Тема 5. Організація законодавчої влади в політичних системах країн світу

1. Місце парламенту в системі поділу влад та його функції.

2. Структура парламентів: керівні органи, комітети, комісії, контрольно-ревізійні органи.

5.1. Місце парламенту в системі поділу влад та його функції

Для аналізу процесів здійснення влади у політології застосовують два, схожих за назвами терміни: «розподіл влади» і «поділ влади». Але за суттю вони різні.

Перший термін – «розподіл влади» – має процедурний зміст і стосується того, яким обсягом влади володіють різні суб’єкти²³⁵ в ході прийняття політичних рішень – скажімо, під час голосування за якийсь законопроект. Іншими словами: чия позиція (голос) можуть стати вирішальними. Наприклад, американські дослідники встановили, що частота випадків, коли в Конгресі США під час прийняття законопроекту вирішальним виявляється позиція президента, становить 17 %. Це – так званий «владний індекс президента». Якщо його порівнювати з індексами Палати представників і Сенату, то пропорція виглядатиме так: 2 : 5 : 5. Якщо індекс розподілу влади використати для одного представника Палати, одного сенатора і президента, то виявиться, що у президента у 175 разів більше влади, ніж у одного члена Палати представників (усього 435) і в 39 разів більше, ніж в окремого сенатора (усього 100)²³⁶. Моделі розподілу влади можна застосовувати і для аналізу співвідношення сил між різними парламентськими фракціями в ситуаціях голосування за конкуруючі законопроекти.

Другий термін – «поділ влади» – вказує на принцип, за яким побудована державна влада і на основі якого взаємодіють її законодавчі, виконавчі та судові структури. В механізмі такої взаємодії при демократичних режимах законодавча та судова влади мають переваги над виконавчою, тобто юридична влада є вирішальною. Поділ влади не означає повністю відокремлене існування зазначених «гілок влади». Зрештою, тільки їх спільне функціонування й визначає поняття «державна влада»: у кожної з них є міра відповідальності за свою діяльність та за діяльність одна одної. Такий підхід характеризується поняттям «система стримувань та противаг». Наприклад, суди діють на основі законів, але водночас вони можуть тлумачити (інтерпретувати²³⁷) закони, приймати остаточні рішення щодо розуміння їхнього змісту. Подібні рішення належать до відома судів конституційної юрисдикції ²³⁸. З іншого боку, законодавча влада має здатність реагувати на рішення судів, змінювати повноваження навіть Конституційного суду, за умови попереднього внесення відповідних змін до Конституції.

Законодавча влада в демократичних країнах належить парламентам. Ці органи зародилися в державах Європи ще в умовах феодалізму у формі станово-представницьких установ²³⁹. Тоді ж виник і сам термін. Проте він як загальна (родова) назва набув поширення в європейських країнах тільки в ХІХ ст.

Загальна назва законодавчого органу «парламент» сьогодні прийнята в Австралії, Бельгії [«Федеральний парламент»], Великобританії, Греції, Грузії, Єгипті, Італії, Казахстані, Канаді, Молдові, Румунії, Словенії, Україні, Франції, Чехії тощо.

У багатьох державах використовуються спеціальні назви парламентів:

– «Конгрес» (Аргентина, Бразилія, США);

– «Національний конгрес» (Чилі);

– «Союзний Конгрес» (Мексика);

– «Збори» (Македонія, Малі);

– «Народні Збори» (Албанія, Болгарія);

– «Національні Збори» (Вірменія, Беліз, Південна Корея, Пакистан, Угорщина);

– «Великі Національні Збори» (Туреччина);

– «Федеральні Збори» (Австрія, Росія, Швейцарія);

– «Державні Збори» (Естонія);

– «Всекитайські Збори народних представників» (КНР);

– «Верховні Народні Збори» (КНДР);

– «Національна Асамблея» (Афганістан, Замбія, Куба, Нікарагуа);

– «Законодавча Асамблея» (Сальвадор);

– «Асамблея Республіки» (Португалія),

– «Рада представників» (Ірак);

– «Народна Рада» (Сирія, Словаччина);

– «Верховна Рада» (Україна);

– «Ісламська Консультативна Рада» (Іран);

– «Палата представників» (Кіпр);

– «Палата депутатів» (Люксембург);

– «Генеральні Кортеси» (Іспанія);

– «Генеральні Штати» (Нідерланди);

– «Генеральна Рада долин» (Андорра) та ін.

Існують назви парламентів, які в міжнародній політико-правовій практиці часто вживають без перекладу, у їх оригінальному звучанні:

– «Áльтинг»²⁴⁰ (Ісландія);

– «Кнéсет»²⁴¹ (Ізраїль);

– «Меджлíс²⁴², Мажліс, Олій Мажліс» (у країнах Азії та мусульманського світу: Азербайджан, Йорданія, Саудівська Аравія, Таджикистан, Туркменія, Узбекистан);

– «Риксдáг»²⁴³ (Швеція);

– «Сабор» (Хорватія);

– «Сейм» (Латвія, Литва);

– «Скупщина» (Сербія, Чорногорія; Боснія і Герцеговина [«Парламентська Скупщина»]);

– «Стóртинг» ²⁴⁴ (Норвегія);

– «Фóлькетинг»²⁴⁵ (Данія);

– «Хурáл» ²⁴⁶ («Великий Державний Хурал)» (Монголія) та ін.²⁴⁷

Поняття «парламент» і «законодавча влада» є фактично синонімами. У цьому твердженні необхідно зробити поправку на те, що поняття «законодавча влада» стосується також волевиявлення народу в цілому, коли закони ухвалюються на референдумі, і особливо з урахуванням тієї аксіоми²⁴⁸ демократії, що народ є «носієм суверенітету», «єдиним джерелом влади». Підкреслюючи важливість прямих форм демократії, все ж слід визнати, що найповніше її сутність відбиває саме інститут парламентаризму – вищої державної законодавчої влади. Головна роль в законотворенні належить саме парламенту, який забезпечує відповідність між цілями й методами державної влади та потребами й намірами громадян.

Парламент втілює ідею представницької демократії. Від інших представницьких органів – муніципалітетів²⁴⁹, які є органами місцевого самоврядування, – парламенти відрізняються тим, що:

1) є органами державної влади;

2) це – загальнонаціональні органи, які повністю або значною мірою складаються з уповноважених представників усього народу, від усіх місцевостей території країни;

3) покликання парламентів – виражати й захищати інтереси і волю всієї сукупності громадян держави. Право парламенту – виступати від імені народу²⁵⁰;

4) парламенти відповідальні перед усією нацією (народом);

5) парламенти здійснюють вищі законодавчі функції, їхні нормативно-правові акти чинні на всій території держави.

Парламенти виражають сутність публічності державних справ. Вони діють на основі відкритості, громадського контролю за їх діяльністю, принципу виборності та змінюваності їхнього складу.

Парламент діє на постійній основі упродовж терміну, визначеного законодавством держави, або до часу, коли він може оголосити про саморозпуск чи бути розпущеним з волі президента. Цим парламент відрізняється від іншого загальнонаціонального представницького органу – Установчих Зборів, що мають назву «Конституанта»²⁵¹ і спеціально скликаються для розробки та прийняття Конституції, після чого, як правило, припиняють свою діяльність.

Парламент – це вищий загальнонаціональний колегіальний постійно діючий представницький та єдиний законодавчий орган державної влади, який повністю або частково обирається народом та здійснює свою головну функцію – законотворчості.

Головні інституціональні ознаки парламенту: «вищий представницький орган», «єдиний законодавчий», «постійно діючий» у їх повному переліку або частково закріплені в Конституціях держав з метою підкреслити особливий статус парламенту (Білорусь, Україна, Японія та ін.). Але це не є обов’язковим правилом – чимало Конституцій не містять подібних розлогих визначень, а обмежуються лише нормами про законодавче призначення парламенту.

У структурі державної влади (відповідно до принципу її поділу на законодавчу, виконавчу та судову²⁵²) парламенти наділені певним обсягом повноважень. У різних країнах цей обсяг не однаковий і залежить від форми державного правління, форми політико-територіального устрою, типу державно-політичного режиму, навіть конкретної політичної ситуації в країні (у разі, наприклад, проголошення надзвичайного чи воєнного стану). Перелік повноважень парламенту зафіксований, як правило, в Конституціях країн. Так, стосовно Верховної Ради України (ст. 85) він нараховує 36 пунктів.

Функції парламенту можна умовно поділити на дві групи:

а) відповідно до сфер суспільного життя, в яких реалізується парламентська діяльність: політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна тощо;

б) відповідно до владних повноважень.

Основними владними функціями парламенту є такі:

1) представницька функція. Її сутність полягає у тому, що парламент повністю або частково формується волею громадян шляхом прямих виборів. Він є загальнонаціональним органом, який уповноважений приймати рішення від імені усього народу. Національні парламенти держав представляють інтереси своїх народів у міжнародній політиці. Так, одним з головних органів Ради Європи²⁵³ є Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ). До її складу входять представники національних парламентів більше 40 країн. Їх кількість залежить від чисельності населення держави. Україні в ПАРЄ надано 12 місць²⁵⁴;

2) законодавча функція. Означає, що парламент займається законотворчістю, приймає закони. Певним чином (у різних країнах більшою чи меншою мірою) участь у законодавчому процесі беруть глава держави та уряд (вони мають право законодавчої ініціативи, президент підписує закони, прийняті парламентом та користується правом вето), однак цього недостатньо, щоб казати про наявність у цих інституцій законотворчих функцій. Так, вони займаються нормативною діяльністю: встановлюють певний порядок, регламенти²⁵⁵ (правила), видають розпорядження (декрети²⁵⁶), які можуть мати силу закону²⁵⁷. Однак при демократичних режимах ні президент, ні уряд не можуть ухвалити якесь принципове рішення стосовно здійснення державної політики, яке б виходило за межі чинного законодавства, та без його затвердження законодавчим органом²⁵⁸.

Парламенти володіють необмеженою або обмеженою законодавчою компетенцією²⁵⁹.

Необмеженою законодавчою компетенцією називається право парламенту приймати рішення з будь-яких питань. У таких випадках Конституція країни не містить переліку питань, що входять до парламентських повноважень (Великобританія, Греція, Італія, Японія та ін.).

Обмежена законодавча компетенція може бути абсолютною або відносною.

а) абсолютно обмежена законодавча компетенція. Властива політичним системам, коли Конституція встановлює точний і повний перелік питань, з яких парламент може приймати закони та інші рішення, і не повинен виходити за його межі (Австрія, Болгарія, США²⁶⁰, Франція та більшість франкомовних країн Африки, зокрема Габон, Сенегал).

б) відносна обмежена законодавча компетенція. Властива часто для федеративних та децентралізованих унітарних країн. Тут законодавча компетенція парламенту, якщо й не окреслена вичерпно в Конституції і є достатньо широкою, то все ж її обмежують питання, що входять до компетенції суб’єктів федерації (Індія, Іспанія²⁶¹, Малайзія, Німеччина, Швейцарія). Окремі питання перебувають у спільній компетенції загальнодержавних законодавчих органів та законодавчих зібрань окремих суб’єктів;

3) установча функція. Розуміння її змісту викликає серед фахівців неоднозначні судження. Функцію установчої влади парламенту вбачають, зокрема, у тому, що він може приймати Конституцію держави та спеціальними законами вносити до неї зміни (хоча останнє частина правознавців розглядає і як здійснення законодавчої функції). При цьому парламент як представницький орган діє від імені народу, який є основним суб’єктом установчої влади («єдиним джерелом влади», як зазначено в ст. 5 Конституції України);

4) державотворча функція. Її парламент реалізує як право формувати органи державної влади. Частина фахівців цю функцію називають також організаційною та номінативною²⁶². Парламент здійснює призначення чи обрання вищих посадових осіб, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення, бере участь у створенні різноманітних організаційних структур (повністю або частково), спеціальних комісій тощо²⁶³. У парламентарних республіках повний склад парламенту або одна з його палат обирає президента держави, а також має право усунути його з посади. Парламенти беруть участь у формуванні уряду: обирають чи призначають його главу або ж затверджують склад кабінету урядовців. Вони – активні учасники формування судової влади: призначають суддів на посади, обирають членів конституційного суду, верховного суду, призначають генерального прокурора, інших посадових осіб. Кадрові призначення в судовій сфері та притягнення до відповідальності вищих посадових осіб (імпічмент) дають підстави деяким фахівцям виділяти окрему судову (або квазісудову²⁶⁴) функцію парламенту;

5) функція парламентського контролю, який є одним з елементів системи стримувань і противаг у взаємодії законодавчої і виконавчої влади. Полягає у здійсненні контролю за діяльністю органів виконавчої влади (уряду) та інших державних органів і вищих посадових осіб. Конституції різних країн по-різному формулюють цю функцію: «застосування парламентського контролю», «здійснення парламентського контролю», «здійснення вищого нагляду» тощо, але її сутність зводиться до таких напрямів контролю:

– за діяльністю уряду в цілому та окремих міністерств і відомств;

– за використанням коштів державного бюджету;

– за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина;

– за незаконними діями глави держави у разі вчинення ним державної зради та інших злочинів або в випадках неможливості виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров’я.

Основні форми парламентського контролю:

1) обговорення основних напрямів діяльності уряду на пленарних засіданнях парламенту у формі заслуховування доповіді чи звіту прем’єр-міністра або окремих міністрів;

2) процедура інтерпеляції²⁶⁵, тобто спеціальне заслуховування глави уряду або профільного міністра з якогось конкретного суспільно значущого питання (застосовується в Бельгії, Данії, Італії, Нідерландах, Україні та ін. державах, крім тих, що сприйняли англосаксонську систему права);

3) парламентське розслідування – здійснюється постійними комісіями (комітетами) або спеціально утвореними тимчасовими слідчими комісіями²⁶⁶ для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, з метою сформулювати висновки і пропозиції щодо незаконних дій підконтрольних парламентові органів виконавчої влади чи відповідальних посадових осіб;

4) парламентські дебати²⁶⁷, ініціатором яких виступає, як правило опозиція, з метою змусити правлячу більшість дати пояснення з того чи іншого важливого питання;

5) постановка питання про довіру уряду. Процедура властива для парламентарних республік та парламентарних монархій. Може бути ініційована як парламентом, так і урядом. Винесення вотуму недовіри уряду в цілому або окремому міністрові стає підставою для їх відставки. Близькою до процедури вотуму є процедура винесення «резолюції осуду», що буває лише за ініціативи парламенту, але її наслідки ті самі, що й у разі винесення вотуму недовіри;

6) усні й письмові запити депутатів;

7) діяльність Рахункової палати (як правило, саме таку назву має цей орган), яка від імені парламенту здійснює контроль за використанням коштів державного бюджету;

8) діяльність Уповноваженого парламенту з прав людини (омбудсмена²⁶⁸);

6) фінансова (бюджетна) функція парламенту. Проект головного кошторису держави – державного бюджету – розробляє уряд у визначені законодавством країни терміни, а парламент (після відповідного обговорення на своїх засіданнях) затверджує його, як правило, у вигляді закону²⁶⁹. Парламенти контролюють виконання державного бюджету, заслуховують та затверджують звіти урядів щодо цього. Фінансова функція парламенту включає також регулювання системи оподаткування, статусу національної та іноземних валюти на території держави, емісійної²⁷⁰ політики, порядку випуску та обігу державних цінних паперів, питання надання та одержання державою позик тощо.

Зазначеними функціями повноваження парламентів не вичерпуються. Вони також можуть включати: призначення виборів та референдумів; визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави; оголошення стану війни і укладення миру; ратифікацію та денонсацію²⁷¹ міжнародних договорів та ін.