Основы муниципального управления
Сущность муниципального управления
Муниципальное управление является составной частью муниципальной науки и представляет собой комплекс научных знаний о:
функциях, принципах, структурах, предпосылках, закономерностях и тенденциях самоорганизации населения, её территориальных формах в государственных системах разного типа;
территориальной хозяйственной организации Российской Федерации, регионов, городов и районов и перспектива ее оптимизации;
ресурсах местного развития, стратегиях их наращивания способах наиболее эффективного использования;
технологиях прогнозирования и программирования, устойчивого и безопасного развития городов, районов и их систем;
стимулировании экономической и социальной активности населения, местной власти и их ответственности;
мониторинге, маркетинге, кадровом сопровождении муниципального менеджмента и др.
Управление обществом является сложной задачей, поэтому власть распределена по иерархическим уровням, каждый из которых имеет свои обязанности, ресурсы и полномочия для их выполнения, представители каждого уровня несут определенную ответственность за принимаемые решения.
В разных государствах разграничение власти по иерархическим уровням осуществляется по-разному. В тоталитарном государстве власть исходит сверху и построена на основе строгого подчинения нижнего уровня верхнему. Местная власть в этом случае представляет собой нижний уровень государственной власти. В демократическом государстве источником власти является народ, устанавливаются ответственность органов власти перед народом, признается главенство принятого народом закона (конституции), который разграничивает власть, полномочия и ресурсы по уровням управления. Один из демократических принципов, принцип субсидиарности, требует, чтобы решение любого вопроса было закреплено за самым низким уровнем, который способен его решить. В этом случае местная власть функционирует на принципах самоуправления, то есть нижний уровень власти, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними за свои действия.
Муниципальное управление реализуется там и тогда, где и когда существует территориальная общность, в рамках которой происходит взаимодействие людей в повседневной жизнедеятельности, ориентация их на сохранение и развитие ценностей и установок, сложившихся в данном типе поселения. При помощи муниципального управления обеспечиваются все основные условия жизнедеятельности и потребности населения: в жилье, коммуникациях, общественном порядке, образовательных и медицинских услугах. Посредством муниципального бюджета перераспределяется 20—40% ВВП, в структуре местной власти занято до 20—30% работающего населения, находится до 1/3 собственности городов и районов.
Муниципальное управление — это система управления городом или селом (сельской территорией), предназначенная для их развития и защиты, удовлетворения гражданами города, села, сельской территории своих потребностей, организация выполнения функционального предназначения города, села (сельской территории), включая сюда и их обязанности перед государством. Это управление существует в различных видах, в различных территориальных образованиях и в различных хозяйственных формах.
Муниципальное управление реализует разные по своей природе хозяйственные функции в разных по своей природе местных поселениях.
В городе деятельность органов местной власти связана с обслуживанием жителей функционирующей урбанистической структуры и той системы хозяйственных структурных связей, которые возникают в процессе этого функционирования.
В сельской же местности органы местной власти заняты обслуживанием жителей сравнительно редконаселенных сельских пространств, и, соответственно, тех систем хозяйственных связей, которые возникают внутри этих пространств.
Моделью муниципального управления называется исторически установившийся порядок взаимоотношений между местной властью и государством.
Религиозные, демографические, экономические, географические особенности отдельных государств обусловили формирование следующих моделей муниципального управления:
Континентальная (административная) модель характеризуется развитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления, местные органы государственной власти с их должностными лицами непосредственно назначаются государственной же властью, т.е. общиной руководит государство. Местная власть, как правило, не не владеет никакой собственностью: ее бюджет является частью государственного, земля, недвижимость, иная собственность, расположенная на территории, подчиненной органу местной власти, фактически является государственной собственностью. Примером данной модели являются Франция и Италия.
Англосаксонская модель характеризуется полным местным самоуправлением, т.е. граждане общины самостоятельно решают вопросы, отнесенные к ведению общины, включая сюда и право на самостоятельное создание органов местной власти. Эта модель отличается наличием независимого местного бюджета, находящегося в полном распоряжении органа местной власти, а так же наличием муниципальной собственности на землю, находящуюся в границах управляемой территории, и иное движимое и недвижимое имущество. Эта модель применяется в США, Англии, Канаде, Австралии и некоторых других странах.
Смешанная модель содержит в разных сочетаниях англосаксонскую и континентальную и характеризуется некоторым двоевластием, в управлении общиной принимают участие как государственные органы, так и органы самоуправления. При этой модели устанавливаются те или иные формы контроля и государственного ограничения и регулирования местной (муниципальной) собственности. Данный вид модели применяется в Германии, Австрии, Бельгии и др. странах.
В настоящее время в России реализуется вторая модель, в основе которой лежит идея о полностью самоуправляемом обществе.
Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Принципиальное различие между государственным и местным управлением заключается в том, что «государство имеет дело с гражданами, а местное самоуправление – с жителями» (М. Краснов).
Принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях состоит в том, что местное самоуправление имеет форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее требованиям, может просто выйти и быть исключенным из ее состава. Жителя поселения исключить невозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков, установленных сообществом. Для возможности такого принуждения органы местного самоуправления имеют властные полномочия, полученные от избравшего их населения.
Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.
В СССР до 1991 г. местные органы власти практически не обладали организационной и экономической самостоятельностью. Наиболее сильно это проявлялось в таких ключевых вопросах, как планирование и финансовая деятельность. Госпланом СССР и союзных республик определялись виды местных планов, их формы и показатели, сроки и порядок разработки. До территории по вертикали доводились исходные данные планирования, в т.ч. контрольные цифры, показатели госзаказа, лимиты. Местные бюджеты являлись составной частью единого государственного бюджета, все расходы определялись на основе планов и установленных бюджетных норм, т.е. вышестоящими органами власти «спускалось» задание на выполнение, а обратной связью служил отчет об его выполнении (рис.6.1а). Отношения областей с входящими в них городами и районами носили характер жесткой подчиненности, распределение полномочий по уровням иерархии представляло собой перевернутую пирамиду, т.е. их большая часть была сосредоточена на уровне государства (рис. 6.1б).
Начиная с 1991 г. происходит постепенное усиление самостоятельности местных органов власти, что привело к закреплению в Конституции РФ (1993 г.) права населения на местное самоуправление. Органы местного самоуправления получили право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью, формировать и контролировать исполнение местных бюджетов, формировать цели и задачи, разрабатывать стратегию развития, т.е. выступают как самостоятельные субъекты управления. Отношения с государственными органами власти характеризуются не подчиненностью, а взаимодействием, в основе которого согласование целей по всем уровням управления (рис. 6.1в). Происходит перемещение значительной части полномочий по обеспечению жизнедеятельности местного сообщества с государственного уровня на уровень городов и районов (рис. 6.1г).
Рисунок 6.1 - Схема управления государством в централизованной (а, б) и децентрализованной экономике (в, г)12
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в 2003 г. дает следующее определение местного самоуправления:
Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
В соответствии с законодательством, местное самоуправление осуществляется населением в двух основных формах:
непосредственно, когда сам человек участвует в выработке и принятии решений, например путем голосования на референдумах, а также через письма, обращения в органы местного самоуправления, внесение предложений и т.д.;
через своих представителей (депутатов и выборных должностных лиц), которых население избирает и которым доверяет на неопределенный срок решать вопросы от своего имени.
Таким образом, в Российской Федерации признается право гражданина быть источником местной власти, самому участвовать в принятии решении по вопросам жизнедеятельности местного сообщества и самому отвечать за их последствия.