14.Концептуальные основы создания и ведения государственного земельного кадастра в городах как основы регулирования земельно-имущественного комплекса

1. Общие положения государственного земельного кадастра.

Структура государственного земельного кадастра (ГЗК) заклады­вается с целью его предназначения и структур (органов), деятельность которых зависит от предоставления и использования данных ГЗК.

Государственный земельный кадастр представляет собой постоян­но действующий и обновляемый фонд данных о земле и прочно свя­занных с ней объектов недвижимого имущества.

Государственный учет объектов недвижимости представляет собой действие по внесению и изменению сведений в фонд ГЗК.

Процесс формирования и ведения ГЗК представляет собой ком­плекс функциональных действий, включающих в себя сбор и подго­товку данных, составление и распространение данных кадастра заинтересованным структурам, причем функция государственного учета должна осуществляться только государственными органами (служба­ми). Вследствие этого Государственный земельный кадастр являет со­бой государственный информационный фонд, в котором содержатся актуальные и достоверные сведения о земельном фонде РФ (здесь указывается информация о хозяйственно-правовом положении зем­ли, местоположении, размере участка или долей, наличии иных объек­тов недвижимости, оценочных и налоговых характеристик и правовом режиме землепользования; наличии сервитутов и иных обременени-ях, владельцах или пользователях земельного участка, спецсведе­ниях; иная информация о земельном участке). Согласно действующей нормативно-правовой базе носителем ГЗК являются документы, а функ­цию учета недвижимости выполняют органы госучета, что порождает прямые и обратные связи, т. е., осуществляя функцию госучета, полу­чим результат в виде фонда ГЗК.

Система ГЗК позволяет решить ряд задач:

• обеспечение уникальной идентификации объектов недвижимо­сти для связи с Единым реестром прав на недвижимое имуще­ство и объективной его идентификации;

• предоставление информации об оценке объектов недвижимости в интересах взимания налогов для фискальной (налоговой) сис­темы государства;

• обеспечение сведениями об объектах недвижимости и характе­ристиках их правового режима участников рынка недвижимости (физических и юридических лиц) для принятия решений;

• обеспечение органов власти и управления информацией для пла­нирования рационального использования, мониторинга характе­ристик земель и землеустроительных проектов;

• фиксирование и учет различного рода территориальных зон (при проведении как архитектурно-планировочного, так и правового зонирования), определяющих категории и виды земель, границы поселений, налоговые зоны и т. п.;

• гарантии государственных, муниципальных и иных прав соб­ственности на земельные участки и иные объекты недвижимого имущества;

• обеспечение информацией органов контроля и охраны земель, в том числе для целей экономического стимулирования охраны земель;

• обеспечение границ и их действия для отраслевых кадастров;

• для органов статистики — обеспечение статистической информа­цией о количественных и качественных характеристиках земель;

• осуществление мониторинга изменения качественных и количе­ственных характеристик земель;

• учет земельных участков и связанного с ними недвижимого иму­щества всех видов собственности;

• формирование правового режима земельных участков для после­дующей регистрации прав, ограничений и обременении;

• учет частей земельных участков и связанного с ними недвижи­мого имущества, имеющих иной правовой режим использования;

• присвоение объектам недвижимости и их частям уникальных идентификаторов (кадастровых номеров) для связи с системой государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• обеспечение исходной информацией органов землеустройства при проведении землеустройства;

• учет различного рода территориальных зон, определяющих кате­гории и виды земель, а также правовые режимы использования этих зон;

• учет качественных характеристик земель;

• фиксирование проектов землеустройства, а также изменений, происходящих при их реализации;

• обеспечение информацией об объектах недвижимости органов регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

• обеспечение исходной информацией органов налоговой инспек­ции для взимания налогов;

• выдача по запросам субъектов деловой активности и органов вла­сти информации о характеристиках объектов недвижимости.

Структура земельного кадастра любого государства создавалась с учетом внутренней специфики и исторически сложившейся систе­мы земельных отношений в государстве. Поэтому ГЗК России имеет ряд особенностей:

• на современном этапе развития государства отсутствуют (утеряны) исторические традиции ведения кадастра;

• кадастр должен охватить огромную территорию, гигантскую по площади и по многообразию характеристик земель;

• создание кадастра происходит в период экономических преобра­зований и связанных с этим финансовых трудностей государства;

• создание кадастра происходит в условиях отсутствия специалистов соответствующего профиля (чаще им занимаются неспециалисты);

• формирование облика кадастра происходит в условиях отсут­ствия государственной земельной политики в стране;

• создание кадастра происходит в условиях политической борьбы существующих организаций, причастных к информации о недви­жимости, за сферы влияния и коммерческого использования ее;

• кадастр России имеет с самого начала многоцелевой характер и затрагивает множество гражданско-правовых отношений;

• формирование кадастра происходит в условиях массового перерас­пределения собственности на недвижимое имущество, что приво­дит к созданию огромного объема исходной информации pi, сле­довательно, неуправляемости приватизации и использования данной информации.

Формирование современной системы ГЗК происходило без учета ис­торических и мировых тенденций развития и функционирования земель­ного кадастра. Поэтому в современной научной литературе, посвящен­ной вопросам земельного кадастра и земельно-имущественным отно­шениям, в концепции понятия ГЗК мы видим некую подмену понятий, что обус­ловлено особенностью современного развития земельно-имуществен­ных отношений в России. Это видно из того, что в поселениях сложи­лась уникальная ситуация по правовому статусу зданий-сооружений и земельного участка, на котором они расположены. А из-за сложности городской системы землепользования невозможно достаточно точно оп­ределить границы земельного участка, обслуживающего конкретный объект, что приводит к размыванию системы прав и обязанностей по управлению и распоряжению имуществом.

Создаваемая новая законодательная база по управлению земель­но-имущественным комплексом города и региона позволяет решить проблему разграничения прав собственности на земельные участки и здания-сооружения с целью передачи прав собственнику здания-со­оружения и воссоздания исторического российского понимания объек­та недвижимости. В этой же законодательной базе (ЗК РФ и «Закон о ГЗК») обозначается новое фактическое значение ГЗК как сводного информационного фонда о земле и наличии комплекса улучшений, куда будут входить: наличие коммуникаций зданий-сооружений (с указани­ем геодезических координат объекта и поэтажных планов), зонирова­ния поселения (населенных пунктов) и т. д.

Однако необходимо также учитывать особенности России как по составу территориально-исторических признаков, так и по структуре формирования системы земельного кадастра — формирование зе­мельных отношений отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вследствие этого система земельного кадастра должна от­вечать уже существующим и широко распространенным в научной литературе по проблемам земельной политики принципам:

• федеральными органами определяется минимальный состав све­дений государственного земельного кадастра, финансирование которого осуществляется из федерального бюджета;

• субъект Федерации может, не меняя основного содержания ми­нимальных сведений, увеличить состав и содержание сведений государственного земельного кадастра для подчиненной терри­тории одновременно с компенсацией расходов на сбор и поддер­жание данных сведений в актуальном состоянии на всех уровнях сбора и хранения информации;

• органы муниципального самоуправления могут определять до­полнительный состав сведений земельного кадастра, дополняя установленный федеральным и уровнем субъекта РФ минималь­ный состав сведений с компенсацией затрат на сбор и поддержа­ние в актуальном состоянии этих сведений.