9.Теоретические и методологические основы государственного и муниципального регулирования земельно-имущественных отношений на территориях городов

1. Земельные ресурсы как основа экономического понятия собственности и хозяйствования

С возникновения первых экономических отношений между людь­ми земля стала главным фактором производственных ресурсов и ос­новным источником получения природных богатств. Земля стала объектом тщательного изучения, базисом экономической теории и объ­ектом экономических отношений. Поэтому земельные ресурсы стано­вятся объектом стратегического значения во всех видах собственности, купли-продажи, аренды, залога, наследования, формируя территори ально-хозяйственный и пространственно-экономический базис функ­ционирования государственной системы и проживающего там этноса. Вследствие этого управление земельными ресурсами является одним из базисов управления экономикой страны. Однако с самого начала развития земельных отношений стали возникать теории взаимодей­ствия человека с земельными ресурсами, что привело к возникнове­нию ряда научных течений, описывающих развитие и становление че­ловеческого общества. Одной из самых распространенных и наиболее аргументированных теорий стала теория естественного развития об­щества и человека.

Согласно этой теории сельскохозяйственное производство являет­ся основой для всех профессий и самого физического развития челове­ка, что по мере потребностей вылилось в создание первых примитив­ных поселений, способствовало развитию первых ремесел, торговли и искусства, созданию богатства поселения, развитию промышленно­сти и государственности. «Естественниками» была выдвинута кон­цепция государственности, согласно которой развитым и автономным считается то государство, в котором развито сельскохозяйственное про­изводство вместе с сетью пограничных и внутренних городов, обеспе­чивающих максимальный объем обмена товарами между людьми, что являлось, по их мнению, определением социальной полезности земли (кроме того, обращали внимание на использование земельных участ­ков, затраты на содержание сельскохозяйственных земель и возведе­ние на них построек, а также добычу полезных ископаемых). При этом любой продукт (сырье или готовый товар-вещь) считался составля­ющей земли, ее частью (частью земли — продуктом земли) в пользова­нии человека. Следующий этап развития земельных отношений можно связать с началом расселения народов на землях, наиболее пригод­ных для проживания племен (происходят войны за право обладания отдельными землями, зарождаются процессы обмена между племена­ми, создается примитивная система поселений).

Процесс познания и развития земельных отношений становится час­тью экономической теории, а сами земельные ресурсы частью теории факторов производства. Согласно этому земельные ресурсы (следу­ет подразумевать в широком смысле, как природные ресурсы — источ­ник любого сырья на земле) становится важнейшим фактором произ­водства (земля-труд-капитал, тройственность цепи производственных факторов отражает приоритет земли как единоначалия). Вследствие этого земля может быть рассмотрена уже как множество социально-экономических значений, именно как базис размещения определенного исторического этноса на территории планеты Земля, кладовая полез­ных природных ресурсов, базис территориально-пространственного потенциала государства (подразумевается сельскохозяйственное и промышленное производство, наличие основных природно-минераль­ных ресурсов), уникальный вид недвижимости, а также базис для раз­мещения различных видов улучшений (в том числе и населенных пунк­тов) для создания комфортной среды обитания человека.

Однако по мере развития человеческого общества и увеличения чис­ленности населения возросла роль земли (именно земельных ресур­сов — в широком понимании) как совокупного пространственно-эконо­мического фактора, а во множестве отраслей народнохозяйственного комплекса — как единственного базиса (земля необходима прежде все­го для размещения комплекса улучшений для комфортного прожива­ния человека и создания объектов жизнедеятельности человека).

В настоящий момент ощущается дефицит земельных ресурсов, при­годных для экономического использования (это размещение и расши­рение населенных пунктов — городов, сельскохозяйственная эксплу­атация, добыча природно-минеральных ресурсов), что приводит к обострению проблем собственности на землю, ее дефицита и платно­сти использования. В частности, на планете насчитывается около 5 мил­лионов населенных пунктов, и их число продолжает увеличиваться как по количеству и численности, так и по площади, занимая чаще все­го сельскохозяйственные и лесные земли, и одновременно происходит увеличение площади земель, непригодных для проживания и эксплу­атации. Все это вызывает бурные дискуссии среди ученых и полити­ков мира уже более 200 лет, порождая диаметрально противополож­ные точки зрения по вопросам собственности (в основном частной) на землю, оценки и стоимости земли.

В результате этого уже около 150 лет в России и в других странах пытаются все налоги свести к единому налогу на земельные ресурсы (считая, что строительство или размещение любых объектов являет­ся лишь улучшением — дополнением к земле). Данной позиции при­держивались американский социолог-экономист Стивен Коннер, пи­сатель Лев Толстой, которые в своих экономических трудах очень подробно описывали значение природных ресурсов (в основном зе­мельных ресурсов) в региональной экономической системе как основ­ного влияющего фактора специализации региональной экономики и производства.

Исторически мировое сообщество в процессе исследования зе­мельных отношений пришло к выводу, что свод правил о пользовании и распоряжении земельными ресурсами должен существовать в виде земельного кодекса, который выражает базис законодательного и экономического использования земельных ресурсов.

В России первые попытки управления землями поселений относят­ся к периоду царствования Петра I. Он самолично разрабатывал рег­ламенты и правила застройки, которые во многом опирались на европей­ские учения об экономике городских поселений. Однако в российской экономической науке вплоть до 1863 г. проблемы управления земель­ными ресурсами изучались лишь в их взаимосвязи с сельскохозяй­ственным производством. Это было связано с тем, что Россия долгие годы была аграрной страной (а именно аграрная отрасль до 1923 г. да­вала до 60 % дохода в бюджет государства), да и в социалистический период аграрный сектор находился под пристальным вниманием партии и правительства. В частности, из всех поступлений от платы за землю в советский период до 95 % составляла плата за земли сельско­хозяйственного назначения и лесные земли, предназначенные для до­бычи древесины. Однако после 1922 г. были сделаны попытки пере­ориентации управления земельными ресурсами; так, в поздних трудах по экономике В. И. Ленина и Ф. Э. Дзержинского рассматривались модели управления земельными ресурсами в населенных пунктах. Они предлагали несколько видов пользования землей: аренда (крат­косрочная и долгосрочная); владение (с правом продажи и залога пра­ва владения); пользование (предусматривалась передача земельного участка в пользование на условиях благоустройства или строитель­ства здания-сооружения с последующим его эксплуатированием или передачей части здания в пользование государства, а части — в пользо­вание застройщика). Однако российский и советский ученый-эконо­мист (эмигрировал в США в 1927 г.) А. В. Соколов пошел гораздо дальше в своих изысканиях по поводу управления земельными ресур­сами, в том числе и в городах. Его модель управления земельными ре­сурсами предполагала наличие нескольких форм собственности на зем­лю и недра, а также частной формы сельхозпроизводства; все это было внедрено в США в период с 1930 по 1965 г. Данные работы касались приобретения прав на землю, обеспечения использования земель насе­ленных пунктов — городов согласно выданным предписаниям, обеспе­чения использования сельскохозяйственных и лесных земель по целе­вому назначению, оценки земель, землеустройству и охране земель.

На современном этапе развития российского государства острейшая полемика развернулась вокруг приватизации земель и их свободной купли-продажи (особенно сельскохозяйственных и земель городов), целевого использования сельскохозяйственных земель, оценки земель, земельного кадастра, землеустройства. Разрешение всех спорных во­просов позволит осуществить проведение экономических реформ, построение государства с функционирующей рыночной экономикой, однако развернувшаяся социально-политическая дискуссия в стране в основном касается института частной собственности на землю, арен­ды земли, организации структуры земельных рынков. Все это отно­сится к проблемам управления земельными ресурсами в условиях рыночной экономики в переходный период.

Поэтому экономическое содержание земельных ресурсов будет ба­зироваться на основе рассмотрения земли как объекта собственности, средства производства и капитала, приносящего доход в виде ренты (рента I и II типа, монопольная рента, квазирента); такое триединство имеет только земля.

Данное триединство возникло в период, когда труд и предметы труда стали основой жизнеобеспечения общества, в период зарождения об­щественно-экономических процессов и явлений применительно к сред­ствам производства, а с начала развития системы городов стал возни­кать доход (земельная рента) на капитал (земельные участки). Здесь необходимо также учитывать то, что земля имеет набор уникальных характеристик, присущих только ей, отсутствие которых не позволяет без участия земли создать материальные блага (как орудия труда, так и территориально-экономический базис), причем с учетом простран­ственной ограниченности земли как базиса и отсутствия промышленно­го воспроизводства плодородия почвы все это выделяет землю в особый конгломерат экономических, политических и законодательных взаи­моотношений, которые реализуются в системе управления земельными ресурсами через систему правоотношений. В результате этого созда­ется уникальное свойство тройственности земли: являясь элементом производительных сил (напрямую — в сельхозпроизводстве и как про­странственный базис — в других видах производства), с одной сторо­ны она участвует в гражданском обороте с соответствующим объемом прав. С другой стороны, земля является объектом недвижимости и, как собственность, определяется своим объемом правовых и финансовых (капиталовложение) возможностей; с третьей стороны, земля являет­ся пространственно-историческим базисом развития человеческого этноса (государства). В результате такой тройственности эффектив­ное управление земельными ресурсами возможно только при учете специфики земли и особенностей регионально-экономической поли­тики.

Данное положение вытекает из того, что при любом общественно-политическом строе земля является единственным базисом развития национальной экономики страны и создания национального богат­ства, поэтому необходимо более детально рассмотреть объем прав соб­ственности и распоряжения землей на фоне отбора критериев опреде­ления субъектов права собственности и распоряжения землей с целью обеспечения наиболее эффективного ее использования.

В условиях рыночной экономики необходимо существование раз­личных групп вещных прав на землю, в зависимости от категории и вида разрешенного использования и с обязательным учетом роли зе­мельных ресурсов в развитии экономических процессов в конкретном секторе экономики.

Очень хорошо это просматривается при регулировании земельных от­ношений в городах с высокой концентрацией производства на единицу площади с целью максимального извлечения земельной ренты всех ти­пов (земельной ренты I и II, монопольной и квазиренты), с одновре­менным использованием земли, как гарантированного капитала, воз­врата инвестиций, вложенных в социально-экономические программы развития хозяйственного комплекса населенных пунктов, при усло­вии многообразия форм собственности на землю. Все это позволит ре­ализовать развитие муниципального социума на основе интенсифи­кации использования урбанизированных территорий при высокой концентрации жилого и промышленных секторов.

Одновременно необходимо решить вопрос по определению объема прав собственности самих субъектов, права собственности по отноше­нию к объекту собственности — землям муниципальных образований.