6. Разграничение государственной и муниципальной собственности на земельные участки.

В Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на землю» установлено, что правовое регулирование разграничения государ­ственной собственности осуществляется этим законом и принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Этот закон устанавливает следующие правовые основы раз­граничения государственной собственности на землю. В собственность Рос­сийской Федерации и ее субъектов включают земельные участки: занятые недвижимым имуществом, находящимся в их собственности; предоставлен­ные органам власти Российской Федерации или ее субъектов, а также со­зданным ими учреждениям, предприятиям, организациям; занятые недви­жимым имуществом, приватизированным из соответствующей собственно­сти или отнесенные к ней федеральными законами. Иные земельные участ­ки, не находящиеся в частной собственности, включают в муниципальную собственность.

Законом установлен следующий порядок разграничения государственной соб­ственности на землю.

1. Подготовка и согласование перечней земельных участков, на которые у Рос­сийской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, и утверждение этих перечней Правительством РФ.

2. Проведение государственного кадастрового учета земельных участков, со­держащихся в утвержденных перечнях.

3. Государственная регистрация права собственности на земельные уча­стки, которое возникает у Российской Федерации, ее субъектов и муници­пальных образований при разграничении государственной собственности на землю.

Рассматриваемый закон крайне важен для реализации полномочий, отнесен­ных Конституцией РФ, иными законами и нормативными правовыми актами к ведению Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях реализации земельной политики по разграничению не находящихся в час­тной собственности земель.

В законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении пре­дусмотрена муниципальная собственность на землю. Критерии отнесения зе­мель к муниципальной собственности те же, что и при разграничении государ­ственной собственности — необходимость в земельных участках для реализа­ции полномочий местного самоуправления, а также способность муниципаль­ных органов самостоятельно управлять землями и поддерживать их в надлежа­щем состоянии.

Порядок подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности

     В ст. 6 Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» при разграничении государственной собственности на землю раз­рабатывают перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности (да­лее - перечни земельных участков). В целях реализации этого закона постанов­лением Правительства Рф от 4 марта 2002 № 140 утверждены Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Фе­дерации ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности (далее - Правила). Указанные Правила устанавливают процедуру подго­товки и согласования перечней земельных участков, за исключением тех, данные о которых составляют государственную тайну.

Порядок подготовки перечней

В соответствии с данными Правилами перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований воз­никает право собственности, разрабатывает Росимущество России совместно с иными федеральными органами исполнительной власти. Указанные перечни го­товят по каждому муниципальному образованию отдельно для каждой формы собственности.

Правила устанавливают особенности подготовки и согласования перечней зе­мельных участков, когда право собственности одного субъекта РФ или муниципального образования возникает на расположенный в границах другого земельный участок, а также в случаях, когда он расположен на территории нескольких субъектов РФ или муниципальных образований. Кроме того, право государствен­ной собственности разграничивают и на земельные участки, занятые протяжен­ными объектами — автомобильными дорогами, железнодорожными путями, неф­тепроводами, газопроводами, ЛЭП и т.д. Сведения о таких земельных участках вносят в отдельные перечни для их дальнейшего согласования.

Для подготовки перечней земельные участки необходимо описать как объекты имущественных прав. С этой целью Правилами определен состав сведений, по­зволяющих идентифицировать земельный участок и указать его основные характеристики: кадастровый номер, местоположение, площадь, категорию земель.

Данные сведения содержит Государственный земельный кадастр, но в связи с тем, что система государственного кадастрового учета земельных участков находится в стадии становления и такой учет носит заявительный (декларативный) харак­тер, очевидно, что сведения обо всех земельных участках не могут быть получены в установленном порядке из Государственного земельного кадастра. В связи с этим, сведения о земельных участках вносят в перечни на основании выписки из госу­дарственного кадастрового учета, а если государственный кадастровый учет земельного участка не проводили, то на основании иных документов, позволяю­щих установить указанные сведения. В таких случаях земельные участки иденти­фицируют подробным описанием их местоположения или указанием адресных данных, присвоенных в установленном порядке зданиям или сооружениям, расположенным на земельном участке. При отсутствии в границах земельного участка зданий, которым присвоены почтовые адреса, в графе 2 формы перечней зе­мельных участков (приложение I к Правилам) кратко описывают местоположе­ние земельного участка, например, примерно в... м (км) (расстояние и единица измерения) от... (однозначно понимаемый ориентир) по направлению на... (направление от однозначно понимаемого ориентира на земельный участок).

Государственный кадастровый учет таких земельных участков проводят в по­рядке, установленном ст. 19 Федерального закона «О государственном земельном кадастре», после утверждения перечней земельных участков. Указанное положение закреплено в ст. 6 Федерального закона «О разграничении государствен­ной собственности на землю», в соответствии с которым сведения о включенных в перечни земельных участках вносят в документы Государственного земельного кадастра после утверждения этих перечней Правительством РФ.

Обязательным приложением к перечням земельных участков являются сфор­мированные на каждый из них дела, которые включают документы, подтвержда­ющие обоснованность внесения земельного участка в соответствующий перечень. Кроме того, в дело помещают кадастровый план земельного участка, а при его отсутствии - план земельного участка (п. 5 Правил),

В Федеральном законе «О разграничении государственной собственности на зем­лю» установлено, что подготовку перечней земельных участков проводит специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. В связи с этим, в п. 8 Правил установлено, что для подготовки перечней зе­мельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собствен­ности, федеральные органы исполнительной власти направляют в Росимущество России сведения и обосновывающие документы о земельных участках с предложениями об их внесении в перечни земельных участков, на которые у Российской Фе­дерации возникает право собственности. Для реализации данного положения госу­дарственные унитарные предприятия и учреждения, находящиеся в ведении феде­ральных органов исполнительной власти, созданные ими некоммерческие организации, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти направляют в соответствующие федеральные органы исполнительной власти и территориальные органы Росимущества России сведения о предоставленных им земельных участках, а также о тех на которых расположено принадлежащее им или закреп­ленное за ними недвижимое имущество. Наличие указанных сведений и документов в территориальных органах Росимущества России позволит исключить возможность внесения земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности, в перечни земельных участков, на которые право собственности возникает у субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, п. 9 Правил установлено, что органы государственной власти Рос­сийской Федерации, созданные ими некоммерческие организации, которым пре­доставлены земельные участки или которые располагают находящимся в феде­ральной собственности недвижимым имуществом, а также иные органы и организации, имеющие находящееся в федеральной собственности недвижимое иму­щество или бывшее до его приватизации в собственности Российской Федера­ции также направляют сведения и обосновывающие документы на земельные участки по установленной форме в Росимущество России и его территориаль­ные органы.

В Правилах (п. 10) определен порядок подготовки перечней земельных участ­ков, на которые у субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности. Для подготовки таких перечней соответствующие органы госу­дарственной власти и местного самоуправления направляют в территориальные органы Росимущества России сведения и обосновывающие документы на зе­мельные участки по установленной форме. Территориальные органы Росиму­щества России совместно с территориальными органами Минприроды России рассматривают представленные сведения о земельных участках и обосновываю­щие документы и в двухмесячный срок со дня получения направляют их в Роси­мущество России для внесения заявленных земельных участков в перечни земель­ных участков, на которые у субъектов РФ и муниципальных образований возни­кает право собственности. При наличии оснований для оспаривания внесения земельных участков в данные перечни территориальные органы Росимущества России прилагают документы, подтверждающие основания для оспаривания.

Такие земельные участки будут в установленном порядке внесены в перечень оспариваемых земельных участков. Росимущество России в течение 3 месяцев со дня получения сведений о зе­мельных участках и подтверждающих их обоснованность документов готовит перечни земельных участков (п. 12 Правил).

Порядок согласования перечней.

Правилами установлена четко регламентированная процедура согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъек­тов РФ и муниципальных образований возникает право собственности. В соот­ветствии с п. 13 Правил подготовленные перечни земельных участков Росиму­щество России направляет для согласования в органы государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний, на территории которых расположены земельные участки.

В актах субъектов РФ должны быть определены органы, уполномоченные вы­ступать от их имени в процессе согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности. Также полномочия указанных органов высту­пать от имени субъекта РФ могут быть установлены в положениях об этих органах. Полномочия органов местного самоуправления выступать от их имени в процессе согласования перечней земельных участков также должны быть опре­делены соответствующими актами органов местного самоуправления.

Пунктом 14 Правил установлено, что органы государственной власти субъек­тов РФ и местного самоуправления рассматривают полученные перечни земель­ных участков и в двухмесячный срок принимают решение о согласовании переч­ней земельных участков или об отказе в согласовании перечня либо отдельных земельных участков в нем. В случае отказа в согласовании указанные органы на­правляют список оспариваемых земельных участков в Минимущество России. В соответствии с п. 15 Правил земельные участки включают в перечень оспаривае­мых земельных участков только в случае несоответствия сведений о них указан­ным в приложениях № 1 и (или) № 2 к Правилам. К перечню оспариваемых зе­мельных участков прилагают удостоверенные в установленном законодательством Российской Федерации порядке документы, на основании которых оспаривают земельные участки. В п. 16 Правил установлено, что если по истечении двухме­сячного срока органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местного самоуправления решение о согласовании направленного перечня земельных участков не принято, или перечень оспариваемых земельных участ­ков не представлен либо он не отвечает установленным требованиям, то этот пе­речень считают согласованными.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О разграничении государствен­ной собственности на землю» споры между Российской Федерацией, ее субъек­тами и муниципальными образованиями о разграничении государственной соб­ственности на землю должны быть урегулированы заинтересованными сторона­ми с использованием согласительных процедур. В случае, если согласованное решение не принято, такие споры рассматривают в суде. В соответствии с дан­ной нормой указанного закона п. 18 Правил регламентирует порядок проведе­ния согласительных процедур, которым предусмотрено создание Минимуществом России согласительных комиссий. В состав этих комиссий входят уполномочен­ные представители Минимущества России, заинтересованных органов государ­ственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправле­ния. Согласительные комиссии рассматривают разногласия в течение месяца со дня образования. По результатам работы согласительная комиссия принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень или о передаче дела в суд.

В соответствии с п. 17 Правил Минимущество России в течение трех месяцев со дня получения согласованных перечней земельных участков разрабатывает перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, для их утверж­дения Правительством РФ. Кроме того, Минимущество России готовит для ут­верждения Правительством перечни земельных участков, считающиеся согласо­ванными, а также перечни участков с учетом предложений согласительных ко­миссий.

Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю» установлены правовые основы и порядок разграничения государствен­ной собственности на землю. В соответствии со ст. б, разграничение государствен­ной собственности на зежю осуществляют в следующем порядке:

• специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти на основе указанных в ст. 3, 4, 5 положений готовит перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Феде­рации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собствен­ности. Подготовку⁷ указанных перечней и их согласование с органами госу­дарственной власти субъектов РФ и местного самоуправления проводят в по­рядке, установленном Правительством РФ;

• подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъек­тов РФ и местного самоуправления перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований воз­никает право собственности, утверждает Правительство РФ;

• сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний возникает право собственности, вносят в документы Государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством Российской Феде­рации.

В ст. 2 установлено, что право собственности на земельные участки у Российс­кой Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает с момен­та его государственной регистрации. Основанием для этого являются акты Пра­вительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у Рос­сийской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

В настоящее время в нашей стране более 94 % всех земель находится в государ­ственной «неразграниченной» собственности, но в то же время право управле­ния и распоряжения ими по законодательству принадлежит органам местного самоуправления. Поэтому необходимо в ближайшее время разграничить земель­ную собственность натри уровня - федеральный, субъектов Федерации и муни­ципальных образований. Для этого, во-первых, следует сформировать массив фе­деральных земель из более чем 200 тыс. земельных участков, провести оформле­ние прав на них и провести ревизию с позиций наиболее эффективного исполь­зования. Во-вторых, нужно переоформить права на землю около 10 тыс. государ­ственных унитарных предприятий, примерно 38 тыс. государственных учрежде­ний и порядка 5 тыс. земельных участков, расположенных под объектами орга­нов власти Российской федерации и ее субъектов. В-третьих, необходимо офор­мить правоотношения на около 67 тыс. земельных участков юридических лиц, которые ранее приватизировали федеральную собственность, путем перевода этих участков с права постоянного бессрочного пользования на аренду либо передачи их в собственность посредством продажи.

Правовые основы и порядок разграничения государственной собственности на землю установлены Федеральным законом «О разграничении государствен­ной собственности на землю» и принятым в соответствии с ним постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки и согласования переч­ней земельных участков, на которые у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности». Однако, предус­мотренные в этих документах правила крайне усложнены и допускают возмож­ность затягивания процесса разграничения государственной собственности на землю в согласительных и судебных процедурах, что вызывает длительные сроки ее завершения. Подготовка одного перечня земельных участков даже при отсут­ствии разногласий их принадлежности и при наличии всех необходимых доку­ментов в среднем занимает 7-9 месяцев.

Необходимость завершения работ по разграничению государственной соб­ственности на землю до 2008 года требует упрощения процедур и сокращения сроков их проведения от начала формирования сведений о земельном участке до государственной регистрации права соответствующей публичной собственности на него. Для этого следует установить, что право собственности Российской Фе­дерации, ее субъектов и муниципальных образований на земельные участки будет возникать на основании специально принятого федерального закона, что со­гласуется с Гражданским кодексом РФ. При этом регистрацию права соответ­ствующей публичной собственности на земельные участки будут проводить в ус­тановленных законом случаях по заявлениям уполномоченных исполнительных органов государственной власти или местного самоуправления, либо физичес­ких или юридических лиц, действующих на основании выданных указанными органами доверенностей.

С принятием такого закона все земельные участки на территории Российской Федерации будут отнесены к той или иной публичной собственности и отпадут препятствующие обороту земельных активов неопределенность и дублирование полномочий государственных и муниципальных органов по управлению и рас­поряжению неразграниченными землями, а также необходимость определения компетенции органов государственной власти и местного самоуправления по распоряжению земельными участками до разграничения государственной соб­ственности на землю.

Включение в соответствующую собственность земельных участков, находя­щихся в собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований под объектами недвижимости, обеспечивает целостность управле­ния и распоряжения ими, возможность их приватизации как единых объектов недвижимости. Особое значение имеет условие включения в соответствующую собственность неприватизированных земельных участков под приватизирован­ными объектами недвижимости. Применительно к федеральной собственности к ним относятся, как правило, земельные участки под крупными предприятия­ми. С одной стороны, это позволит завершить приватизационный процесс и со­здать условия для повышения инвестиционной привлекательности их активов. С другой стороны, даже при относительно невысоких, доступных для инвесторов ценах продажи этих земельных участков, масштабность данного процесса позво­лит привлечь в консолидированный бюджет Российской Федерации значитель­ные дополнительные доходы.

Следует подготовить и законодательно оформить перечень видов недвижимо­го имущества, сохранение которого в государственной и муниципальной соб­ственности необходимо для реализации Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами полномочий. Указанное имущество должно быть зак­реплено на праве оперативного управления (здания, сооружения) и праве по­стоянного (бессрочного) пользования (земельные участки) за казенными пред­приятиями и учреждениями. Оно не может быть отчуждено в результате прива­тизации, исполнительного производства или по иным основаниям. Передача такого имущества в аренду либо иное его коммерческое использование должно быть запрещено.

Недвижимое имущество, не предназначенное для реализации государством или муниципальными образованиями своих функций (коммерческая недвижимость),

должно быть приватизировано. Управление таким имуществом в период до его приватизации должно быть ориентировано на максимальное извлечение прибы­ли. Необходимо экономически стимулировать приватизацию объектов недвижи­мости вместе с земельными участками, на которых они расположены. Коммер­ческую недвижимость следует передавать в аренду исключительно на аукционах (конкурсах), а в безвозмездное пользование — лишь в случаях, установленных федеральным законом.

Государство как собственник должно иметь в своем распоряжении только зем­ли, обеспечивающие его стратегические нужды, а также земли, которые не пред­ставляют интерес для муниципальных образований и частного сектора. Такой подход позволит передать юридическим и физическим лицам подавляющее боль­шинство объектов недвижимости и на основе использования рыночных меха­низмов обеспечить их эффективное использование. Разгосударствление земель­ной собственности направлено на увеличение предложения недвижимости, со­здание новых и более эффективное использование действующих объектов благо­даря их гражданскому обороту, что будет способствовать развитию производства товаров и услуг, снижению цен, решению жилищной проблемы.

Проводимое в нашей стране активное разгосударствление земли включает два основных элемента - передачу собственности на участки под строениями их вла­дельцам и приватизацию земельных участков и расположенной на них недвижи­мости как единых объектов. Единый объект недвижимости на основе прав на зе­мельный участок может быть создан путем, во-первых, передачи земельных уча­стков под зданиями, сооружениями и предприятиями в собственность лиц, ко­торым эти объекты принадлежат, и, во-вторых, законодательного оформления правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земель­ного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка.

Составные части единого объекта недвижимости могут принадлежать разным владельцам и использоваться различными пользователями. В этом случае граж­данский оборот частей объекта недвижимости и прав не него должен происхо­дить вместе с соответствующей долей в праве на земельный участок и общее (до­левое) имущества объекта. При приватизации недвижимости как единого объек­та следует передать его новому собственнику за реальную рыночную цену, зафик­сировать права, обязанности и ответственность будущего собственника за содер­жание объекта, уплату им налога на недвижимость.

Приоритетным с точки зрения реформирования земельных отношений явля­ется определение доступных и «прозрачных» для инвесторов правил предостав­ления земельных участков из государственной и муниципальной собственности, а также прекращения прав на землю, в том числе при ее неэффективном исполь­зовании и изъятии для государственных и муниципальных нужд.

Отдельным направлением приобретения земельных участков гражданами и юридическими лицами является передача на конкурсной основе государственных и муниципальных земельных участков под застройку в собственность либо в аренду путем установления на федеральном уровне порядка такой передачи. При этом сохраняется правовое единство объекта недвижимости: возводимые соб­ственником земельного участка строения и производимые им улучшения счита­ются его собственностью; строения и все улучшения на арендуемом участке -находящимися в аренде на тех же условиях, что и арендуемый участок, если иное не установлено договором с собственником земельного участка. Если есть аль­тернатива приватизации или аренды государственного и муниципального иму­щества, то решение должно быть принято исходя из оценки их эффективности на основе экономических, социальных и экологических факторов.

В соответствии с Федеральными законами «О введении в действии Земельного кодекса РФ» и «О приватизации государственного и муниципального имущества», цены за земельные участки, выкупаемые собственниками расположенной на них недвижимости, устанавливают субъекты Федерации в размере, кратном ставкам земельного налога в поселениях с различной численностью жителей. Это суще­ственно осложняет определение цены выкупа земельных участков, так как еже­годная индексация ставок может привести к ситуации, когда цены выкупа зе­мельных участков превысят их рыночную стоимость.

Споры между Российской Федерацией, субъектами РФ, муници­пальными образованиями о разграничении государственной собствен­ности на землю должны разрешаться заинтересованными сторонами с использованием согласительных процедур.

В случае недостижения согласованного решения споры о разграниче­нии государственной собственности на землю рассматриваются в суде,

Настоящий Федеральный закон крайне важен для реализации пол­номочий, отнесенных Конституцией РФ, иными законами и норматив­ными правовыми актами к ведению Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в целях осуществления в Россий­ской Федерации единой, направленной на укрепление федеральной власти земельной политики по разграничению не находящихся в част­ной собственности земель.