5. Современный международный опыт управления земельными ресурсами

Мировой опыт свидетельствует, что земельно-имущественные отношения в определяющей степени влияют на стабильное социально-экономическое разви­тие общества, имеют ярко выраженную специфику, нуждаются в детальной зако­нодательной регламентации и государственном регулировании землевладения, землепользования и землеустройства. Этот процесс не является вмешательством в рынок земли и иной недвижимости, а представляет собой составную часть внут­ренней социально-экономической политики, обеспечивающей сбалансирован­ное развитие территорий, сдерживание неуправляемого роста мегаполисов, под­держку малых городов и депрессивных регионов, создание зон экономического роста, а также реализацию программ освоения земель. Для этого наряду с раз­личными мероприятиями финансово-экономического регулирования, например, субсидирования цен на услуги в городской инфраструктуре, льготного кредито­вания и налогообложения, применяют механизмы зонирования и иных ограни­чений использования земель как базиса развития экономики. Степень и формы государственного регулирования изменения видов использования земель в раз­личных странах зависит от многих факторов: землеобеспеченности населения, продовольственной безопасности, экологической ситуации, интенсивности про­цессов урбанизации и т.д.

Рынок земли является мощным средством стимулирования роста производ­ства и привлечения инвестиций, так как земельный оборот способствует со­средоточению земельных ресурсов в руках наиболее эффективных пользова­телей. Даже в странах с прочным обеспечением прав частной собственности на землю и развитыми рынками земли государство имеет незыблемые права контроля землепользования в интересах общественного благосостояния. В рыночной экономике правительство контролирует земельные отношения, прежде всего, косвенно — через выработку и проведение в жизнь законода­тельных норм. Государство обычно не вмешивается в процесс совершения сде­лок, так как действия профессиональных операторов земельного рынка, как правило, являются наиболее эффективными с точки зрения перераспределе­ния земельных ресурсов и при этом, в большинстве случаев, не противоречат общественному благосостоянию.

Планирование использования и охраны земель

Разработка и реализация земельной политики требует участия всех уровней государственного управления. Как правило, на национальном уровне определя­ют общие принципы планирования использования и охраны земель для регио­нальных и местных органов власти. Основное внимание при этом уделяют защи­те сельскохозяйственных угодий от экспансии городов, и в последнее время осо­бую значимость приобрели экологические аспекты земельной политики. На ре­гиональном уровне земельная политика приобретает более четкую определен­ность, в частности, посредством разработки региональных планов. В них уста­навливают основные категории долгосрочного территориального развития в со­ответствии с национальными целями земельной политики, а на уровне муници­палитетов разрабатывают местные планы землепользования и выпускают мест­ные директивы, поскольку именно местные органы власти несут ответственность за фактическое административное управление и реализацию земельной полити­ки на их территории.

За рубежом, как правило, существует общее разделение (иногда условное) зе­мельного фонда на отдельные большие группы земель, в основном, трех типов: земли населенных пунктов (земли, подлежащие застройке), земли сельскохозяй­ственного назначения и земли природоохранного (иногда лесохозяйственного) назначения. Эти земли, в свою очередь, могут быть разделены на подгруппы или зоны, различающиеся либо характером использования земель внутри этих под­групп (зон), либо требованиями их охраны. Наиболее широко распространено и детально разработано в большинстве стран разделение земель на зоны различно­го разрешенного использования (зонирование).

Основными проблемами, которые решает законодательство зарубежных стран при разделении земель по признаку их функционального использования, являются:

• сохранение оптимального баланса земель различных групп;

• предотвращение необоснованной конверсии городских земель в земли иных групп (в основном, в земли сельскохозяйственного назначения);

• предотвращение использования земель сельскохозяйственного назначения в иных целях;

• охрана земель, на которых расположены различные природные ресурсы (лес, вода, животный мир), от их урбанизации.

Городское зонирование является наиболее распространенной формой вмеша­тельства государства в функционирование земельного рынка, практикуемого ком­мунами. Оно предусматривает выделение определенных территорий с разрешен­ными видами использования (промышленного, коммерческого или жилищной застройки). Многие зарубежные экономисты убеждены, что зонирование ведет к снижению эффективности землепользования, так как препятствует использова­нию участка наиболее выгодным альтернативным образом. Однако, эти ограни­чения часто оправданы исходя из экологических и других требований, необходи­мых для нейтрализации негативных последствий неограниченного действия ры­ночных сил. В настоящее время отсутствуют комплексные исследования оценки воздействия зонирования на виды использования земли и ее конверсии.

В свою очередь, правила сельскохозяйственного зонирования ограничивают или запрещают строительство несельскохозяйственных зданий в сельскохозяй­ственных зонах. Однако без программ аграрной поддержки повышения продук­тивности сельского хозяйства или улучшения экономических возможностей в сельском секторе воздействие вышеупомянутых мер на городскую экспансию будет ограничено. В последнее время в развитых странах получило широкое рас­пространение продажа прав на развитие (застройку) территории. В соответствии этим подходом вид землепользования диктуется планом землепользования или зонированием, но землевладельцы вправе продать права на развитие территории землевладельцам в установленной зоне развития. А землевладельцам, имеющим участки в зоне развития, возможно, требуется покупка дополнительных прав на развитие территории, например, в случае повышения плотности застройки. За­конодательство многих стран ОЭСР в качестве эксперимента ввело аренду или покупку прав на развитие территории у собственников сельскохозяйственных земель с целью сохранить использование этих земель в сельском хозяйстве, а также для природоохранных и оздоровительных целей.

Еще один из регулятивных инструментов - сельскохозяйственное райониро­вание — предусматривает вместо прямого ограничения территориального разви­тия формирование районов, где на сельхозпроизводителей не распространяется действие определенных нормативных актов национальных или местных органов власти. Сельскохозяйственное районирование позволяет смягчить негативное влияние близости городских центров, которое оно часто оказывает на сельское хозяйство. Сельскохозяйственное районирование распространено в развитых странах, особенно, в Канаде, США, а также в Западной Европе.

Кластерное зонирование может быть составной частью всесторонней програм­мы защиты сельскохозяйственных земель, которое предотвращает экспансию со стороны других секторов экономики и захват наиболее продуктивных земель. Меры кластерного зонирования предусматривают, чтобы вновь возводимые зда­ния несельскохозяйственного назначения группировались на небольших участ­ках открытых земель.

Планирование землепользования в странах Европы и Японии

В Германии растущий и конфликтный спрос на использование земель привел к широкомасштабному планированию землепользования. Наряду с Конститу­цией основными документами, в которых установлена система планирования (зонирования) территориального развития и регулирования развития поселений, являются Гражданский кодекс, Строительный кодекс, Федеральный закон о тер­риториальном планировании.

В Гражданском Кодексе регламентированы основные права по владению, рас­поряжению и, в меньшей степени - пользованию землей. Важно, что правовые аспекты регулирования землепользования тесно увязаны с экономическими, и в первую очередь с обязательным учетом реальной стоимости земельной собствен­ности на момент оценки, исходя из ее состояния и использования.

Федеральный закон о территориальном планировании формулирует принци­пы, обязательные для учета при планировании использования и охраны земель на уровне федеральных земель; в свою очередь, последние разрабатывают более детальное законодательство. В отношении сельскохозяйственных земель указан­ный федеральный закон определил политику по ограничению перевода сельско­хозяйственных угодий для других видов использования и зафиксировал важный принцип о том, что сохранение семейных хозяйств должно быть обеспечено как важная структурная единица национальной экономики.

Основными законодательными актами, определяющими правила землеполь­зования и застройки, являются Строительный кодекс, Предписание по строи­тельному использованию участков застройки, Градостроительный регламент фе­деральной земли. В Строительном кодексе записано, что планирование управле­ния застройкой относится к компетенции общин. Для этого они разрабатывают планы управления застройкой (использования земель застройки), которые дол­жны быть приведены в соответствие с планированием расселения и землеполь­зования и территориальным планированием.

Германия состоит из 16 федеральных земель, которые обладают широкими пол­номочиями по созданию собственных систем планирования (зонирования) и ре­гулирования землепользования. Все земли обязаны разработать Генеральные про­граммы и Генеральные планы развития, положения которых обязательны для соблюдения на уровне муниципалитетов (коммун). Коммуны осуществляют зна­чительную часть планирования (зонирования) и почти полное регулирование землепользования. Вышестоящие органы управления могут вмешиваться в про­цессы планирования территорий коммун и землеустройства лишь тогда, когда особые общественные цели Федерации или федеральной земли требуют откло­нения от принятых коммуной решений. В этих случаях вышестоящие органы компенсируют коммуне возможные потери, ущерб и издержки, возникшие при переработке или корректировке местных планировочных документов.

План использования земель (территорий) готовят для всей территории муни­ципалитета и он не может противоречить вышеуказанным планам более высоко­го уровня. В плане использования земель территория муниципалитета разделена на виды землепользования, он служит базой для подготовки плана застройки зе­мель, подлежит к исполнению на уровне муниципалитета и не является обяза­тельным для частных землевладельцев. Эти планы должны одобряться вышесто­ящим органом в течение 3 месяцев и считаются одобренными, если они не от клонены с указанием причин в течение этого срока. При разработке планов ис­пользования земель учитывают общественные и личные интересы граждан.

Информация о принятии коммуной данного плана должна быть доведена до сведения проживающего на этой территории населения. Планы соседних общин взаимно согласовываются и в то же время вышестоящие органы управления мо­гут оказать существенное воздействие на эти планы, так как они вправе устано­вить определенные цели, процедуру составления и утверждения планов исполь­зования земель, размеры земельных участков; дать указания относительно спо­собов застройки земель; определить подлежащие и не подлежащие застройке зе­мельные участки; утвердить порядок определения застраиваемых территорий на участках различного целевого назначения и принимать решения о допустимости строительства на той или иной территории.

Планы застройки не подлежат одобрению вышестоящих административных органов, вместо этого введена процедура простого представления. Если планы застройки разработаны без плана использования территории, то их утверждают в вышестоящем органе управления.

Принципы по защите сельскохозяйственных угодий, зафиксированные на фе­деральном уровне, находят свое отражение в местных планах, а комплексное пла­нирование землепользования на уровне коммун оказывает на развитие сельско­го хозяйства существенное воздействие. Во-первых, в сельскохозяйственных зо­нах, указанных на планах зонирования, обычно исключено несельскохозяйствен­ное освоение земель, а перевод в другие виды использования допускается только в ограниченной степени. Во-вторых, строительство несельскохозяйственных зда­ний запрещено в любой неосвоенной зоне (которая не идентична сельскохозяй­ственной зоне) как части муниципальной территории, которую не выделяют как зону развития (зоны застройки и зоны, указанные на схематичных планах).

Сельскохозяйственные структурные планы обычно формируются специальны­ми организациями на региональном уровне. На них в Германии возложены фун­кции планирования и реализации проектов консолидации (предупреждения фраг­ментации) земель, направленных на улучшение структуры сельского хозяйства, сохранение почв и содействие развитию сельского хозяйства в соответствии с за­дачами комплексного планирования землепользования на региональном уров­не. При определении зоны для проектов консолидации земель учитывают распо­ложение сельскохозяйственных зон.

Значительное влияние на сельскохозяйственные земли оказывают и другие виды планирования, когда эти земли используют для других целей или выделяют в специальные резервы. В этих случаях могут формироваться зоны, предназна­ченные для строительства автомагистралей и железных дорог, сохранения при­роды и ландшафтов, по отношению к которым использование земли жестко ог­раничено. Многочисленные федеральные законы предусматривают особое регу­лирование планирования размещения инфраструктуры, например, Закон о фе­деральных магистральных дорогах (размещение федеральных магистралей); Закон о железных дорогах (размещение рельсовых путей); Закон о воздушном сообщении (строительство аэропортов и взлетно-посадочных полос); Закон об отходах (создание мест для складывания отходов). В соответствии с этими зако­нами процедура утверждения плана требует участия отраслевых органов управ­ления для согласования местоположения объектов, требующих отчуждения со­ответствующих земельных участков.

В Великобритании вопросы городского планирования и землепользования находятся в ведении Департамента окружающей среды при Министерстве ок­ружающей среды. Департамент проводит государственную политику посред­ством директив, циркуляров через сеть своих региональных филиалов. Еще в 1947 году в Великобритании отказались от концепции зонирования как само­стоятельного правового инструмента регулирования в виде зонального плана с заранее установленными требованиями по землепользованию, имеющего ста­тус местного закона. Регулирование городского землепользования и застройки осуществляется на основе иерархически взаимосвязанных структурного и мес­тного планов.

Структурный план разрабатывают как обязательный для каждого графства до­кумент. Он представляет собой описание общих направлений политики граф­ства в области землепользования и градостроительства, включая природоохран­ные мероприятия. Структурный план определяет основные виды использования территории (функциональное зонирование), трассы магистральных инженерных и транспортных коммуникаций, зоны городской реконструкции и развития. Пос­ле разработки и обсуждения населением план отправляют на рассмотрение пред­ставляющему правительство государственному секретарю, который имеет право утвердить план полностью, частично при условии доработки, или же отклонить.

Местные планы разрабатывают для всех территорий на уровне округов специ­альные местные комиссии по планированию и застройке на основе утвержден­ного окружного плана. Местные планы в последнее время разрабатываются для всех территорий Великобритании. Комиссия по планированию и застройке обыч­но состоит из выборных членов совета округа и имеет собственный штат специа­листов. Полномочия, процедуры формирования и деятельности комиссии зафик­сированы в специальном своде правил, который составляет и утверждает совет округа в соответствии с законами о местном самоуправлении и нормативными актами министерств.

Местный план разрабатывают на период 10-15 лет. Он содержит подробное изложение стратегии развития города и карту в масштабе 1:10000 или 1:25000. В плане нет функционального зонирования, а даны основные требования к видам использования земель и застройке земель, схемы развития транспорта и инже­нерных сетей. План утверждается советом округа после общественного обсужде­ния и не требует одобрения государственным секретарем. Государственный сек­ретарь имеет право признать местный план недействительным, если он не соот­ветствует региональным или национальным планировочным документам.

В Великобритании в 1987 году утверждена классификация видов функциональ­ного использования городских земель, в которой выделены 16 видов использова­ния земель, объединенных в четыре основные группы: А - торговые, Б - про­мышленные, В — жилые, Г — коммунального назначения.

Актом по жилью и планировке от 1986 года введено понятие «зон упрощенной планировки», которые оказались полезны для стимулирования строительства в нуждающихся в регенерации районах. Решение об установлении таких зон нахо­дится в компетенции местных органов власти. Для этих зон планировочное разре­шение выдают на 20 лет, а контроль за землепользованием и застройкой упрощен.

Важная роль в развитии городов отводится корпорациям, которые имеют пра­во покупать землю и устанавливать требования по землепользованию, обязатель­ные для соблюдения наряду с требованиями, установленными графством или округом. Корпорации соответствующей властью наделяет Министерство окру­жающей среды. В силу этого они являются органом планирования для своих рай­онов и могут представлять гранты для развития и расширения коммерческой де­ятельности во внутригородских районах, а также предоставлять ссуды для строи­тельства на земельных участках, которые они продают или сдают в аренду. Совет корпорации согласовывает свою деятельность с местной властью.

В Бельгии границы сельскохозяйственных зон устанавливают на основе реги­ональной политики планирования (Фландрия и Валлония), причем указывают виды сельскохозяйственной деятельности и разрешают строительство зданий, необходимых для ведения хозяйства.

В Дании законодательство, регулирующее сельское зонирование и разработку местных планов использования земель, защищает аграрные зоны от промыш­ленного освоения и жилищной застройки. В сельских зонах необходимо полу­чать разрешение на застройку или промышленное развитие, а также на измене­ние использования земли, не предусматривающее возведение построек. Мест­ные планы в обеих вышеупомянутых странах являются юридически обязатель­ными для исполнения.

В Италии, несмотря на то, что некоторые региональные власти ввели меры с целью ограничения городской экспансии, на национальном уровне отсутствуют единые действенные нормы по предотвращению перевода сельскохозяйственных угодий для других видов использования. Значительно большее внимание уделя­ют защите земель природоохранного назначения

Во Франции законодательство об охране земель включает законы о зонирова­нии, охране окружающей среды, национальном и региональном развитии. В ча­стности, законодательство о зонировании предполагает разработку на местном уровне планов землепользования, в которых выделяют сельскохозяйственные зоны, защищенные от урбанизации, городские и промышленные зоны. Приме­няют также правила против спорадичной экспансии городов, хотя во многих случаях - не слишком жестко. Более того, сельскохозяйственные угодья в осо­бых сельскохозяйственных районах, определяемых каждым из 94 французских департаментов на местах, защищены от лесопосадок. В отношении изменения характера использования земли французское законодательство устанавливает не­которые ограничения и для арендаторов сельскохозяйственных угодий. Если арен­датор изменяет характер использования земли, аренда может быть ограничена или запрещена, причем в любом случае он должен поставить в известность зем­левладельца, который может обжаловать это решение в суде.

В странах, испытывающих острый недостаток земель, существуют жесткие ог­раничения по изменению использования земель.

В Японии основные национальные принципы землепользования сформулирова­ны в Законе о национальном планировании использования земли. В частности, ус­тановлена «необходимость изменения политики национального землепользования, чтобы придать ей большую целостность», и указано, что городское развитие должно быть сбалансировано с развитием сельского, лесного хозяйства и рыболовства.

В этой связи введены определенные ограничения на использование продуктив­ных пахотных земель для других целей. Предусматривается, что любое лицо должно обращаться за получением официального разрешения на перевод пахотных земель для другого вида использования (жилищной застройки или рекреационных целей) у префекта или Министра сельского, лесного хозяйства и рыболовства. Исключения­ми из данного правила могут быть случаи, когда эти действия предпринимаются государственными организациями национального или местного уровней, а так­же когда подобные действия направлены на обеспечение общественного блага.

На основании Закона о национальном планировании использования земли в Японии разработан Национальный план использования земли, который устанав­ливает всесторонние правила использования земли и, в частности, определяет долгосрочные направления для строительства инфраструктуры. Национальный план использования земли формирует общие рамки для всех других национальных планов, касающихся использования земель, а также служит руководящим доку­ментом для префектурных и муниципальных планов.

Третий Национальный план использования земли был разработан в Японии в феврале 1996 года. В нем особое внимание было уделено сбалансированному на­циональному землепользованию, обеспечивающему охрану окружающей среды, сохранение ландшафтов, содействие сельскому развитию и других обществен­ных благ. Понятие общественного блага включает обеспечение продовольствен­ной безопасности. План нацелен на поддержание необходимого количества сель­скохозяйственных угодий, повышение продуктивности сельского хозяйства с учетом тенденций предложения и спроса на продовольствие на внутреннем и мировом рынках. Наиболее значительное отличие этого плана от предыдущих -законодательное выделение и закрепление особых природоохранных зон.

Национальный план использования земли включает также префектурные и муниципальные планы. Префектурные планы разрабатывают на основе нацио­нального плана и утверждают префекты. В свою очередь, префектурные планы служат основой для формирования муниципальных планов. Важно отметить, что

при утверждении национального плана Премьер-министр должен учитывать мнение префектур, которые, в свою очередь, должны учитывать мнение муници­палитетов. Национальное законодательство, устанавливающее правила измене­ния видов использования земель, предусматривает, что при разработке муници­пальных планов муниципалитет обязан заблаговременно предпринять необхо­димые меры для полного учета пожеланий населения.

Префектурные планы землепользования выделяют пять видов зон (городские, сельскохозяйственные, лесные, природоохранные, природные парки) и обеспе­чивают координацию деятельности по различным конкурирующим видам зем­лепользования. Данные планы являются средством комплексного администра­тивного воздействия, и при их разработке учитывают законодательство в сфере городского планирования, лесного хозяйства и национальных парков. Они не­посредственно регулируют операции с землей и косвенно регулируют (через от­дельные законодательные акты) территориальное развитие.

Жесткие меры государственного регулирования по использованию лесных зе­мель осуществляются в рамках «Системы охраняемых лесов», к которым относят леса, являющиеся значимым общественным благом, и зоны которых устанавли­ваются Министерством сельского, лесного хозяйства и рыболовства или префек­том. Перевод охраняемых лесных земель для других видов использования огра­ничен рамками Системы. В частности, для участков лесных земель, находящихся в частной собственности и превышающих размером 1 га, при изменении вида использования необходимо разрешение префекта. В результате данных мер пло­щадь лесных угодий остается достаточно стабильной на уровне 25 млн. га.

Как уже отмечалось, японское аграрное законодательство предусматривает, что на совершение любых сделок с сельскохозяйственной землей требуется офици­альное разрешение. Муниципальным сельскохозяйственным комиссиям предос­тавлено право проводить изучение серьезности намерений претендующих на по­купку или аренду земли лиц заниматься сельским хозяйством. В результате те, кто еще непосредственно не участвует в сельскохозяйственном производстве, имеют значительные трудности, предваряющие покупку сельскохозяйственной земли.

В Японии различают три типа сельскохозяйственных земель. Первый — это высокопродуктивные сельскохозяйственные земли. К третьему типу относят зем­ли, находящиеся в зоне, где реализуют проекты реконструкции недвижимости; земли, где проходят коммуникации (газ, вода, и т.д.); сельскохозяйственные зем­ли, которые окружают городские земли или они находятся в местности с сильно урбанизированной средой. Второй тип является промежуточным между первым и третьим, иначе говоря, к этой категории относятся сельскохозяйственные зем­ли, находящиеся в зоне, подлежащей урбанизации в ближайшем будущем. Как правило, на сельскохозяйственную землю первого типа никогда не выдают раз­решения на ее использование в иных целях. Что же касается сельскохозяйствен­ной земли второго типа, то разрешения для ее использования в несельскохозяй­ственных целях выдают в том случае, если отсутствуют земли третьего типа.

Территориальное зонирование земель в США

В США не существует единой национальной системы регулирования городс­кого развития и соответственно городского землепользования, как и федераль­ного законодательства в этой области. Федеральные власти могут лишь опосре­дованно стимулировать разработку и принятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов. Контроль за землепользованием и застрой­кой находятся в компетенции штатов, которые полностью или частично делеги­руют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы.

Фактически центральным в американской системе управления землепользо­ванием является не планирование, а зонирование.

В соответствии с Законом о зонировании, местные органы наделяются пра­вом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения доку­ментов местные планы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного «Стандартного уполномочивающе­го закона штата о зонировании», поэтому их содержание во многом идентично. Во многих штатах существуют специальные законы о зонировании. Их прини­мают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требует­ся законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существу­ющих законов.

В некоторых штатах существуют штатные и региональные планировочные аген­тства, которые выполняют консультативные и координационные функции. Пра­вом самостоятельно осуществлять зонирование эти агентства наделены редко, обычно это касается затапливаемых, природоохранных и других территорий кри­тического состояния. Конституция штата и уполномочивающий закон обладают муниципалитеты правом разрабатывать и утверждать собственные законы и до­кументы в области зонирования земель.

Местная нормативная база состоит из ордонансов по зонированию и проце­дурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Ордонансы зони­рования (зональный план) являются местным законом, состоящим из двух час­тей: зональных правил и карты зонирования. Зональные правила обычно состо­ят из следующих разделов: общие положения, определение понятий, описания требований к плану землепользования и застройки участка, по зонам, для специ­ального разрешения видов использования, к условиям отклонений от зонально­го плана и другие.

В США наиболее распространенными видами зон являются жилая, коммер­ческая и промышленная. Земля за пределами поселения может быть зонирована как сельскохозяйственная. В отношении всех земельных участков в пределах од­ной зоны устанавливают единый правовой режим, в рамках которого по каждой зоне дают перечень основных вспомогательных и временных видов использова­ния земли и строений, предельные размеры площади участка, ограничения раз­меров строений и их размещения на участке, плотности застройки, соотношения площади жилой застройки и открытых пространств, условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др. На территории соседней зоны могут быть разрешены иные виды использования недвижимости и предельные размеры земельных уча­стков. К числу параметров земельного участка, которые отражают на плане зонирования территории, относятся: минимальный размер земельного участка, его минимальная протяженность (длина) со стороны улицы, предельная высота зас­тройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, мак­симальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земель­ного участка, минимальная или максимальная площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка), совместимость зданий с точки зрения эстетико-архитектурных требований.

Существенные изменения и дополнения в зональный план служат поправ­кой действующего закона, и потому могут быть приняты только законодатель­ным органом. Поправки могут быть двух видов: частная * изменение карты зо­нирования (перевод участка из одной зоны в другую) и общая * изменение па­раметров землеустройства и застройки внутри зоны. При частной поправке тре­буется извещение всех владельцев земельных участков, расположенных на оп­ределенном расстоянии от участка (в среднем 150-200 м), собственник которо­го инициирует «перезонирование». Подача петиции об общей поправке требу­ет объявления в средствах массовой информации аналогичного публикуемому при утверждении ордонанса.

Представление специальных разрешений и освобождение от требований зо­нального плана осуществляют после подачи прошения, удовлетворяемого в административном порядке. Процедуру их проведения устанавливают в законе о зонировании земли и конкретизируют в нормах деятельности совета по апелля­циям или комиссий по зонированию, которые создают на основании зонального плана о зонировании. В случае несогласия с решением совета (комиссии) лицо, подавшее петицию, может обращаться в суд.

Внесение изменений в правовой режим земельных участков в пределах зоны может быть обеспечено различными способами, в том числе в виде отклонения, условного использования, исключения и изменения зонирования. «Условное ис­пользование», например, может быть разрешено в том случае, когда существуют определенные условия, без выполнения которых разрешение данного использования может нарушить интересы других лиц. Разрешение об «отклонении», «ус­ловном использовании» и «исключении» принимают в отношении отдельного участка и может быть оспорено в суде.

Изменение зонирования (перезонирование), как правило, изменяет виды ис­пользования земельных участков в пределах всей зоны. Однако возможны слу­чаи, когда перезонирование разрешено в отношении отдельного участка в обмен на соглашение с собственником о совершении им определенных действий, направленных на достижение общественных (публичных) интересов или собственник берет на себя обязательство использовать участок в будущем только определенным образом. Последний вид перезонирования получил название «контрактного зо­нирования» (зонирования на основе сделки). Решение о перезонировании также может быть оспорено в суде.

Еще одна проблема возникает в отношении видов использования, которые до введения зонирования были разрешены законодательством на ряде земельных участков. В том случае, если принято решение о возможности продолжения дан­ных видов деятельности, они получают статус «несоответствующих видов исполь­зования». Например, при введении зонирования по типу жилой зоны городские власти могут санкционировать продолжение деятельности коммерческих и даже промышленных предприятий, так как они существовали до введения зонирования.

Как правило, снижение стоимости земельных участков, произошедшее в ре­зультате зонирования территории, не приравнивают к изъятию участка и его соб­ственник не получает компенсации (из этого правила, однако, бывают исключе­ния). Такая жесткость задания типа землепользования, а также сложность и дли­тельность внесения поправок являются главными недостатками традиционного зонирования земли и их пытаются избежать путем введения новых методов зо­нирования, таких как эксплуатационные стандарты, плавающие зоны, зоны пла­нируемого развития, контрактное зонирование и др.

Наряду и в увязке с зонированием важным инструментом контроля за разви­тием землепользования и застройки, являются правила подразделения, которые применяют по отношению к осваиваемым под застройку крупным объектам зе­мельной собственности. Эти правила содержат требования, касающиеся деления земель на земельные участки оптимальных размеров, обеспечения их инфраструк­турой, открытыми пространствами, получения доходов в виде платы застройщи­ка за усовершенствование территории. Правила подразделения утверждаются особым местным законом по зонированию.

Во многих быстрорастущих городах и пригородах распространено законода­тельное утверждение нетрадиционных методов контроля за землепользованием и застройкой, не предусмотренных зонированием и подразделением территории, для контроля роста численности населения, соответствующих участков, поэтап­ного освоения территории и т.д.

Почти во всех штатах закон о зонировании требует соответствия зонального плана и вносимых в него поправок перспективной схеме землепользования или генеральному плану. Но генеральный план разрабатывают не во всех админист­ративных единицах, в большинстве штатов он носит рекомендательный харак­тер и не является обязательным документом.

Законы штатов и местные законы о конверсии сельскохозяйственных земель в США ограничивают ее различными способами. Законы штатов о сельскохозяй­ственных районах предоставляют земельным собственникам возможность и сти­мулы войти в эти районы на основе следующих льгот: ослабление на уровне шта­тов и местном уровне законодательных правил, которые так или иначе препят­ствуют сельскохозяйственной деятельности; зонирование сельскохозяйственных земель; дифференциация налогообложения; ограничения на действия, связан­ные с исключительным владением землей; программы получения «права на раз­витие». Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает конверсию сельскохозяйственных земель.

Схемы сельскохозяйственного зонирования содержат самые различные спо­собы ограничения конверсии. Некоторые судебные власти используют сельско­хозяйственное зонирование для запрета иного использования сельскохозяйствен­ной земли. Впрочем, такой подход применяют редко, так как он серьезно огра­ничивает жилищное строительство и не позволяет фермерам использовать свою землю в несельскохозяйственных целях. Гораздо шире в США применяют неисключительное сельскохозяйственное зонирование, которое подразделяется на крупномасштабное зонирование, зонирование, основанное на разделении земель,

скользящую шкалу на основе разделения земли по зонам, выделение зон «условного» использования земли. Перечисленные подходы не стимулируют, но и не запрещают несельскохозяйственное использование земли.

Крупномасштабное зонирование требует, чтобы любое несельскохозяйственное использование земель распространялось на небольшие участки. Их мини­мальный размер колеблется от 4 до 260 гектаров, что примерно соответствует раз­меру ферм.

Основанное на принципе разделения земли зонирование разрешает вводить фиксированное число участков несельскохозяйственного использования на определенное число гектаров земли сельскохозяйственного назначения. При таком

подходе несельскохозяйственные участки относительно малы, причем, как правило, они должны быть расположены поблизости друг от друга, чтобы большие пло­щади были отданы сельскому хозяйству. Иногда требуется, чтобы несельскохозяй­ственный участок размещался на сельскохозяйственной земле худшего качества.

Принцип разделения участков по скользящей шкале не требует фиксации определенного количества несельскохозяйственных участков на каждом гектаре сельскохозяйственной земли. На каждый земельный участок или хозяйство раз­решено фиксированное число несельскохозяйственных участков, что позволяет небольшому хозяйству иметь их столько же, сколько и крупному. Количество несельскохозяйственных участков определяют также в соответствии с почвенными характеристиками.

Наконец, выделение зон «условного» использования допускает несельскохо­зяйственное использование отдельных участков при соблюдении определенных условий, таких как сохранение первоначального размера фермерского участка, определение фиксированного количества намеченных к строительству жилых построек, учет влияния на местную инфраструктуру.

Для поощрения у земельных собственников стремления использовать землю в сельскохозяйственных целях в США применяют льготное и дифференцированное налогообложение собственности. Во втором случае это означает, что землю, налогом, чем землю для сельскохозяйственного использования. При этом взи­мание налогов откладывают до момента, пока собственность не будет использо­вана в несельскохозяйственных целях. Такую отложенную сумму налога взимают за несколько последних лет (обычно от четырех до семи).

Некоторые штаты вводят на дифференцированное налогообложение только при условии, что собственник готов использовать землю для нужд сельского хозяй­ства в течение нескольких лет. Еще один подход к дифференцированному нало­гообложению построен по принципу автоматического прерывания - отсрочки от уплаты налогов. Если налог на собственность землевладельца превышает его подоходный налог, применяют отсрочку уплаты налога. Существует также под­ход, основанный на таком налогообложении, при котором экономические сти­мулы для превращения фермерской земли в землю несельскохозяйственного ис­пользования уменьшаются. Например, если владелец сельскохозяйственной зем­ли не конверсирует ее, а значит, не создает инженерную инфраструктуру, он уп­лачивает уменьшенную сумму налога. В противном случае налог взимается в пол­ном объеме.

В некоторых американских штатах местные власти применяют меры против приобретения права на проведение реконструкции (так называемое право на раз­витие), когда землевладелец передает право на конверсию принадлежащей ему сельскохозяйственной земли для несельскохозяйственного использования. По­добные меры реализуют путем установления переходного периода на конверсию земли и определения зоны сохранения (сельскохозяйственная земля) и зоны раз­вития (несельскохозяйственная земля). Землевладельцам в зоне сохранения раз­решено продавать право на конверсию сельскохозяйственной земли собствен­никам из зоны развития, побуждая последних более интенсивно использовать землю в несельскохозяйственных целях. Посредством такого соглашения соб­ственники сельскохозяйственной земли могут получать экономическую выгоду от ее конверсии.

В других штатах США разработаны весьма обширные планы развития, кото­рые предусматривают финансовое обеспечение конверсии сельскохозяйственной земли для использования в иных целях и фактически сводятся к зонированию. Прежде всего определяют границы и период расширения города и пригородов. В этот промежуток времени сельскохозяйственные земли можно сохранять как ре­зерв предполагаемого расширения поселения. В качестве критериальных пока­зателей использования сельскохозяйственных земель в целях конверсии могут быть применены следующее: качество сельскохозяйственной земли; степень раз­вития общины на этой земле и наличие поддержки сельского хозяйства и горо­дов вблизи нее; влияние изменения характера использования земли на местное сельское хозяйство; способность лица, обратившегося с просьбой об изменении целей использования земли, реализовать эту возможность; наличие несельско­хозяйственной и низкоплодородной сельскохозяйственной земли, подходящей для данного проекта; экономическая пригодность земли для ведения сельскохо­зяйственных работ, включая и ту землю, которая может быть использована в урба­нистических целях; возможность освоения этой земли при условии допустимости соседства земель различных видов использования и создания четкой границы го­родскому развитию; близость сельскохозяйственных участков к землям общего пользования (улицам, дорогам, паркам и другим элементам общественной инфра­структуры); значительная коммерческая стоимость выбранной для проекта земли; степень защиты земель, где наличествуют водоносные горизонты, пойменные луга, заказники, районы повышенной геологической опасности, заболоченные земли. Опасение безвозвратного изъятия земель из аграрного производства получило за­конодательное оформление в следующем заявлении Конгресса США об оценке сло­жившейся ситуации:

• сельскохозяйственные угодья Нации являются уникальным природным ре­сурсом и обеспечивают продовольствие, необходимое для поддержания бла­госостояния народа США;

• ежегодно значительное количество сельскохозяйственных земель Нации без­возвратно изымается из фактического или потенциального сельскохозяйствен­ного использования для несельскохозяйственного использования;

• постоянное сокращение сельскохозяйственных земель Нации может подо­рвать способность США производить продовольствие в количестве, достаточ­ном для покрытия внутренних потребностей и удовлетворения спроса на на­ших экспортных рынках;

• широкое использование сельскохозяйственных земель для несельскохозяй­ственных целей подрывает экономическую базу многих сельских районов.

Конгресс обратил особое внимание, что действия федеральных органов во мно­гих случаях проводят к конверсии сельскохозяйственных земель для несельско­хозяйственного использования, когда более предпочтительными могут быть аль­тернативные действия. На основании вышеизложенного Министерству сельско­го хозяйства США и другим федеральным министерствам и ведомствам законо­дательно вменено в обязанность не допускать безвозвратный перевод сельскохо­зяйственных земель для иного использования в случаях, когда другие нацио­нальные интересы не являются более приоритетными.

Законодательством США установлено, что основную ответственность за про­ведение федеральной политики в отношении сельскохозяйственных земель не­сет Министерство сельского хозяйства, которое обеспечено соответствующими ресурсами и кадрами для реализации национальной политики по защите сельс­кохозяйственных земель. При этом важной задачей является минимизация нега­тивного воздействия федеральных программ на необратимую (в случаях, где в этом отсутствует необходимость) конверсию сельскохозяйственных земель для иного использования и обеспечение координации федеральных программ с программами и политикой по защите сельскохозяйственных земель на уровне штата, округов и частных программ.

Понятие «федеральные программы» включает любые действия или обязатель­ства любой организации федерального правительства по реализации, финанси­рованию или содействию проектам строительства или усовершенствования, при­обретения, управления или распоряжения федеральными землями.

В законодательстве США дана классификация сельскохозяйственных земель:

• первоклассные сельскохозяйственные земли - земли, обладающие наилуч­шим сочетанием физических и химических характеристик для производства сельскохозяйственных культур с минимальным применением удобрений, ГСМ, пестицидов и трудовых ресурсов, причем первоклассные сельскохозяй­ственные земли включают также земли для ведения животноводства и выра­щивания древесины, но не включают земли, уже переданные под городское развитие или водохранилища;

• уникальные сельскохозяйственные земли (помимо первоклассных земель), которые используются для производства особо ценных продовольственных и технических культур и характеризуются особым сочетанием качества почв, ме­стоположением, вегетационным периодом и обеспечением влаги, необходи­мых для экономически устойчивого производства высококачественных и вы­сокоурожайных культур, при условии применения приемлемых сельскохозяй­ственных приемов;

• сельскохозяйственные земли помимо первоклассных или уникальных сельс­кохозяйственных земель, которые имеют значение для штата или на местном уровне для производства культур, определена соответствующим государствен­ным агентством штата или на местном уровне, а также Министром сельского хозяйства для целей защиты земель.

Все федеральные органы при содействии Министерства сельского хозяйства обязаны пересмотреть действующие законодательные нормы и процедуры с це­лью их соответствия целям политики по защите сельскохозяйственных земель, а также разработать соответствующие новые законодательные нормы. Важно от­метить, что защита сельскохозяйственных земель рассматривается как проблема общенациональной значимости. Министр сельского хозяйства через агентства и межведомственные группы в сотрудничестве с сельскохозяйственными инфор­мационно-консультационными службами штатов должен разработать и реали­зовать образовательно-информационные программы для разъяснения общена­циональной важности продуктивных сельскохозяйственных земель для благосо­стояния нации. Соответствующие информационно-образовательные материалы должны распространяться через средства массовой информации, школы, феде­ральные организации и т.д.

Министр сельского хозяйства обязан ежегодно представлять в Комитет по сель­скому хозяйству, питанию и лесному хозяйству Сената, а также в Комитет по сельскому хозяйству Палаты представителей отчет об осуществлении политики защиты сельскохозяйственных земель. Этот документ должен включать инфор­мацию о последствиях реализации федеральных программ, действий органов власти в отношении защиты сельскохозяйственных земель США, а также резуль­таты пересмотра действующей политики и процедур с точки зрения их соответ­ствия задачам сохранения сельскохозяйственных земель,

Резервирование земель

Резервирование земель как инструмент реализации политики государства в области планирования использования земель достаточно распространено в прак­тике регулирования земельных отношений в зарубежных странах. Государство резервирует землю для блага общества, четко разграничивая государственные и муниципальные нужды, с одной стороны, и частные интересы, с другой сторо­ны. Процесс резервирования земли основывается на принципах широкого учас­тия общественности и компенсации за изъятие земли у частных собственников. Землю резервируют на определенный период, до истечения которого реализуют определенный проект, или вновь возвращают на рынок.

Гражданская отрасль континентальной системы права и англо-американское право имеют несколько отличительных черт. В целом, гражданское право дает широкую трактовку общественных интересов и предоставляет государству боль­шой спектр действий для реализации государственных и муниципальных нужд на отдельно взятом земельном участке. Например, Градостроительный кодекс Франции допускает жесткие меры со стороны государства в отношении сноса старых кварталов и ветхих построек, включая действия по приобретению этого имущества, расселению людей и реконструкции устаревших строений. Наобо­рот, согласно североамериканскому законодательству, до тех пор пока собствен­ник не изъявляет желания пойти навстречу властям и уступить часть своего учас­тка, план реализации государственных и муниципальных нужд может быть отло­жен до приобретения земли.

В США по мере превращения деревень в города, стали использовать систем­ный подход к городскому планированию. Города и населенные пункты стали об­разовывать с заранее зарезервированной землей на основе планировочных доку­ментов для государственных и муниципальных нужд: улиц, линий коммуника­ций и иных объектов. Проектирование столицы (город Вашингтон) подразуме­вало резервирование огромных территорий для нужд федерального правитель­ства и для жителей города. В каждом из этих случаев план был выполнен путем приобретения земли через выплату компенсации частным владельцам или в очень редких случаях посредством создания новых земельных ресурсов из свалок и за­болоченных территорий.

Межевания земли при росте городов осуществлялось при помощи прокладки улиц по частным территориям, в соответствии с которыми затем производилось дополнительное межевание. После межевания и покупки земли у частных соб­ственников, территории улиц переходили в общественное пользование. Линии инженерных коммуникаций в основном проходили по территориям улиц. В не­которых случаях частные земли после межевания изымали опять, резервируя для размещения парков, площадей, школ и иных общественных объектов. По мере возникновения потребностей, например, в строительстве школы, администра­тивного здания или прокладки коммуникаций, земля использовалась путем ус­тановления сервитута, приобреталась или изымалась в судебном порядке. Пос­леднее применялось, только если общественная необходимость в этой земле была явно выражена, а проекты строительства на ней уже профинансированы и под­готовлены к реализации.

Многие документы планирования, такие как городской план развития, стра­тегический план или более локальные планы межевания или застройки обычно содержат подробный анализ потребностей в строительстве новых общественных объектов, которые обычно основаны на опубликованных планировочных стан­дартах. Если эти потребности всесторонне обоснованы, то планы могут выявить государственные и муниципальные нужды в строительстве новой школы, обще­ственного здания, парка или зоны отдыха, коммуникаций, новых улиц и иных элементов транспортной сети. Эти документы являются основой для будущих дискуссий и последующего включения объекта в план развития города и бюджет.

Многие города имеют также официальный план городской территории, кото­рый необходим каждому большому городу в соответствии с законами штатов о планировании. Указание местоположения существующих и предполагаемых гра­ниц участков и линий коммуникаций служит для того, чтобы показать те терри­тории, которые город предполагает зарезервировать, даже если они находятся в частном владении. Компенсация за землю не выплачивается до тех пор, пока земля не будет приобретена посредством одной из процедур, указанных ниже. Таким образом, собственник имеет право пользоваться своей недвижимостью до тех пор, пока земля не будет востребована для реализации государственных и муници­пальных нужд.

После финансирования объекта проводятся действия по «выбору территории», во время которых анализируют альтернативные предложения по расположению объекта и определяют положительные и отрицательные характеристики той или иной территории. В конечном итоге решение о выборе места принимается го­родским органом управления с учетом мнения общественности, причем цена выкупа и малочисленность процедур приобретения могут явиться самыми важ­ными факторами, определяющими принятие соответствующего решения.

После принятия решения о местоположении начинается процесс приобретения земли. Существуют различные способы приобретения земли в зависимости от ее правового статуса или согласия собственника, который может отдать муниципа­литету землю в обмен на снижение налогов или другой равноценный участок. Пе­редача в общественное пользование является своеобразной формой сервитута, ко­торая запрещает собственнику продавать недвижимость третьему лицу, взамен чего устанавливают налоговые льготы или дают компенсацию. Изъятие земли с выпла­той компенсации осуществляют в тех случаях, когда собственник не согласен про­давать землю и когда иные методы приобретения земли не применимы.

Достаточно высокие расходы на приобретение земли вынуждают многие горо­да находить иные пути приобретения земли для строительства общественных объектов. Например, дополнительные общественные территории могут быть по­лучены при помощи экологической экспертизы в зависимости от определения воздействия проектируемого сооружения на окружающую среду. В случае превы­шения норм выполняющие проект частные инвесторы должны предоставить тер­ритории или даже выделить средства на строительство общественных объектов взамен на согласие города утвердить проект. Распространена и совместная заст­ройка территории, когда город и частное лицо заключают соглашение о строи­тельстве общественных объектов на частных территориях. Сервитута (в их раз­ном проявлении), устанавливаемые в целях обеспечения общественных интере­сов, также являются достаточно распространенной практикой при выделении общественных и рекреационных территорий.

Важной особенностью размещения общественных объектов в США является участие общественности. Принятие градостроительных и бюджетных докумен­тов и процесс выбора места для нового строительства предполагает обязательные общественные слушания. Однако иногда обсуждение приобретения муниципа­литетом земельной собственности не требуют привлечения общественности, в частности, если это может вызвать чрезмерные колебания стоимости недвижи­мости и спроса на землю.