§ 2. Государственная политика

в сфере регулирования миграционных процессов,

интеграции мигрантов и выявления лиц,

незаконно находящихся на территории государства

Новая концепция Великобритании основных направлений иммиграционной политики, изложенная в Белой книге, названной "Безопасные границы, тихая гавань: многообразие интеграции в современной Британии" <1> была подготовлена МВД Соединенного Королевства и представлена парламенту в феврале 2002 года. К этому моменту количество лиц, ищущих убежища в Великобритании, достигло своего максимума - 84130, так что решение вопроса о предоставлении им убежища являлось первоочередным в политической повестке дня. В этом документе было подчеркнуто, что начиная с 1950-х и 1960-х годов изменения в общественном сознании и социальных отношениях привели к замене понятия ассимиляция новыми идеями мультикультурализма и социальной сплоченности. В документе указано на трудности достижения баланса между управлением иммиграцией, поощрением культурного признания, борьбой с социальной изоляцией и содействием созданию в современном смысле единого образа британца. В документе также выражена мысль о необходимости изменения иммиграционной политики с тем, чтобы сделать иммиграцию "управляемой" и обеспечить как можно большему количеству людей въезд и работу в Великобритании на законных основаниях, а также более жесткие правила и механизмы, препятствующие нелегальной работе. "Миграция является неизбежной реальностью современного мира и приносит значительные выгоды, - подчеркивалось в Белой книге, - но поддержание позитивного вклада миграции в социальное благополучие и экономическое процветание страны требует правильного управления этим процессом и создания твердой основы, на которой можно добиться успешной интеграции новых жителей Британии с учетом их разнообразия".

--------------------------------

<1> Home Office (2002), Secure Borders, Safe Haven: Integration with Diversity in Modern Britain. URL: http://www.archive2.official-documents.co.uk/document/cm53/5387/cm5387.pdf (дата обращения: 08.08.2012); Refugees and other new migrants: a review of the evidence on successful approaches to integration. URL: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/docl_1437_383239555.pdf (дата обращения: 08.08.2012).

Ключевым элементом обязательств (долга) Великобритании является обеспечение тихой гавани беженцам, спасающимся от преследований; оказание помощи тем лицам, кто въехал в страну на законных основаниях, чтобы строить свою жизнь и реализовать свой потенциал в качестве полноправных членов общества. Поскольку многим беженцам обычно трудно перейти к независимой жизни без получения поддержки от государства, новая государственная координационная политика будет направлена на повышение доступа беженцев к образованию, здравоохранению и занятости. Успешность стратегии интеграции, как отмечается в документе, зиждется на партнерских отношениях, поэтому важную роль в этом процессе должны играть все представители общества: общественные организации, центральные и местные органы власти, местные поставщики услуг, частный сектор, беженцы и организации общин беженцев. Годом ранее, в ноябре 2000 года, положения этой стратегии уже были изложены в другом правительственном документе под названием "Полноценные и равноправные граждане - стратегия для интеграции беженцев в Великобритании" <1>. Цель заявленной стратегии состоит также в повышении уровня активности и широком использовании положительного опыта, накопленного как в отдельных регионах Великобритании, так и в других странах. Поскольку интеграция новых граждан в общество не является механическим процессом, она должна осуществляться индивидуально, с учетом психологии тех сообществ, к которым принадлежат беженцы. Цель новой иммиграционной политики состоит в оказании каждому беженцу помощи с тем, чтобы он мог развить свой потенциал и внести вклад в культурную и экономическую жизнь страны в качестве равноправного члена общества.

--------------------------------

<1> URL: http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm40/4018/contents.htm. Home Office (2000) Full and Equal Citizens: A strategy for the integration of Refugees into the United Kingdom (дата обращения: 08.08.2012).

Новая интеграционная политика состоит также в изучении опыта разработки эффективной системы наставничества, с помощью которого беженцы благополучно устроятся в Великобритании. Использование такого опыта поможет эффективно оказывать помощь беженцам в подыскании подходящего жилья; улучшении языковых навыков; поиске работы, установлении положительных связей с широкой общественностью; восприятии культуры и ценностей принимающей страны. Предполагается широко использовать программы адаптации беженцев, разработанные в других странах, например в Канаде, основанные на модели, где интеграция является двусторонним процессом, в котором принимают участие как сами беженцы, так и принимающие общины; а также широко используется помощь добровольцев и общественных организаций.

Вместе с тем другим элементом новой иммиграционной политики, по мнению правительства, должны стать более строгий подход к предоставлению статуса беженца и усиление контроля в связи с явными случаями злоупотребления либеральной позицией Великобритании, обусловленной желанием помочь бедствующим, так как значительное количество иммигрантов, желающих сменить место жительства по экономическим причинам, стали прибывать в Великобританию, подделывая документы и пытаясь подать заявления на получение политического убежища <1>, "мы предоставим убежища преследуемым, но не станем домом для лжецов и мошенников", писал в свою бытность министр внутренних дел Дэвид Бланкетт в статье, опубликованной в октябре 2002 года в "Таймс" <2>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.uk.ru/imm/imm3.html (дата обращения: 08.08.2012).

<2> URL: http://www.archipelag.ru (дата обращения: 08.08.2012).

Следует отметить, что с начала массовой иммиграции в середине прошлого века британская политика интеграции иммигрантов (мультикультурализм) не препятствовала возникновению и развитию этнических районов: иммигрантам позволялось создавать национальные и религиозные школы (более 100 только мусульманских школ на начало 2000-х годов), носить национальную одежду, строить храмы и мечети и пр. Тем не менее исследователи отмечают, что практика мультикультурализма в последние годы в Великобритании подверглась серьезным испытаниям в связи с актами международного терроризма, который вызвал огромные проблемы для подавляющего числа законопослушных британских мусульманских общин. После событий 11 сентября 2001 года, судя по опросам населения, отношение к мусульманам разделило британцев на два лагеря. Первые констатировали незначительное ухудшение (особенно принимая во внимания расовые волнения 70-х и 80-х годов прошлого века), вторые заявили, что ситуация отличалась от общины к общине. По имеющимся данным, 71% опрошенных был согласен с тем, что в их общине люди хорошо уживались, но 17% были не согласны с такой оценкой ситуации. Характеризуя результаты опроса, власти пришли к выводу о достаточно высокой степени консолидации. И все же большинство опрошенных признали, что разделение общин усилилось. Мусульманский совет Британии заявил, что 76% его членов отмечают ухудшение отношения широкой общественности к мусульманам с сентября 2001 года, и это стало еще очевиднее после взрывов в лондонском метро летом 2005 года. По сообщению "Дейли Телеграф", 18% британцев считают, что значительная часть британских мусульман не испытывают чувства лояльности к стране и готовы поддержать или даже совершить акты терроризма. Эти инциденты уже нельзя было объяснять при помощи традиционных ссылок на бедность и неравенство мусульман <1>.

--------------------------------

<1> Цит. по: Омурбекова Н.Д. Проблемы британской идентичности и мультикультурализма в Великобритании // Вест. КРСУ. 2009. Т. 9. N 1.

Обратимся к практике других рассматриваемых стран. На протяжении длительного времени население Австралии формировалось за счет притока переселенцев из метрополии - Британских островов, и поэтому проблема их интеграции в "белое" австралийское общество не возникала. Все они говорили на одном языке, имели одни и те же культурные и религиозные корни. Начиная же с послевоенного времени, увеличиваясь в разы с каждым последующим десятилетием, начала расти иммиграция лиц небританского, в том числе неевропейского происхождения. Остановить этот процесс не смогла и "политика белой Австралии".

В настоящее время в Австралии проживают представители более чем 250 этнических групп, являющихся ее гражданами или постоянными жителями. По официальным данным, на март 2010 года население Австралии составляет 22 миллиона 270 тысяч человек, а согласно переписи населения 2006 года, около 45% граждан Австралии либо родились за границей, либо имеют хотя бы одного родителя, родившегося за границей. По данным переписи, австралийские граждане и постоянные жители указали следующие данные о своем этническом происхождении: англичане - 37%, ирландцы - 11%, итальянцы - 5%, немцы - 4,3%, китайцы - 3,2%, шотландцы - 3%, греки - 2%, голландцы - 1,5%, поляки, индийцы, ливанцы и вьетнамцы - по 0,9%. Около 2,2% опрошенных указали свое происхождение как коренные австралийцы (аборигены), 39% от всех участвовавших в переписи указали свое происхождение как просто австралийцы. Около 15% населения Австралии говорит дома не на английском языке. Наиболее распространенными родными (кроме английского) языками граждан и постоянных жителей Австралии являются: итальянский, греческий, китайский и арабский <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.immi.gov.au/media/fact-sheets/08abolition.htm (дата обращения: 08.08.2012).

В последние годы все большее число иммигрантов прибывает в Австралию из азиатских стран, но наибольшее их число дают Соединенное Королевство, Новая Зеландия, Китай и Индия. Несмотря на то что число иммигрантов из Азии увеличивается во всех штатах Австралии, наибольшее их число проживает в штатах Новый Южный Уэльс, Виктория и Квинсленд с общей тенденцией к увеличению. За 20 лет с 1981 по 2001 годы число выходцев из Азии в одном только штате Новый Южный Уэльс увеличилось втрое <1>. В общественном сознании столь быстрый рост азиатского населения вызывает страхи "азианизации" (asianisation) Австралии. Среди же арабоязычных иммигрантов наибольшее число составляют выходцы из Ливана. Число мусульманских иммигрантов в Австралии не столь велико, как в странах Западной Европы, поэтому Австралия мало знакома с возникающими в Европе проблемами сосуществования светской и шариатской культур.

--------------------------------

<1> Nguyen To Tran. Immigration and Crime: Do Asian immigrants bring more crimes to Australia? ANU. Asia Pacific School of Economic and Government. Discussion paper. Canberra, 2005. P. 7, 8.

Проводимая австралийским правительством иммиграционная политика направлена на интеграцию представителей всех религий и культур. Одним из обязательных требований для кандидатов на постоянное жительство в Австралии является сдача экзамена на знание английского языка. В случае иммиграции нескольких человек (семьи) достаточно прохождения экзамена одним из них при условии, что за всех несдающих лиц, кроме детей, вносится предоплата за прохождение курсов английского языка уже по прибытии в страну. Порядок проведения этого экзамена регулируется Законом об иммиграции (обучении) 1971 года <1>.

--------------------------------

<1> Immigration (Education) Act 1971.

Успешная иммиграция приносит пользу Австралии и обогащает ее культурный, деловой и интеллектуальный потенциал. Законные мигранты, интегрируясь в австралийское общество, способствуют ее экономическому росту за счет своей трудовой деятельности, а иммигранты-инвесторы - за счет создания новых рабочих мест для граждан Австралии. Принимая квалифицированных мигрантов, Австралия обогащает себя.

Что касается результатов иммиграционной политики Канады, то по данным ежегодного рейтинга стран - лидеров в мировой интеграции иммигрантов, она заняла третье место среди государств, где созданы идеальные условия для адаптации мигрантов. Этот рейтинг составляется на основе индекса миграционной интеграции (Mipex). В его исчислении принимают участие более 25 организаций (университетов, аналитических и исследовательских групп) под руководством British Coucil и Migration Policy Group. Этот рейтинг впервые был обнародован в 2004 году, когда он проводился среди стран Евросоюза. Получив высокую оценку у правозащитных организаций по всему миру, благодаря объективным исследованиям, вычисление подобного "индекса радушия" стало ежегодным и охватило большинство стран всех континентов. Для точного расчета данного индекса интеграции используется 140 различных показателей, которые должны отобразить объективную картину в шести основных областях, имеющих прямое отношение к процессу интеграции и влияющих на быстроту и успешность адаптации иммигрантов в новой среде. Вот эти шесть важных пунктов: доступность рынка труда; возможность воссоединения семьи; получение вида на жительство; возможность участвовать в политической жизни, выборах, референдумах; получение гражданства; равенство прав иммигрантов и коренных жителей.

По результатам последнего исследования первенство одержала Швеция (как и в предыдущие годы), где данный индекс интеграции составил 83% из возможных 100%. Эта страна заняла лидирующие позиции по всем шести основным критериям, таким образом еще раз подтвердив статус самой благоприятной страны с идеальными условиями для адаптации иммигрантов. Следом идет Португалия (индекс - 79%). Третьей, как уже упоминалось выше, стала Канада, получившая 72% "индекса радушия". Другая североамериканская страна - Соединенные Штаты Америки - заняла лишь девятую позицию в рейтинге. Аналитики достойно оценили успешность политики Канады в поддержании принципов мультикультурализма в обществе и предложили канадским властям расширить права иммигрантов на участие в политической жизни страны, в частности дать возможность жителям, не имеющим гражданства, голосовать на выборах в муниципальные органы власти <1>.

--------------------------------

<1> В последней десятке рейтинга интеграции разместились страны Восточной Европы. Самыми неблагоприятными для иммигрантов оказались страны Прибалтики: Эстония, Латвия и Литва, разделившие между собой три завершающие ступени рейтинга. URL: http:// rusmontreal.com/ kanada-odna-iz-luchshix-stran-mira- po-pokazatelyam-integracii-immigrantov (дата обращения: 08.08.2012).

Интеграция и адаптация иммигранта для получения права на постоянное проживание в Канаде могут быть сложными, однако некоторые люди находят работу в Канаде еще до получения постоянного статуса, например, приезжающие по временному разрешению на работу. Это временное разрешение может стать ступенькой к получению вида на жительство. Действительно, в некотором смысле обладание временным разрешением на работу облегчает путь кандидата. Для человека, который уже находится в Канаде с разрешением на работу, есть несколько основных путей по превращению временного статуса в право на постоянное проживание в стране.

Первый путь - приглашение на работу по программе Federal Skilled Worker (период программы составляет примерно 12 - 18 месяцев). Для образованных, опытных и квалифицированных работников эта программа часто представляет наиболее простой путь. Она состоит из двух этапов: работодатель, на которого человек работал на временной основе, может предложить работу на неопределенный период, это называется Arranged Employment. Помимо этого, работник должен набрать определенное количество баллов по системе FSW. По этой балльной системе определяются такие факты, как приглашение на работу, ваша способность к адаптации и наличие образования. Если мигрант обладает приглашением на работу, высшим образованием и языковыми навыками, то такой набор часто являются ключевым.

Второй путь - через программу Canadian Experience Class (ее период составляет приблизительно один год). Такая программа часто используется квалифицированными работниками, не в полной мере отвечающими требованиям, необходимым для федеральной программы Skilled Worker. Основное различие между этими двумя программами в том, что программа Canadian Experience Class требует, чтобы кандидат имел опыт работы в Канаде не менее двух лет или среднее специальное образование, полученное в Канаде, и один год работы.

Могут быть использованы и провинциальные программы. Продолжительность программы зависит от провинции и занимает примерно в общей сложности 12 - 18 месяцев. Во многих провинциях действуют надежные программы, правила которых существенно отличаются в каждой провинции, однако в целом провинциальные программы нацелены на рабочих с квалифицированными навыками и требуют участия со стороны работодателя. Некоторые программы ориентированы на конкретные навыки, например, квалифицированных чернорабочих. К примеру, программа Quebec Experience Class (ее период сильно варьируется, но может быть менее одного года). Провинция Квебек имеет уникальное соглашение с федеральным правительством, позволяющее работать с иммигрантом индивидуально. Как правило, кандидат на временное разрешение должен проработать в Квебеке минимум один год и владеть разговорным французским. После утверждения он получает сертификат Квебека (Quebec Selection Certificate), который позволит ему постоянно проживать в провинции. В отличие от других программ, Квебек позволяет людям, приехавшим на временную работу, обратиться за получением вида на жительство, если они отвечают вышеупомянутым требованиям.

Изменение иммиграционной политики Канады. До недавнего времени канадская иммиграционная политика была направлена на увеличение количества экономических иммигрантов (постоянные жители), чтобы увеличить рост населения страны. Однако за прошедшие несколько лет в канадской иммиграционной политике произошли существенные изменения.

Начиная с 2006 года Канада стала принимать с каждым годом все больше временных иностранных рабочих, чем иммигрантов на постоянное место жительства, и такое желание заполнить свободные рабочие места временными иностранными рабочими, безусловно, будет иметь последствия. Выступая в феврале 2012 года на Всемирном экономическом форуме в Давосе (Швейцария), премьер-министр Канады Стивен Харпер изложил план широкого и прочного экономического изменения Канады, ключом которого явятся значительные реформы иммиграционной системы. Харпер заявил: "Мы уважаем наши гуманитарные обязательства и цели воссоединения семьи, однако наши экономические и трудовые потребности являются главной целью наших усилий по иммиграции в будущем" <1>. Конкретные детали крупномасштабных изменений в приоритетах Канады названы не были. Однако позже министр иммиграции Джейсон Кенни, комментируя цели Харпера по использованию иммиграционной системы для непосредственного реагирования на экономические потребности, подчеркнул неизменную приверженность Канады к поддержанию высокого уровня иммиграции, указывая на то, что, несмотря на глобальную рецессию, Канада приняла больше иммигрантов, чем любая другая развитая страна. Одно существенное изменение, на котором подробно остановился Кенни, связано с оценкой специалистов по программе Federal Skilled Worker. Акцент в этом изменении критериев отбора будет сделан на квалифицированных рабочих с опытом, а не на мигрантах с высшим образованием. По мнению Кенни, программа Skilled Worker в основном выбирает людей с учеными степенями, а в Канаде существует большой дефицит квалифицированных специалистов с конкретными навыками работы. Подытожив свою речь, Кенни отметил, что дополнительные изменения будут внесены в предпринимательские и инвесторские программы. Большее внимание будет уделяться лицам, которые приезжают в Канаду, чтобы создать "высокотехнологичное и научно-исследовательское развитие компаний, которые будут создавать богатство для будущего". Ожидается, что подробный и всеобъемлющий план иммиграционной реформы будет представлен в 2012 году <2>.

--------------------------------

<1> URL: http://rusmontreal.com/izmenenie-immigracionnoj-politiki-kanady (дата обращения: 08.08.2012).

<2> URL: http://rusmontreal.com/xarper-obyavil-sereznye-izmeneniya-kanadskoj-immigracii (дата обращения: 08.08.2012).

Интеграция иммигрантов в Соединенных Штатах Америки оценивается по пяти основным показателям: знание языка, социально-экономические достижения, участие в политической жизни, без вмешательства властей федерального или местного уровня.

С одной стороны, такое положение вещей является недостатком, так как большое количество иммигрантов приезжают в США к родственникам и находятся на их попечении. При таких условиях отсутствует стимул к скорейшей адаптации в американском обществе. Такие мигранты, находясь в замкнутом пространстве своих соотечественников, адаптируются только в плане знания языка, но остаются в неведении о культурных и правовых традициях американского общества. Выгоду от этого могут получить только работодатели, которые назначают меньшую заработную плату лицам, не в полной мере владеющим языком и социальными навыками американского общества.

Но и здесь за последние годы ситуация изменилась. Ужесточение требований для получения рабочей визы (права на работу), а также требований к работодателям, привлекающим иностранных работников, способствуют заинтересованности работодателей в привлечении только легальных мигрантов, так как работодатель обязан предоставлять информацию в департамент по труду обо всех вновь принятых на работу иностранных работниках. В этой ситуации не снижается общий уровень заработной платы, соответственно, меньше нареканий со стороны общественности по поводу привлечения иностранцев к труду на территории США.

С другой стороны, подобный подход вынуждает иммигрантов самим заботиться о своем благосостоянии: повышении уровня заработной платы, минимизации возможности быть привлеченным к суду за действия, которые они считают вполне нормальными, а также о благополучии своих детей путем получения ими образования на территории США. Кроме того, прохождение теста для натурализации и последующее гражданство позволяют рассчитывать на разного рода социальные блага: медицинское обслуживание, пенсионное обеспечение и т.п.

Экономический спад в конце 2000-х привел к потере более 8 миллионов рабочих мест в целом по стране, что удвоило уровень безработицы <1>, и хотя на сегодняшний день можно констатировать нормализацию ситуации, тем не менее это стало сигналом для федеральных и местных властей, так как основной приток иммигрантов, в отличие от середины XX века, идет из стран Азии и Латинской Америки, и они далеко не всегда могут самостоятельно воспринять американский образ жизни. Таким образом, интеграция иммигрантов на территории США осуществляется посредством принимающих общин либо общественных организаций. Федеральные власти по ряду причин содействуют этому процессу, так, в рамках 2010 финансового года служба по вопросам гражданства и иммиграции получила финансирование в размере 11 миллионов долларов США в рамках поддержки программ по интеграции иммигрантов <2>.

--------------------------------

<1> См.: обзор дебатов относительно миграции. URL: migration.ucdavis.edu/mn/more.php?%20id=3433_0_2_0 (дата обращения: 08.08.2012).

<2> Making appropriations for the Department of Homeland Security for the fiscal year ending September 30, 2010, and for other purposes. Public Law 111-83.

Программы службы по вопросам гражданства и иммиграции реализуются следующими методами:

- расширение образовательных программ для иммигрантов;

- развитие веб-ресурсов, в том числе единого информационного центра <1> и раздела по повышению грамотности населения <2>;

--------------------------------

<1> URL: http://www.uscis.gov/portal/site/uscis/citizenship (дата обращения: 08.08.2012).

<2> URL: http://www.literacydirectory.org (дата обращения: 08.08.2012).

- информирование населения о важности и необходимости американского гражданства.

Уже 17 сентября 2010 года служба по вопросам гражданства и иммиграции объявила о начале финансирования 78 общественных организаций, разрабатывающих и реализующих образовательные программы для иммигрантов, включающие обучение английскому языку, истории США, политической системе и основным правам человека и гражданина, подготовку к сдаче теста на получение гражданства США. Финансирование осуществляется по системе грантов.

Учитывая тот факт, что в 2009 году федеральное финансирование получили 13 общественных организаций на сумму 1,2 миллиона долларов США, можно говорить об увеличении количества бесплатных программ или программ по существенно сниженной стоимости, предназначенных для иммигрантов и направленных на их адаптацию в американском обществе.