§ 3. Органы, обеспечивающие контроль над миграцией,

выявлением и уголовным преследованием

незаконных мигрантов

В Германии виды и компетенция миграционных органов в сфере контроля над миграцией, выявлением и пресечением незаконной миграции устанавливаются в ранее упомянутом Законе о пребывании иностранцев. Раздел 2 гл. 7 этого Закона посвящен новому федеральному органу по вопросам миграции - Федеральной службе по делам миграции и беженцев. Закон (§ 75) определяет задачи этой федеральной службы:

- координация информации относительно пребывания мигрантов с целью трудовой и предпринимательской деятельности между ведомством по делам иностранцев, Федеральным агентством по труду и уполномоченными Министерством иностранных дел Германии на урегулирование паспортных и визовых вопросов немецкими заграничными представительствами;

- развитие основных структур и учебной сети интеграционных курсов, о которых сказано в части третьей § 43 Закона (такие курсы имеют базисный поток и поток совершенствования, после чего проводится заключительный тест под покровительством Федеральной службы по делам миграции и беженцев с привлечением к ведению курсов как государственных и общественных, так и приватных сил;

- деловое сотрудничество с федеральным правительством в области содействия интеграции и подготовка информационных материалов относительно спроса и предложения со стороны Федерации, отдельных земель и коммун для иностранцев и поздних переселенцев;

- проведение научных исследований по вопросам миграции (сопроводительные изыскания) ради получения аналитических данных для противодействия миграции;

- сотрудничество с органами управления государств - членов Европейского союза как национальными контактными центрами, предусмотренными Директивами Евросоюза 2001 года ((2001/55/EG);

- ведение реестра (имеется в виду реестр иностранцев, куда каждый иностранец вносится при получении искомого им разрешения на пребывание);

- обеспечение выплат в соответствии с программами содействия добровольному возвращению за счет ассигнованных средств;

- распределение на жительство по германским федеральным землям лиц, принятых Германией на постоянное проживание в силу особых политических интересов (вторая часть § 23 Закона).

Как явствует из приведенной выше формулировки п. 1 § 75 Закона федеральная служба координирует указанные вопросы через специальные ведомства отдельных земель по делам иностранцев, миграции и беженцам при правительствах этих земель Германии (Auslanderbehorden), а равно контролирует взаимодействие этих ведомств с Федеральным агентством по труду и уполномоченными Министерством иностранных дел Германии на решение паспортных и визовых вопросов германскими представительствами в зарубежных странах.

В отличие от Германии, в Испании самостоятельного органа исполнительной власти, в компетенцию которого входил бы весь комплекс вопросов в миграционной сфере, не существует. Функции регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы распределены между Министерством внутренних дел, Министерством труда и социальных вопросов и Министерством иностранных дел. Ведущим ведомством, обеспечивающим формирование и реализацию политики Испании в области миграции и координирующим эту работу, является Министерство внутренних дел, а в его рамках - управление по делам иностранцев, находящееся в структурном подчинении департамента внутренней политики МВД. В его задачу входит:

- организация контроля за миграционными процессами и ситуацией в области миграции;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства;

- определение приоритетных направлений миграционной политики.

Практическая же работа с иммигрантами (выдача, продление разрешений на проживание, вопросы возвращения нелегальных иммигрантов и др.), развитие системы иммиграционного контроля, предупреждение и пресечение незаконной иммиграции, борьба с организованной преступностью в этой сфере возложена на главный комиссариат по делам иностранцев (структурно входит в состав департамента полиции МВД).

К компетенции Министерства труда (департамент миграции) относятся вопросы, связанные с предоставлением и продлением разрешений на трудовую деятельность, формированием политики в области социальной интеграции иностранцев. Деятельность Министерства иностранных дел (управление по делам иностранцев, входящее в состав департамента по юридическим и консульским вопросам) в миграционной сфере сводится в основном к решению комплекса визовых вопросов.

Согласно Органическому закону 2000 года правительство страны также участвует в миграционной политике, осуществляя взаимодействие органов администрации по этому вопросу, в частности, оно:

- осуществляет постоянный контроль над величиной и характеристиками иммиграционного процесса с целью анализа его влияния на испанское общество и получения объективной и достоверной информации с тем, чтобы избегать или тормозить возникновение расистских течений и проявлений ксенофобии (ненависти к иностранцам);

- объединяет в провинциальных отделениях существующие службы по делам иммигрантов, подчиняющиеся различным органам государственной администрации, компетентных в вопросах иммиграции, с целью достичь необходимого взаимодействия в их административной деятельности;

- вырабатывает планы, программы и направления, прежде всего по работе инспекции по трудоустройству, с целью выяснения степени выполнения принципа равенства и недискриминации иностранных работников, а также выполнения норм в вопросах разрешений на работу для иностранцев, причем не вступая в противоречия с правами автономий в делах планирования и исполнения законодательных решений по трудоустройству.

В целях обеспечения надлежащей координации работы органов государственной администрации по регулированию процессов иммиграции в Испании создан Высший совет по иммиграционной политике, в который входят представители центральной власти, автономий и местных властей. Этот совет на основании информации и консультаций, полученных от административных или автономных органов, равно как от социальных и экономических структур, связанных с вопросами иммиграции и защитой прав иностранцев, вырабатывает основания и критерии общей политики по вопросу рабочей и социальной интеграции иммигрантов.

Публичная власть поддерживает иммигрантские движения и ассоциации и оказывает помощь профсоюзам и неправительственным организациям, которые, не преследуя экономических интересов, способствуют их социальной интеграции, предоставляя им материальную и экономическую помощь через общие программы или в связи с отдельными мероприятиями.

Как уже упоминалось ранее, в Испании также действует Форум по делам иммиграции, в котором в равных пропорциях представлены органы государственного управления, иммигрантские ассоциации и общественные организации поддержки, включая профсоюзы и предпринимательские круги, чьи интересы связаны с вопросами иммиграции. Форум по делам иммиграции представляет собой консультативный, информационный орган, способствующий решению вопросов, связанных с иммиграцией. Данный государственный орган был основан в рамках новой интеграционной политики, озвученной в рамках плана Министерства труда и социальных вопросов в 1994 году. Полномочия данного органа закреплены в ст. 63 испанского Закона об иностранцах.

В системе органов Франции вопросами приема мигрантов, предоставления им правового статуса и социально-бытового обеспечения занимаются различные государственные органы и общественные организации.

Основными государственными органами, обладающими компетенцией в сфере миграции, являются:

- Высший совет по интеграции, который подчиняется правительству Франции. Был создан в 1989 году. В его задачи входит подготовка разработки и реализации политики интеграции. Возглавляет данный Совет председатель;

- Генеральный секретариат по иммиграции и интеграции входит в состав Министерства внутренних дел. Делится на управление по иммиграции и управление по интеграции и гражданству. Занимается практическими вопросами иммиграции, как законной, так и незаконной, разрабатывает политику интеграции;

- Французское бюро по иммиграции и интеграции (OFII). Является государственным учреждением, члены которого назначаются президентом Республики. Данное бюро объединило в себе полномочия двух органов, которые занимались миграционными вопросами: отдела международной миграции и социальной службы помощи иммигрантам. До 2009 года это бюро называлось Национальным агентством по приему иностранцев и миграции (ANAEM). Данный орган является единственным оператором государства по поддержке интеграции мигрантов в течение первых пяти лет их пребывания во Франции. Данное бюро занимается регулированием процесса профессиональной и семейной миграции, принимает заявления о предоставлении убежища, предоставляет помощь по возвращению иммигранта в страну происхождения, осуществляет борьбу против использования незаконной рабочей силы, а также осуществляет другие функции в сфере миграции;

- Французское бюро по защите беженцев и апатридов, которое занимается вопросами рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежища и предоставления статуса беженца;

- Французское бюро помощи беженцам и апатрида, которое занимается вопросами рассмотрения ходатайств лиц, ищущих убежища и предоставления статуса беженца. Оно подотчетно МИД Франции, а руководящее им лицо - директор - одновременно является сотрудником Министерства иностранных дел;

- Национальный суд права на убежище (CNDA) - специализированный административный судебный орган, который рассматривает жалобы лиц, не согласных с отказом Французского бюро по защите беженцев и апатридов в предоставлении убежища.

Помимо названных организаций, вопросами и проблемами иммигрантов занимаются такие общественные организации, как:

- Национальное агентство по социальным связям и равенству возможностей, играющее заметную роль в процессе приема и интеграции иммигрантов и беженцев, предоставляя им социальную, финансовую и специализированную помощь. Агентство оказывает помощь иммигрантам в трудных ситуациях, с которыми они сталкиваются в процессе своего перемещения или обустройства на новом месте. Часть полномочий по представлению и защите прав иммигрантов передано Французскому бюро по иммиграции и интеграции;

- центры по приему лиц, ищущих убежища. В стране действует 54 таких центра, рассчитанных на 3300 человек;

- центры временного размещения лиц, получивших статус беженца. Функционирует 35 центров временного размещения, способных принять 1240 человек. Большинство таких центров распределены по всей территории Франции, имеются в сельской местности и пригородах, каждый из них может принять до 60 человек. Данные центры создаются и для контроля над иностранцами в нерегулируемой ситуации. В целях повышения эффективности такого контроля служащие префектуры, полицейские и жандармские силы координируют свои действия с прокурором;

- Французская территория убежища проводит координацию существующей системы приема лиц, ищущих убежища. Государство передало ей обязанности по управлению центрами и оплачивает все расходы, связанные с их работой.

В целях расширения средств борьбы с незаконной миграцией на основании Закона от 17 июля 1984 года N 84-622 об изменении Ордонанса от 2 ноября 1945 года N 45-2658 и Кодекса законов о труде создана воздушная и пограничная полиция (PAF). В компетенцию последней входит применение санкций в виде запрета на возвращение незаконных мигрантов, проживающих во Франции, в страну их исхода. Пограничная полиция координируют свои действия с сотрудниками иммиграционной полиции и жандармерией, например, при выявлении подпольных сетей, организующих нелегальное прибытие и размещение иностранцев во Франции. Ранее такая работа велась лишь в пунктах пограничного контроля в аэропортах и на вокзалах.

Торговля людьми. Хотя во Франции в настоящее время нет национального плана действий по борьбе с торговлей людьми, однако в декабре 2008 года правительство создало межведомственную рабочую группу, поручив ей разработать такой план. Сопредседателями межведомственной рабочей группы являются представители Министерства юстиции и Министерства внутренних дел. Рабочая группа объединяет все компетентные министерства, а также представителей международных организаций и представителей неправительственных организаций. Рабочая группа несет ответственность за создание Национального координационного органа и назначение национального докладчика, а также для составления Национального плана действий по борьбе с торговлей человеческими существами. На Центральное управление по пресечению торговли людьми, которое координирует все операции по борьбе с торговлей человеческими существами (входит в состав МВД Франции), возложена ответственность за выявление и наказание любых правонарушений, связанных с централизованным обеспечением всей информации, которая могла бы облегчить поиски людей, ставших жертвами незаконной торговли. Правительственное агентство опубликовало исследование о торговле людьми во Франции, дав в том числе критическую оценку работе прокуратуры. Правительство финансировало издание брошюры для информирования общественности о торговле людьми и объяснения, как помочь жертве этого преступления.

Кроме того, французское правительство предприняло ряд инициатив с целью улучшения понимания сотрудниками правоохранительных органов различных форм торговли людьми и обеспечения строгого уголовного преследования каждого преступления. Например, в 2008 году на правительственном уровне была проведена общенациональная конференция, в которой приняли участие правоохранительные органы и неправительственные организации, цель которой состояла в усилении сотрудничества и взаимодействия между ними в области защиты жертв преступлений и предотвращении торговли людьми. В том же 2008 году правительство провело обучение сотрудников правоохранительных органов, направленное на улучшение их способности к выявлению потенциальных жертв торговли людьми; а также подготовило и передало пограничной полиции и неправительственным организациям карманные руководства, содержащие руководящие принципы относительно идентификации жертв таких преступлений. Специальное обучение законодательным мерам по борьбе с торговлей людьми прошли также 200 прокуроров, с тем чтобы в своей работе по борьбе с торговлей людьми в сексуальных целях они использовали весь массив законов, а не только законы о борьбе с сутенерством <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://ec.europa.eu/anti-trafficking/showNIPsection.action (дата обращения: 08.08.2012).

Система миграционных органов, осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации включает федеральные органы исполнительной власти и территориальные органы.

Федеральным государственным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба <1>, подведомственная МВД Российской Федерации.

--------------------------------

<1> Далее - ФМС России. Официальный сайт ФМС России - http://www.fms.gov.ru.

ФМС России осуществляет свою деятельность в соответствии с задачами, обозначенными в Положении о Федеральной миграционной службе Российской Федерации от 19 июля 2004 года <1>. В компетенцию ФМС России входят следующие полномочия в сфере миграции: 1) разработка и осуществление мер по реализации государственной политики в сфере миграции; 2) обобщение практики применения законодательства Российской Федерации, осуществление анализа реализации государственной политики, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности; 3) осуществление контроля и надзора за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства; 4) обеспечение реализации прав и обязательств России, предусмотренных международными договорами РФ о реадмиссии; 5) выдача лицензии и разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Россию и использование их труда, а также разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства <2>; 6) организация выдачи виз иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в Россию <3>; 7) рассмотрение вопросов российского гражданства; 8) реализация мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства <4>; 9) миграционный учет и контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета; 10) выдача разрешений на временное размещение иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии, либо иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в соответствии с международными договорами РФ о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации; 11) решение вопроса депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществление мер по их депортации и административному выдворению за пределы России <5>; 12) о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также об установлении запрета на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства; 13) прием граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства и передача иностранных граждан и лиц без гражданства на основании международных договоров Российской Федерации о реадмиссии <6>; 14) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирования деятельности в сфере миграции и выполнение иных функций, обозначенных в законодательстве Российской Федерации <7>.

--------------------------------

<1> В круг основных задач ФМС России включаются, например: 1) реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции; 2) совершенствование нормативно-правового регулирования в этой сфере деятельности; 3) производство по делам о гражданстве Российской Федерации; 4) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации; 5) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; 6) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; 7) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; 8) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации и др. (см.: Положение о Федеральной миграционной службе Российской Федерации от 19 июля 2004 г., утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" (ред. от 03.12.2011) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150).

<2> Приказ ФМС РФ от 17 октября 2007 г. N 269 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы исполнения государственной функции по осуществлению лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 1; Приказ ФМС РФ N 1, Минздравсоцразвития РФ N 4, Минтранса РФ N 1, Госкомрыболовства РФ N 2 от 11 января 2008 г. "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства" (ред. от 30 сентября 2010 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 28.

<3> Приказ ФМС РФ от 6 июня 2008 г. N 142 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства" (ред. от 15 декабря 2010 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 8 апреля 2011 г.) // Российская газета. 2008. 4 июля; Приказ ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. N 40 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации" (ред. от 30 мая 2011 г.) // Российская газета. 2008. 20 мая; Приказ ФМС РФ от 29 февраля 2008 г. N 41 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации" (ред. от 8 июня 2011 г., с изм. и доп., вступившими в силу с 27 октября 2011 г.) // Российская газета. 2008. 14 мая.

<4> См.: Приказ МВД РФ N 338, ФМС РФ N 97 от 30 апреля 2009 г. "Об утверждении Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда" // Российская газета. 2009. 17 июня.

<5> Приказ МВД РФ N 758, ФМС РФ N 240 от 12 октября 2009 г. "Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства" // Российская газета. 2009. 25 дек.

<6> См., подробнее: Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Яковлев В.А. Правовое положение ФМС в условиях реформирования МВД России // Миграционное право. 2011. N 1. С. 2 - 6; Яковлев В.А. Руководство по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков: В 2 т. М., 2009.

<7> В частности, в ведении ФМС России находится центральный банк данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в России. См.: Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. N 186 "Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (ред. от 7 декабря 2011 г.) // Российская газета. 2005. 14 апр.

ФМС России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы, загранаппарат, а также иные входящие в ее систему организации и подразделения <1>. Территориальный орган миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации создается для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации задач и функций ФМС России. Территориальный орган создается в каждом субъекте Российской Федерации и является государственным органом, находящимся в подчинении ФМС России.

--------------------------------

<1> Приказ ФМС РФ от 29 января 2007 г. N 19 "Об организации и проведении инспектирования и контрольных проверок деятельности территориальных органов ФМС России". Вместе с Методическим руководством по оценке служебной деятельности инспектируемых территориальных органов ФМС России (ред. от 20 июля 2009 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Основные задачи территориального органа миграционного учета закреплены в Типовом положении о территориальном органе Федеральной миграционной службы от 2 декабря 2005 года <1>.

--------------------------------

<1> Приказ МВД РФ от 2 декабря 2005 г. N 983 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной миграционной службы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 51. Они подразумевают осуществление: производства по делам о гражданстве; оформления и выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда, проживания и временного пребывания в России; контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; взаимодействия с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и мерах по предупреждению и пресечению незаконной миграции; контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации.

На эффективность борьбы с незаконной миграцией в Российской Федерации оказывает влияние ее сотрудничества в рамках государств - участников СНГ. Система таких уполномоченных миграционных органов представлена следующими компонентами:

- Консультативный совет по труду, миграции и социальной защите населения государств - участников СНГ, образованный в целях организационного урегулирования миграционных процессов в территориальном пространстве государств - участников СНГ 13 ноября 1992 года решением Совета глав правительств СНГ. В его компетенцию входят вопросы выработки согласованной политики по важнейшим проблемам, представляющим взаимный интерес для всех государств - участников СНГ;

- Совместная комиссия государств - участников СНГ по сотрудничеству в борьбе с незаконной миграцией, созданная 16 апреля 2004 года, на основании решения Совета глав правительств СНГ, для совершенствования сотрудничества государств в борьбе с незаконной миграцией;

- Совет руководителей миграционных органов государств - участников СНГ, образованный в соответствии с Соглашением об образовании Совета руководителей миграционных органов государств - участников СНГ 5 октября 2007 года главами государств СНГ в качестве центрального органа по координации сотрудничества стран Содружества по всему спектру миграционных проблем.