§ 2. Государственная политика

по урегулированию процессов миграции

Иммиграция и интеграция в Испании. Как мы смогли заметить, выделяя определенные этапы развития испанского миграционного законодательства, вопрос интеграции иностранцев становится все более приоритетным для государственных деятелей всех уровней власти в стране. Впервые интеграционная стратегия государства была дана в плане министерства труда и социальных вопросов в 1994 года <1>, в котором были озвучены следующие цели:

--------------------------------

<1> Plan para la Integracion Social de los Inmigrantes (PISI). См.: Martinez Veiga U. La integracion social de los inmigrantes extranjeros en Espana. Madrid: Editorial Trotta; Fundacion 10 de Mayo, 1997.

- создание социальной стабильности в испанском обществе;

- интеграция проживающих в стране мигрантов;

- борьба с нелегальной занятостью иностранных рабочих;

- мобилизация общества на борьбу с расизмом и ксенофобией;

- содействие развитию испанского общества в соответствии с идеалами прав человека;

- поддержание толерантности и демократии.

Важными пунктами интеграционной политики должны были стать создание специального консультативного информационного органа, в котором в равных пропорциях представлены общественная администрация, иммигрантские ассоциации и общественные организации поддержки, включая профсоюзы и предпринимательские круги - Форума по социальной интеграции иммигрантов (Foro para la Integration Social de los Inmigrantes) (далее - Форум), и осуществление постоянного контроля за процессами интеграции в стране (Observatorio Permanente de la Inmigracion).

Одной из основных задач Форума является вовлечение министерств, ведомств и гражданского сектора в регулирование миграционных и интеграционных процессов, а также создание и объединение коммун мигрантов. Королевским декретом 155/199622 от 2 февраля 1996 года на Форум была возложена обязанность разработать план социальной адаптации мигрантов в стране. В апреле 2007 года был принят новый Стратегический план гражданства и интеграции (Plan Estrategico de Ciudadania e Integration) <1> на 2007 - 2010 годы с бюджетом в два миллиарда евро. В начале января 2011 года все заинтересованные организации были привлечены к обсуждению нового плана на 2011 - 2014 годы.

--------------------------------

<1> Plan Estrategico de Ciudadania e Integracion 2007 - 2010. URL: http://ec.europa.eu/ewsi/UDRW/images/items/doc1_1313_577775293.pdf) (дата обращения: 08.08.2012).

Принятие его ожидается в течение 2012 года, поэтому рассмотрим пока содержание Стратегического плана гражданства и интеграции на 2007 - 2010 годы. План, который был призван дать новый импульс развитию интеграционной политики, состоял из десяти глав. Во введении и первой главе этого документа дан краткий обзор истории иммиграции в Испанию. Иммиграция рассматривается как возможность стимулировать социальное, политическое и экономико-хозяйственное развитие страны. Кроме того, в плане были также сформулированы десять важнейших задач интеграционной политики Испании, в том числе создание развитой системы взаимной поддержки и обмена информацией с государствами, откуда в страну въезжает большинство мигрантов, и обеспечение иностранцам и лицам с миграционным прошлым доступа к образованию, трудовой занятости, здравоохранению, государственным программам и к государственной службе наравне с местным населением. Глава вторая "Иммиграция в Испанию" плана состоит из обзора правовых, политических и общественных стратегий иммиграционной политики, существовавших в стране с 1985 года по настоящее время. Третья глава плана представляет собой обзор норм действующего миграционного законодательства и описание специфики интеграционных мер в 17 регионах Испании. Четвертая глава описывает специфику общеевропейских интеграционных мер и необходимость введения подобных мер на национальном уровне. В пятой главе регламентируется взаимодействие правительства и иных государственных органов с союзами (объединениями) иммигрантов, причем упоминается "специальный фонд" - Фонд содействия и поддержки интеграции иностранцев (El Fondo de Apoyo a la Acogida e Integration de Inmigrantes), предназначенный для поддержки подобной деятельности. Посмотрим для сравнения на цифры. Если в 2005 году бюджет данного фонда составлял 120 миллионов евро, из которых 50% были выделены для работы с союзами (организациями) иммигрантов и региональных органов власти, то в 2008 году он составлял уже 200 миллионов евро <1>.

--------------------------------

<1> Вся информация о деятельности и бюджете данной организации находится в свободном доступе на интернет-портале Фонда содействия и поддержки интеграции иностранцев. URL: http:// www.juntadeandalucia.es/ empleo/ www/ pmigratorias/ fondo_apoyo_2009.php?nav=1&valnav=28&idreg=264) (дата обращения: 08.08.2012).

Особое внимание в данном разделе плана посвящено Форуму по социальной интеграции иммигрантов, в состав которого входит 30 участников (10 членов Форума представляют государственные учреждения и организации, 10 - иммигрантские союзы (организации), еще 10 мест отдано иным представителям общественности). Структура Форума была утверждена на пленарном заседании 21 июня 2006 года. В его состав входят комиссия по образованию и упорядочиванию; комиссия по трудовой занятости и профессиональному образованию (повышению квалификации); комиссия по вопросам политической интеграции и политического участия; комиссия по правовым вопросам, взаимоотношениям с ЕС и международным сообществом.

Шестая глава плана посвящена основополагающим принципам интеграционной политики Испании, согласно которым интеграция представляет собой двусторонний процесс взаимовлияния, взаимодействия, взаимной ответственности мигрантов и принимающего общества, универсализацию прав и свобод человека и т.д. План содержит также механизмы и процедуры оценки эффективности работы Форума: ежегодные мониторинги; публикацию отчетных материалов "лучшего иммиграционного и интеграционного региона (автономии)"; обмен опытом; встречи заинтересованных сторон на высшем уровне и др.

Исходя из сказанного, можно сделать вывод о том, что миграционная политика Испании являет собой пример полной интеграции. Основные ее направления закрепляют принцип уравнивания прав иностранного гражданина с правами граждан этой страны, как это и отражено в законе об иностранцах. В соответствии с данным законом к основным правам и свободам иностранных граждан отнесены участие их в государственном управлении через выборы в муниципальные органы; право на собрание после получения разрешения на пребывание или вида на жительство; право на создание организаций; право на общее образование, которое закреплено за всеми иностранными гражданами моложе 18 лет; право на работу и на социальное страхование; свобода участия в профсоюзах после получения разрешения на проживание или вида на жительство, а также разрешения на осуществление трудовой деятельности; право на медицинское обслуживание; право на жилищные субсидии дает иностранным гражданам-резидентам Испании доступ к государственной системе жилищных субсидий, имеющихся в Испании; равное с гражданами Испании налогообложение; право на неприкосновенность семьи; право на обжалование административных решений; право на бесплатную юридическую помощь.

Следует отметить, что Королевство Испания имеет одну из устойчивых традиций регулирования вопросов миграции. Принятый в 1985 году Органический закон о правах и свободах иностранцев в Испании был неоднократно изменен и дополнен. Последняя редакция этого Закона от 2009 года демонстрирует стремление государства (под воздействием решений Конституционного суда Испании, решений Европейского суда по правам человека, директив ЕС 2004/38/ЕС, 2003/109/ЕС и др.) содействовать гармонизации и унификации процессов правового регулирования миграции, однако ряд исторических, экономических и национальных особенностей налагает отпечаток на миграционное законодательство Королевства Испания. К таким особенностям относятся вопросы легитимизации незаконных мигрантов, ограничение семейной миграции, разделение миграционной и интеграционной политики, а также нашедшее отражение в законодательстве разделение интеграционной политики на региональный и государственный компоненты. Испания относится к тем государствам ЕС, которые ведут активную борьбу со всеми формами нелегальной миграции в стране. В противоположность Франции, отказавшейся в последнее время от проведения амнистий для нелегальных мигрантов, Испания регулярно проводит легализацию незаконно въехавших в страну мигрантов. Представляется, что подобные мероприятия по легализации нелегальных мигрантов принесут успех испанской миграционной политике и будут способствовать снижению напряженности в испанском обществе.

Особенностью новой миграционной политики Испании, продвигаемой в последние годы, стала ее нацеленность на урегулирование потока мигрантов в страну. Впервые (наряду с такими странами, как Германия, Италия и Великобритания) Испания представила свое видение миграционных проблем еще в 2002 году на саммите ЕС в Севилье, когда Испании как члену ЕС пришлось отказаться от политики упрочения контактов со странами Латинской Америки в пользу принятия единообразной политики ЕС, что в первую очередь означало усиление визового режима и контроля для граждан третьих государств и инкорпорирование стандартов и директив ЕС во внутреннее испанское право. Таким образом, став полноправным членом ЕС, Королевство Испания взяло на себя обязательства по проведению общеевропейской политики противодействия нелегальной миграции. В этом контексте было принято решение о том, что иностранец получает статус легального мигранта в случае, если он докажет, что более 10 лет находился на территории Королевства Испания. По мнению ряда авторов, подобная модель урегулирования потоков нелегального переселения в Испанию, в частности регулярно проводимые процессы амнистии, действуют на мигрантов, "как мерцающие надежды", и создают тем самым обоснованные требования для их легализации.

Большой резонанс в испанском обществе вызвало выступление 9 февраля 2011 года государственного секретаря Испании по вопросам иммиграции Анны Террон, заявившей о готовящихся изменениях и дополнениях в закон 2000 года и в регламент к этому Закону. Так, предполагается узаконить проживание в стране иностранцев, имеющих детей, рожденных на территории Королевства Испания. В рамках принципа "семейной оседлости" (arraigo familiar) родителям таких детей будет предоставлена "временная резиденция" (una residencia temporal). Если это осуществится, то нелегальные мигранты получат еще одну законную возможность свободно проживать в стране. Здесь нужно отметить, что подобная политика Испании пользуется поддержкой ЕС, о чем неоспоримо свидетельствует тот факт, что ежегодно вплоть до 2013 года Европейская комиссия по правам человека будет переводить на гуманитарные нужды в сфере миграции финансовые средства в размере 18,7 миллиона евро из Европейского фонда интеграции <1> и около 2,3 миллиона - из Европейского фонда поддержки беженцев <2>.

--------------------------------

<1> Fondo Europeo para la Integration, FEI.

<2> Fondo Europeo para los Refuglados, FER.

Современные дискуссии в области миграционной и интеграционной политики сводятся к вопросу о необходимости подписания "контракта с иностранцами об обязательной интеграции в стране", широко известного во французской модели как "contract d'accueil et d'integration". Ряд политических партий Испании (к примеру, оппозиционная Народная партия) выступают в поддержку этой инициативы, чтобы в случае нарушения обязательств данного контракта со стороны иностранца у государственных органов было правовое основание для лишения его вида на пребывание в стране и порядок высылки данного лица из страны был бы упрощен. Более того, обязанность подписать указанный контракт будет возложена и на тех, кто въезжает в страну впервые, и тех, кто уже давно проживает в Испании и приходит в иммиграционное ведомство за продлением вида на жительство, а также тех, кто захочет легально проживать на территории Испании в рамках программ миграционной амнистии.

Проводимая во Франции миграционная политика осуществляется по трем направлениям: 1) управление миграционными потоками; 2) борьба с нелегальной миграцией; и 3) интеграция иммигрантов, живущих во Франции. Незаконная миграция является большой проблемой для французского государства и общества. Особенно эта проблема обострилась после вступления в силу Шенгенского соглашения, облегчившего возможность перемещения между странами в связи с ослаблением внутреннего контроля за иммигрантами на едином европейском пространстве, и страны Европейского союза, которые ранее самостоятельно боролись с нелегальной миграцией, используя пограничный контроль, после введения этого Соглашения в действие такой контроль не используют. Страны - члены Евросоюза имеют право из соображений национальной безопасности периодически отменять действие Соглашения.

К ведению объединенной Европы в сфере миграционной политики относятся вопросы борьбы с нелегальными иммигрантами, а также координация миграционной политики стран-членов. Тем не менее в связи с образованием Шенгенской зоны свободного перемещения в большинстве стран Европы, в том числе во Франции, иммиграционное законодательство в целом изменяется в сторону ужесточения. Уменьшается также число стран, открытых для безвизового въезда, причем порой при этом рвутся даже традиционные исторические связи. Одновременно с этим во всех странах, в том числе и во Франции, становится более жесткой практика выдворения нелегальных иммигрантов. Если ранее дело о выдворении из страны затягивалось на несколько месяцев, а то и лет, то теперь соответствующая операция производится в течение нескольких дней. Однако это не помогает полностью решить проблему: выполняются только 20% решений местных властей о выдворении нелегальных иммигрантов. Всего же таких решений принимается 100 тысяч в год. Проблема осложняется тем, что нередко иммигранты уничтожают либо прячут свои документы, что делает невозможной идентификацию их личности. Кроме того, правительства некоторых стран отказываются взаимодействовать с Францией в вопросе о репатриации своих эмигрантов.

В целях борьбы с нелегальной иммиграцией в последнее время, как отмечалось выше, проводятся миграционные "амнистии", когда на короткий промежуток времени иммигрантам, уже находящимся в стране, предоставляется возможность легализоваться. Первая крупная амнистия во Франции была проведена в 1982 году, вторая - в 1997 году. Оба раза амнистии были осуществлены правительством социалистов, причем второй раз - в коалиции с коммунистами и партией зеленых. Вторая амнистия была проведена после многочисленных демонстраций, которые проводили как нелегальные иммигранты, так и французские правозащитные организации. В ходе нее было рассмотрено 140 тысяч обращений иммигрантов о легализации пребывания в стране, 80 тысяч из которых были удовлетворены. Тем не менее в ближайшее время иммиграционных амнистий не ожидается, хотя движение протеста среди лиц, не получивших легализации, по-прежнему не утихает <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.archipelag.ru/geoculture/new_ident/geocultwold/resumel (дата обращения: 08.08.2012).

Следует отметить, что миграционная политика Франции в последнее время также претерпела некоторые изменения в сторону интеграции иностранцев во французское общество. Так, например, 10 апреля 2003 года премьер-министр Жан-Пьер Раффарен и министр по социальным делам Франсуа Фийон представили в прессе Программу правительства по улучшению интеграции легальных иммигрантов, которая характеризуется "человечностью" в отношении легальных мигрантов и "закрытостью" в отношении нелегальных. Основой данной Программы является "контракт о приеме и интеграции". Иммигрантам, прибывающим во Францию на длительный срок или на постоянное проживание (в основном это прибывшие в рамках воссоединения семьи или получившие статус беженца), будет предложено подписать контракт, смысл которого заключается в следующем: иммигрант обязуется посещать курсы французского языка (от 200 до 500 часов) и курс "Ценности французского общества". В случае если иммигрант успешно пройдет обучение и получит соответствующий сертификат, то правительство обязуется выдать ему вид на жительство сроком на 10 лет. Если же иммигрант не прошел обучение, то он получает разрешение на проживание сроком на один год, после чего контракт может быть возобновлен только один раз. Для прохождения обучения французское правительство оказывает иммигранту финансовую помощь <1>.

--------------------------------

<1> URL: http://www/ rospersonal.ru/ facts_about_countries/ franciya/ franciya_organizacionnoe_ustrojst-vo_mi... (дата обращения: 08.08.2012).

Как показывает практика интеграции в Германии, Испании и Франции, в современных условиях глобализации миграция населения не является явлением случайным, одноразовым или хаотичным. Повышается в этой сфере уровень привлекательности Российской Федерации. В настоящее время Россия в "кричащей" степени становится пунктом приема и транзита в страны Европы и США незаконных трудящихся-мигрантов как между государствами - участниками СНГ, так и из иных сопредельных государств (Средней и Юго-Восточной Азии, Афганистана, Шри-Ланки, Вьетнама, Кореи, Китая).

Миграция, осуществляемая сегодня, обусловлена рядом детерминирующих обстоятельств, которые настолько интегрировались в социально-правовую действительность, что уже не кажутся негативными или несвойственными для современного общества или государства. Причин переселения людей много, однако наиболее весомыми следует признать причины социально-экономические. Незаконные мигранты (как правило, из стран СНГ <1>) перемещаются через Государственную границу Российской Федерации в поисках работы, лучших заработков, улучшения условий жизни, материальной помощи семье, приобретения более высокого статуса. Политические причины незаконной миграции могут ограничиваться бегством от идеологических, религиозных, этнических и иных притеснений.

--------------------------------

<1> См.: Kumo K. Migration and Regional Development in the Soviet Union and Russia: A Geographical Approach. M., 2003. P. 13 - 16.

Процесс миграции населения складывается из последовательно сменяющих друг друга действий: потенциальной миграции (волеизъявления и цели), собственно миграции, адаптации к новым условиям жизнедеятельности (приискание места жительства, работы, круга общения и т.д.) и идентификации (регистрация по постоянному месту жительства или временному месту пребывания). Например, миграция из стран СНГ (в большей степени из Молдовы, Узбекистана, Киргизии, Таджикистана, в меньшей из Беларуси, Казахстана, Украины), носит временный характер. Волеизъявление о переселении и цель самой миграции сводится, как правило, к экономическим выгодам - высокому заработку. Вьетнамская и корейская миграции, также относящиеся к типу трудовых, строятся по типу казарменного быта и организации своего цехового обособленного производства. Наиболее криминальной, по мнению ученых, считается китайская миграция - мигранты из Китая внедряются в бизнес, заключают фиктивные браки, представляют ложные сведения о родстве, незаконным путем приобретают недвижимое имущество, что позволяет достичь последнего этапа в процессе миграции - оседлости или идентификации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Овчинникова Г.В. Направления преступной деятельности, связанные с незаконной миграцией // Преступность в изменяющемся мире и проблемы оптимизации борьбы с ней / Под ред. проф. А.И. Долговой. М., 2006. С. 374.

Особенности развития российского малого и среднего бизнеса увеличивают спрос на дешевый труд мигрантов, за счет использования которого такой бизнес получает нелегальный дополнительный доход, необходимый ему для поддержания рыночной конкурентоспособности. Более того, без незаконных связей представителей малого и среднего бизнеса с властными государственными структурами, основанными на коррупционной составляющей, эти виды бизнеса выжить практически не в состоянии. В результате нелегальные трудовые мигранты становятся уязвимой социальной категорией перед лицом преступной эксплуатации (проституции, долговой кабалы, рабского труда и др.).

Нелегальная работа мигрантов распространена в так называемых традиционно мигрантских секторах рынка занятости: строительстве; ремонте дорог и коммуникаций; уборке территорий и помещений; торговле на уличных рынках; в сфере общественных и домашних услуг; в сельском хозяйстве. С учетом слабой регламентации правового статуса трудящегося-мигранта в Российской Федерации, лица, нелегально (часто явно криминально) занятые в различных сферах бизнеса, составляют 90% всех работающих иностранных граждан на территории России. Последнее, безусловно, усиливает социально-правовую уязвимость трудящихся-мигрантов и влечет расширение форм их эксплуатации. Кроме того, спрос на дешевый неквалифицированный труд незаконных мигрантов со стороны теневой экономики вызван в большей степени институциональными факторами: борьбой теневого и формального секторов экономики, повышением спроса на теневую форму бизнеса перед официальной экономикой <1>.

--------------------------------

<1> См.: Торговля людьми в Российской Федерации: обзор и анализ текущей ситуации по проблеме / Исследование выполнено канд. эконом. наук Е.В. Тюрюкановой совместно с Фондом "Институт экономики города" для рабочей группы агентств ООН и Международной организации по миграции (МОМ) по проблемам торговли людьми. М., 2006. С. 65 - 66.

Следует отметить, что проблема незаконной миграции стала краеугольным "камнем" в реализации миграционной политики практически каждого государства. Нельзя признать "островком" спокойствия и Российскую Федерацию. В настоящее время нарушения миграционных правил, положений о порядке въезда, выезда, пребывания, транзитного проезда и трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, осуществляемые при отсутствии у них действительных документов либо ненадлежащем оформлении соответствующих документов, характеризуются далеко не единичными фактами. Трафик нелегальных мигрантов - явление массовое, представляющее угрозу экономической стабильности, общественной и национальной безопасности, а равно способствующее осложнению криминогенной обстановки в стране. Россия приняла ряд международных обязательств, предписывающих криминализацию деяний, ориентированных на уголовно-правовую борьбу с преступлениями в миграционной сфере. Ратифицировав <1> проанализированные ранее Конвенцию и дополняющий ее Протокол против незаконного ввоза мигрантов, Российская Федерация встала на путь борьбы с незаконной миграцией, в том числе и путем использования уголовно-правовых норм.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 26 апреля 2004 года N 26-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее" // Российская газета. 2004. 29 апреля.

Не меньшее влияние на сферу борьбы с незаконным трафиком мигрантов в Российской Федерации оказали международные договоры, заключенные в рамках государств - участников Содружества Независимых Государств. В целом ряде таких документов борьба с незаконной миграцией рассматривается в числе приоритетных направлений регулирования миграционных процессов на территории всех стран Содружества.

В соответствии с ратифицированным в 2000 году Российской Федерацией Соглашением о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <1> к "незаконным мигрантам" относятся граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного процесса через территории стран Содружества, а также граждане этих государств, нарушившие правила пребывания на территории какой-либо страны Содружества, установленные ее национальным законодательством.

--------------------------------

<1> Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 1 (28). С. 85 - 86. Далее - Соглашение о сотрудничестве СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Федеральный закон от 12 июля 2000 г. N 97-ФЗ "О ратификации Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией" // Российская газета. 2000. 14 июля.

Въезд граждан государств, не являющихся участниками этого Соглашения, лиц без гражданства и граждан других стран СНГ на территорию Российской Федерации возможен при условии выполнения ими требований национального законодательства Российской Федерации о правилах въезда, выезда, пребывания, транзитного проезда и международных договоров Российской Федерации. Лица, признанные беженцами или получившие убежище на территории одного из государств СНГ, въезжают на территории других стран Содружества (в частности, Российской Федерации) по аналогичным правилам.

Соглашение предусматривает сотрудничество в вопросах регулирования миграционных процессов: стороны Соглашения взаимодействуют в целях выработки механизма по депортации незаконных мигрантов и гармонизации национального законодательства каждого государства в области ответственности незаконных мигрантов и всех категорий лиц, оказывающих содействие незаконной миграции. Кроме того, стороны обмениваются информацией о национальном законодательстве в области миграции и о его динамичности, образцах документов, удостоверяющих личность и дающих право на пересечение государственной границы, о выявленных каналах незаконной миграции и иных вопросах, касающихся выполнения условий Соглашения.

Еще одним международным документом, направленным на предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование преступлений, связанных с незаконной миграцией, торговлей людьми и эксплуатацией проституции третьими лицами, стало Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью <1>. Такое сотрудничество, в частности, осуществляется путем обмена информацией о готовящихся или совершенных преступлениях, причастных к ним физических и юридических лицах, о корпорациях и объектах собственности, используемых для легализации (отмывания) доходов от преступной деятельности; исполнения запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий; розыска лиц, скрывающихся от уголовного преследования или отбывания наказания и др.

--------------------------------

<1> Бюллетень международных договоров. 2000. N 3. С. 3 - 10.

Система основных принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств - участников СНГ в обеспечении безопасности этих государств, общества и личности от угроз незаконной миграции закреплена также в Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции <1>.

--------------------------------

<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции" (г. Астана, 16 сентября 2004 г.). Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс" (далее - Концепция сотрудничества СНГ в противодействии незаконной миграции).

Согласно Концепции под противодействием незаконной миграции понимается комплекс мер, обеспечивающих контроль за въездом, выездом, транзитом и пребыванием граждан государств - участников СНГ, третьих государств и лиц без гражданства на территориях стран Содружества, а также пресечение незаконной миграции на их территориях путем определения правового статуса и соответствия целей въезда таких лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть в государства - участники СНГ (в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, а также следующих транзитом в третьи государства).

В целях унификации применения положений Концепции странами Содружества в ней предлагается использовать специальный терминологический аппарат. Так, в разделе 2 указанного Международного акта предлагаются следующие дефиниции:

"миграция населения" - перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства;

"незаконная миграция" - перемещение на территорию государства СНГ, пребывание, перемещение с его территории граждан государств СНГ, третьих государств и лиц без гражданства с нарушением законодательных предписаний;

"мигрант" - гражданин государства - участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства СНГ;

"незаконный мигрант" - гражданин государства - участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию страны СНГ;

"иностранный гражданин" - лицо, не имеющее доказательств о принадлежности к гражданству государства СНГ, на территории которого оно пребывает постоянно или временно, но имеющее доказательства принадлежности к гражданству (подданству) другого государства;

"лицо без гражданства" - лицо, в отношении которого не имеется доказательств о принадлежности к гражданству (подданству) какого-либо государства.

Программа сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы <1> рекомендует сторонам, в том числе Российской Федерации, реализовать целый комплекс мер по повышению эффективности противодействия незаконной миграции. Вот некоторые из них:

--------------------------------

<1> Решение Совета глав государств СНГ "О Программе сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2012 - 2014 годы" (г. Душанбе, 3 сентября 2011 г.) // Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

- регулярно рассматривать вопросы о состоянии эффективности взаимодействия государств СНГ в противодействии незаконной миграции и выполнении всех международных правовых документов, заключенных в рамках СНГ;

- продолжить работу по совершенствованию законодательных актов стран СНГ в сфере противодействия незаконной миграции;

- активизировать принятие нормативных правовых актов, в частности, об усилении уголовной ответственности за преступления, связанные с незаконной миграцией; о выявлении и конфискации доходов, полученных в результате организации и содействия незаконной миграции; о лицензировании деятельности агентств по трудоустройству граждан за рубежом и туристической деятельности;

- продолжить работу по совершенствованию национальных механизмов выдворения (депортации, высылки) незаконных мигрантов;

- продолжить проводить совместные и (или) согласованные профилактические оперативно-розыскные мероприятия и специальные операции по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции, отслеживанию денежных потоков, проходящих через страны СНГ, при наличии оснований полагать существование связи между денежными потоками и незаконной миграцией; выявлению и пресечению деятельности физических и юридических лиц, транснациональных организованных групп, действующих в сфере незаконной миграции, противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных от организации и содействия незаконной миграции;

- продолжить практику создания в случае необходимости совместных оперативно-следственных групп из сотрудников компетентных органов в целях раскрытия преступлений транснационального характера, связанных с незаконной миграцией;

- работать над созданием специализированных учреждений временного содержания иностранных граждан, задержанных на период определения их правового положения, а также подлежащих выдворению (депортации, высылке).

Приведенные международные правовые акты направлены на реализацию задач, стоящих перед Российской Федерацией в сфере уголовно-правового противодействия незаконной миграции.

В отнюдь не исчерпывающем перечне таких задач можно обозначить следующие: противодействие вовлечению мигрантов в преступную деятельность транснационального характера, в том числе в международные террористические и экстремистские организации; развитие оперативного сотрудничества с компетентными органами иных государств и международными организациями в целях совместного противодействия незаконной миграции и торговле людьми; гармонизацию национального законодательства Российской Федерации в сфере унификации терминологии для повышения эффективности противодействия незаконной миграции, в том числе посредством более детальной криминализации преступлений, связанных с незаконной миграцией.

Современная международная (внешняя) миграция населения в Российской Федерации оказывает непосредственное влияние на все стороны развития нашего государства в целом, личности и общества в частности. Международная незаконная миграция оказывает противоречивое влияние на социально-экономическую жизнь общества <1>. Российская Федерация выступает своеобразным донором незапланированных инвестиций в иностранную экономику. Однако в последнее время международная миграция оказывает в большей степени отрицательное влияние на криминогенную обстановку в Российской Федерации, приобретая характер неконтролируемого процесса увеличения масштабов преступности.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Кононов А.А. Правовое регулирование международной миграции населения и его учет в деятельности пограничных органов Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

В России, где отмечается огромное количество незаконных мигрантов, ставится под угрозу расовая, культурная и религиозная стабильность общества, порождаются серьезные социальные проблемы. Отсюда и криминальные последствия - терроризм, торговля людьми, контрабанда, экстремизм. Соответственно, возникают вопросы о целесообразности увеличения количества мигрантов, возобновления системы "фильтрации" на границе Российской Федерации, отмены квотирования иностранной рабочей силы и разрешения на временное проживание <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Калюжная М.А. Незаконная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации в социальной и экономической сферах // Миграционное право. 2007. N 3. С. 34 - 36; Данилов А.П. Преступная миграционная реформа как одно из антинародных преступлений // Криминологи РФ. Научная сеть. URL: http://www.crimpravo.ru/blog/1342.html (дата обращения: 31.10.2011).

По оценке Федеральной службы государственной статистики РФ (далее - Росстат), миграционная ситуация в России представляет следующую картину. Численность постоянного населения на 1 декабря 2010 года составила 141,8 миллиона человек и с начала года уменьшилась на 81,6 тысячи человек (или на 0,06%). На соответствующую дату аналогичного периода предыдущего года (далее - АППГ) наблюдалось увеличение численности населения на 3,2 тысячи человек (+0,002%) <1>. Увеличилась и естественная убыль населения. Миграционный прирост в 2010 году на 56,0% компенсировал численные потери населения.

--------------------------------

<1> Информация о социально-экономическом положении России (2010 г.). Демография. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B10_00/Main.htm (дата обращения: 30.01.2012); Россия в цифрах. 2011: Крат. стат. сб. / Росстат. М., 2011. С. 88 - 89.

Численность постоянного населения России на 1 ноября 2011 года составила 142,9 миллиона человек, уменьшившись с начала года на 40,8 тысячи человек (-0,03% к АППГ). На соответствующую дату АППГ наблюдалось большее сокращение численности населения - на 82,4 тысячи человек (или на 0,06%). Естественная убыль населения в январе - октябре 2011 г. уменьшилась по сравнению с АППГ на 88,8 тысячи человек <1>. Однако миграционный прирост в этот период на 67,9% компенсировал численные потери населения.

--------------------------------

<1> Информация о социально-экономическом положении России (2011 г.). Демография. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/B11_00/IssWWW.exe/Stg/dk12/8-0.htm (дата обращения: 30.01.2012).

За январь - октябрь 2011 года число мигрантов, сменивших место жительства в пределах России, увеличилось на 134,4 тысячи человек (+8,7% к АППГ). Миграционный прирост населения снизился на 47,2 тысячи человек (-35,3% к АППГ), что объясняется уменьшением числа зарегистрированных по месту жительства лиц, прибывших в Россию на 47,5 тысячи человек (-29,3% к АППГ), в том числе иммигрантов из государств - участников СНГ - на 43,9 тысячи человек (-30,0% к АППГ). Наряду с этим, Росстатом отмечалось уменьшение числа мигрантов, выбывших за пределы России на 0,3 тысячи человек (-1,0% к АППГ). В этот же период в обмене населением с государствами - участниками СНГ была выявлена тенденция к уменьшению миграционного прироста. По сведениям Росстата, увеличение прироста наблюдалось в миграционном обмене Российской Федерации только с Киргизией.

Миграция в Российскую Федерацию, особенно из стран Содружества со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, носит масштабный характер. Количество въехавших иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших граждан, причем в приграничных районах интенсивно формируются иностранные общины. Как внутренние, так и внешние миграционные потоки направлены преимущественно в южные и центральные регионы европейской части России. Это приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в данных регионах.

Сказанное находит свое подтверждение в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации <1>, где отмечено, что массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов России ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма, являются угрозой безопасности нашей страны. Развиваются процессы внешней трудовой миграции в виде привлечения и использования в России труда иностранных граждан, выезда российских граждан за границу с целью работы по найму. При этом среди иностранных работников, используемых в России, и российских граждан, работающих за рубежом, велика доля лиц, нелегально занимающихся трудовой деятельностью, что, в свою очередь, ведет к нарушению их трудовых и социальных прав. В Российской Федерации это создает угрозу национальному рынку труда и благоприятствует развитию теневой экономики.

--------------------------------

<1> См.: раздел I Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации: утв. распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.