Глава 3. Перспективы развития конституционно-правовых основ местного самоуправления

3.1. Применение форм непосредственной демократии для решения вопросов местного значения

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Другими словами, Закон предполагает сочетание форм непосредственной и представительной демократии при решении вопросов местного значения. При этом Федеральный закон о местном самоуправлении, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида: а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением; б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т. д.). Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью обязательно проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выбрать должностное лицо. Референдум по Закону в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных Законом случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.

Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы – только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения.

Порядок использования большинства форм прямой демократии регламентируется на уровне федеральных законов и уставов, иных нормативных правовых актов муниципальных образований. Таким образом, учет «местных условий» осуществляется на уровне муниципальных образований, а не субъектов Федерации, как это было раньше ¹.

Рассмотрим подробнее предусмотренные законодательством формы непосредственной демократии, предусмотренные для решения вопросов местного значения.

Местный референдум остается самой главной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления. При этом Закон расширяет перечень субъектов, имеющих право инициировать проведение местного референдума. В отличие от старого правила, закрепленного в Законе 1995 г., по которому инициатива могла исходить только от населения и представительного органа, теперь инициативу могут выдвинуть: граждане, избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, а также представительный орган и глава местной администрации, выдвигающие инициативу совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 процентов от числа участников референдума.

Согласно ч. 10 ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 г. порядок подготовки и проведения референдума должен регулироваться законом субъекта Российской Федерации. Местный референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию) ¹.

Новой формой решения населением вопросов местного значения является голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24). Определяя общий порядок проведения такого голосования, законодатель обязывает муниципальные образования устанавливать в своих уставах основания для отзыва депутата и иного выборного должностного лица муниципального образования, однако при этом предусматривает, что основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) названных лиц в случае их подтверждения в судебном порядке.

Еще одной формой, закрепленной Законом о местном самоуправлении, является сход граждан. Закон прямо установил тот случай, когда должна применяться именно такая форма, как сход граждан. В поселении, где численность жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, сход осуществляет полномочия представительного органа. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Он может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек, и его проведение обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. В работе схода принимают участие граждане, достигшие 18 лет, проживающие на соответствующей территории и обладающие избирательным правом. Также в работе имеют право принимать участие граждане, имеющие на соответствующей территории земельный участок на праве собственности или индивидуальный дом и заявившие о желании участвовать в работе схода.

Такие формы, как референдум, выборы, голосование по досрочному отзыву выборного должностного лица, сход граждан, являются формами непосредственного решения населением вопросов местного значения.

Остальные формы непосредственной демократии, предусмотренные в главе 5 Федерального закона № 131-ФЗ от 2003 г., являются формами участия населения в решении вопросов местного значения.

Первой из них в Законе закреплена правотворческая инициатива граждан (в Законе 1995 г. ее название звучало как народная правотворческая инициатива). В отличие от прежнего Закона, в котором просто закреплялось только право граждан на правотворческую инициативу, в действующем законодательстве установлены общие правила реализации такой инициативы. Например, установлено, что минимальная численность инициативной группы не должна превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Установлен срок (3 месяца со дня внесения), в течение которого проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления.

В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа.

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

Совершенно по-новому, более широко, регламентируется в Законе реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление.

Граждане объединяются по месту их жительства, на основе совместной работы, по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов.

Если ст. 27 Закона 1995 г. закрепляла лишь понятие территориального общественного самоуправления (ТОС) и ничего более, то в Законе 2003 г. кроме определения понятия территориального общественного самоуправления устанавливаются и правила создания, регистрации территориального общественного самоуправления, иные положения. Под территориальным общественным самоуправлением согласно ст. 27 Федерального закона 2003 г. понимается самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Иными словами, уточняет Е. В. Мирошниченко, – «самоорганизация – это деятельность, это еще не организация как общественное формирование. Поэтому юридическим лицом может быть орган ТОС, но не само территориальное общественное самоуправление» ¹. К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, закон относит: установление структуры органов территориального общественного самоуправления; избрание органов территориального общественного самоуправления; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления.

Вопрос о том, могут ли быть закреплены в Законе исключительные полномочия собраний, конференций граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, является довольно спорным. Ведь ТОС – это самоорганизация, как определил законодатель. Самоорганизуясь, граждане сами определяют перечень вопросов, решение которых берут на себя.

К сожалению, в Законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, а ведь перечень таких возможных форм шире. Основные формы такого взаимодействия необходимо, по мнению Н. Л. Пешина, определить на федеральном уровне, так как на уровне муниципального образования нередко искажается их сущность ².

Совершенно новыми формами участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания и опрос граждан.

Публичные слушания проводятся для обсуждения проектов муниципальных правовых актов, а опрос граждан – для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти ¹.

Публичные слушания наделены общим и специальным объектом. Под общим объектом понимаются любые вопросы, выносимые на публичные слушания, за исключением предусмотренных законом для обязательного обсуждения. Так, в ряде муниципальных образований публичные слушания проводятся по общественно значимым вопросам, вопросам местного значения. Примером может служить Закон Орловской области от 16.06. 2008 г. «О публичных слушаниях в Орловской области» ² (см. Приложение 3).

Для проведения публичных слушаний формируется специальная комиссия из числа сотрудников представительного или исполнительного органа местного самоуправления. По результатам публичных слушаний составляется заключение о результатах публичных слушаний, то есть итоговый документ, обобщающий информацию о принятом в процессе обсуждения решении. В качестве примера приведем документы по организации публичных слушаний по проекту комплексной программы социально-экономического развития города Орла на 2011-2015 годы» ³ (см. Приложение 4). В целом опыт Орловской области весьма положителен: только за последние годы здесь принято 66 нормативных актов об организации публичных слушаний в таких видах муниципальных образований, как муниципальный район и поселение ⁴.

Если публичные слушания могут проводиться по инициативе только субъектов муниципального образования, то опрос граждан может быть проведен как по инициативе органов местного самоуправления, так и по инициативе органов государственной власти субъектов Федерации. В отношении опроса граждан в Законе закрепляется, что в правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении такого опроса должны устанавливаться: дата и сроки проведения опроса, формулировка вопроса, методика проведения опроса, форма опросного листа, минимальная численность жителей, участвующих в опросе. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. Поскольку такая форма, как опрос, может быть проведена на территории небольшого сельского поселения, возникает вопрос: есть ли возможность у такого поселения разрабатывать на хорошем профессиональном уровне методику проведения опроса? Думается, что в этом случае методическую помощь могут оказать органы государственной власти соответствующего субъекта.

Более детально в Законе регулируется такая форма непосредственной демократии, как собрание граждан, которое согласно ст. 29 может проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрания граждан в отличие от схода граждан проводятся лишь на части территории муниципального образования. Другими словами, собрание может являться формой осуществления как местного самоуправления, так и территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления, избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и другими лицами местного самоуправления.

Сохранилась в Законе и такая форма, как обращения граждан в органы местного самоуправления. Кроме того, Закон говорит и о возможности использования иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащих Конституции Российской Федерации. Ими могут быть национальные общественные объединения, общественные советы женских организаций, общественные движения, государственно-общественное управление отдельными отраслями, общественные комиссии по отдельным вопросам.

При этом Закон устанавливает два основных принципа реализации этих форм – законность и добровольность. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления и участии в осуществлении местного самоуправления. Порядок реализации многих названных форм должен определяться согласно Закону в уставе муниципального образования и (или) нормативном акте представительного органа местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления – создать достаточную правовую базу для того, чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. Механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно. К сожалению, на сегодняшний день можно с полным основанием констатировать, что имеющиеся правовые механизмы, обеспечивающие демократическую взаимосвязь человека и государства в России, еще не совершенны.