1.2. Особенности развития местного самоуправления в советский период

Февральская революция 1917 г. принесла с собой всеобщее избирательное право и пропорциональную систему выборов. 3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка материалов по реформе местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было учреждено волостное земство. В целом, как утверждает В. В. Моисеев, Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время ¹.

Существовали новые органы самоуправления очень недолго. Политическое разобщение российского общества привело к тому, что, несмотря на всеобщие выборы, местное самоуправление в 1917 г. не смогло стать реальной политической силой и одержать верх над новой формой общественного управления – Советами. После октябрьских событий 1917 г. большевики сразу взяли под контроль местные органы власти. В основу организации советской власти на местах и советского законодательства о городском самоуправлении на территории России был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Все Советы сверху донизу выступали как звенья единой системы, высшим организационным принципом которой являлся демократический централизм, допускающий формально самостоятельность на местах, но в действительности приводящий к жесткой централизации и концентрации государственной власти, отсутствию у местной власти собственной исключительной компетенции и финансовой самостоятельности. Любые решения местных Советов могли быть отменены вышестоящим Советом.

В 1918 г. была принята Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР), которая установила, что Советы депутатов образуются в городах и в селениях. Срок полномочий депутатов составлял всего три месяца. Для текущей работы Совет избирал из своего состава исполнительный орган (Исполнительный комитет), который был всецело ответствен перед избравшим его Советом. Конституция гласила, что «в границах своего ведения Совет есть высшая в пределах данной территории власть» ¹.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. К предметам ведения Советов на местах было отнесено «проведение в жизнь всех постановлений высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; объединение всей советской деятельности в пределах данной территории». Как справедливо отмечает Н. Л. Пешин, «сфера полномочий местных Советов была очерчена крайне нечетко» ².

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала единство предметов ведения местных съездов, Советов и избираемых ими исполнительных органов – исполнительных комитетов (позднее – президиумов Советов).

Весьма интересным представляется регулирование избирательного права: оно предоставлялось с учетом цензов гражданства, возраста (с 18 лет) и рода занятий («все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, солдаты Советской Армии и Флота; граждане, входящие в перечисленные категории, но потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность») ³.

К участию в выборах не допускались лица, прибегающие к наемному труду, лица, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; духовные служители, служащие и агенты бывшей полиции и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Сохранялись и стандартные, принятые еще в царской России ограничения для недееспособных и осужденных за преступления по приговору суда.

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии ¹. Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в

-----------------------------------------