Глава I. Особенности развития местного самоуправления в россии

Общепризнано, что местное самоуправление в российском государстве развивалось неровно, скачкообразно и довольно самобытно, разительно отличаясь от муниципальных установлений Европы. Даже в периоды наивысшего расцвета российского централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Многие элементы того самоуправления современный законодатель пытается возродить и привнести в современную практику его развития.

Прежде чем приступить к изучению наиболее значимых этапов в эволюции местного самоуправления в России, на наш взгляд, следует определить, что же понимали отечественные ученые под термином «местное самоуправление». Подавляющее большинство исследователей считали, что термин «местное самоуправление» охватывает земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин, где система самоуправления традиционно в той или иной степени отличалась от общегосударственных стандартов. Приведем определения термина «местное самоуправление», данные видными российскими правоведами. Самоуправление – это «система, возлагающая на местных обывателей все тяготы управления, с соответствующими правами» ¹. Местное самоуправление есть «управление через лиц, избранных населением» ¹. Общее содержание приведенных дефиниций отражает сущность местного самоуправления XIX века: решение уполномоченными местным сообществом органами местной власти задач местного значения, а также выполнение некоторых государственных функций в пределах, определенных законом.

Проанализировав законодательство о местном самоуправлении, сохранившиеся нормативные и документальные источники, а также основываясь на трудах таких ученых, как А. А. Авакьян, О.Е. Кутафин, В. И. Фадеев, В. В. Моисеев, которые предлагают варианты подразделения истории развития местного самоуправления на определенные этапы ², для целей настоящего исследования мы придерживаемся в законодательстве о местном самоуправлении в России следующей периодизации: 1) дореволюционный период развития местных органов самоуправления (до 1917 г.); 2) советский период развития местного самоуправления (1917-1993 гг.); 3) современный период развития самоуправления на местах – с 1993 г.

1.1. Дореволюционный период становления местного самоуправления

Вопрос о времени возникновения местного самоуправления на территории российского государства является довольно дискуссионным. Если исходить из сущности местного самоуправления, то, на наш взгляд, можно с уверенностью сказать, что своими истоками оно восходит к ранним формам самоуправления общины в Древней Руси. Наиболее ранним проявлением самоуправленческих начал на Руси признается вечевая демократия. Как указывал В. В. Пагосский, уже «Русская правда» признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления ¹.

Н. А. Омельченко утверждает, что данный институт существовал еще в догосударственный период общественного развития России, ведя отсчет от общинного местного самоуправления и включая в его понятие все возможные формы самоорганизации населения: общественное, производственное, сословное и корпоративное самоуправление ². Мы склонны согласиться с подобной точкой зрения, так как элементы самоуправления, безусловно, имели место.

Некоторые авторы связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой середины XVI в., указывая, что именно с этого времени началось развитие отдельных элементов местного самоуправления в России. Земская реформа Ивана Грозного рассматривается как очередной этап на пути становления института местного самоуправления в российском государстве.

Периоды тесного сотрудничества власти и местной администрации часто сменялись резким противостоянием. Так, например, ХVII век объявил войну реформам XVI столетия, сведя практически на нет идею местной самостоятельности и выборных должностей. «Коронные» чиновники – воеводы – вытеснили «выборных людей» XVI века и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Данная мера привела к ущемлению прав органов местной власти, превратившихся в исполнителей распоряжений воевод, выполняя черновую административную работу. Подобное положение дел сохранялось вплоть до начала XVIII века ³.

В январе 1699 г. Петром I были изданы Указы об учреждении Бур-мистерской Палаты в Москве и об открытии выборных Земских изб в осталь-ных городах. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. 18 декабря 1708 г. Указом об учреждении губерний и росписании к ним городов было создано восемь губерний. Для обеспечения эффективности и стабильности финансовых поступлений в казну в каждой губернии выбирался совет ландратов, которые вместе с губернатором также обсуждали и решали губернские дела. На практике петровский указ о выборности ландратов остался «реформой на бумаге», так как ландраты фактически превратились в собрания чиновников, подчиненных губернатору ¹.

В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации страны и централизации административной системы. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них в центре введены центральные коллегии. Губернии разделены на провинции, провинции па дистрикты. Во главе провинций и дистриктов поставлены коронные чиновники – воеводы, назначаемые из центра и подчиненные только центру. В их руках были сосредоточены все управленческие полномочия, что фактически ликвидировало деятельность земских изб. Таким образом, Петром был осуществлен тип полицейского государства и перед бюрократией поставлены самые широкие задачи: не только правосудие и безопасность жителей, но и образование, благотворительность, медицина, поощрение торговли и промышленности – все это возлагалось на администрацию.

Не будучи в состоянии дисциплинировать администрацию и справиться с многочисленными правонарушениями, допускаемыми чиновниками па каждом шагу, Петр вновь обращается к местному самоуправлению. В 1718-1724 гг. уже ничего фактически не решавшие земские избы были заменены выборными магистратами, наподобие германских городских учреждений. В Санкт-Петербурге был образован главный магистрат, ведавший хозяйством города, полицейскими делами и судом. Как и земские избы, магистраты являлись почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми, так как не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием, а потому и органами самоуправления их признать нельзя ¹.

Новая коренная реформа в области земского и городского управления последовала затем в конце XVIII века при Екатерине II. Эта реформа оставила гораздо более глубокие следы, чем попытки Петра I, как в российском законодательстве, так и в последующей практической деятельности городских и земских учреждений. Н. А. Омельченко считает возможным утверждать, что городское представительство в эпоху Екатерины было даже шире, чем во время действия Городового положения 1892 г. «При Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного самоуправления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.» ².

В 1766 г. Екатерина издала манифест об избрании в комиссию депутатов от всех местностей и должностей для обсуждения местных нужд. Результатом этого стало появление законодательных актов, определяющих и закрепляющих отдельные принципы местного самоуправления на территории Российской Империи. Ими стали Учреждения о губерниях (1775-1780 гг.) и Грамота на права и выгоды городам Российской Империи 1785 г. (Жалованная грамота городам).

Наиболее важные реформы нашли свое отражение в первой части «Учреждения для управления Губерний Всероссийской Империи», изданной 7 ноября 1775 г. Согласно данному акту Империя делилась на крупные местные единицы – губернии, а те в свою очередь на более мелкие – уезды. Провинции были упразднены. «Учреждение...» затрагивало также вопросы управления городами и посадами. В городах была учреждена должность городничего. Для заведования местным благоустройством, вопросами здравоохранения и образования был создан всесословный Приказ общественного призрения. Целью Екатерины II было создание из всех сословий ряда местных организаций («сословных обществ»), с предоставлением им известных прав «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложением на них задач местного управления ¹.

Грамота на права и выгоды городам российской империи, утвержденная Екатериной II 21 апреля 1785 г., закрепила систему органов городского самоуправления, включающую городскую думу и городской магистрат. Впервые устанавливалось в русском городе всесословное «общество градское» (ст. 29 Жалованной грамоты городам), которое должно было включать в себя всю совокупность постоянного населения города, принад­лежность к которому обуславливалась не сословным положением, а имуще­ственным цензом, который к тому же лежал в основе деления городского населения на три гильдии. Состоять в одной из трех гильдий могли обладатели капитала в размере от 1 тыс. до 50 тыс. руб. Право голоса, как и пассивное избирательное право, имели только горожане, достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили не менее 50 рублей, т.е. в сущности лишь купцы первой и второй гильдии. «Градское общество» выражало волю всего городского населения, как юридического лица, и обладало всякого рода собственностью ².

Жалованная грамота городам оставляет впечатление широко задуманной реформы. Значение реформ Екатерины трудно переоценить: если реформы Петра в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления. Как указывал Ю. А. Свирин: «учреждения о губерниях Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению» ³. Таким образом, на наш взгляд, именно законодательство Екатерины II можно считать первой попыткой формирования реального самоуправления в российском государстве.

К середине XIX века российское государство уже имело некоторый опыт в передаче ряда государственных полномочий на местный уровень. Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов. Стало ясно, что проведение крестьянской реформы требует одновременной перестройки системы местного управления. Результатом явилось утверждение Александром II 1 января 1864 г. компромиссного «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» ¹ (далее – Положение о земских учреждениях). Система выборов в эти учреждения назвалась куриальной. Она делила избирателей на 3 курии:

1. курия уездных землевладельцев – дворян-помещиков, владеющих на праве собственности определенным количеством земли, либо лиц с другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15000 руб. или имеющих годовой доход не менее 6000 руб.;

2. городская курия – собственники недвижимого имущества стоимостью от 500 до 3000 руб., горожане, имеющие купеческое свидетельство и владельцы промышленных и торговых заведений с годовым оборотом не менее 6000 руб.;

3. сельская курия не предусматривала какого-либо имущественного ценз, но имела трехступенчатую систему выборов.

Таким образом, уездные и губернские земские собрания являлись представительными органами земств. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. Как и уездные, губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства, утверждаемый в должности министром внутренних дел. В состав губернской земской управы входил председатель и шесть членов, избираемых собранием. Уездные же собрания избирали из своей среды исполнительные органы – Управы: председателя и двух членов, число которых могло быть увеличено до 6 человек по решению собрания.

Губернские и уездные земские управы по Положению 1864 г. являлись исполнительными органами земских собраний. Кроме непосредственного исполнения распоряжений земских собраний, в обязанности управ входило: 1) составление губернских смет, раскладок и отчетов; 2) подготовка нужных собранию сведений и заключений; 3) надзор за поступлением земских доходов и расходованием земских сумм; 4) представление в суде интересов земства по имущественным делам; 5) распоряжение с разрешения губернатора о созыве земских собраний. В обязанности губернской земской управы входило, кроме того, рассмотрение жалоб на уездные управы.

Положением о земских учреждениях 1864 г. устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Однако, несмотря на это, земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. В сущности, земство имело право только устанавливать налоги. Как пишет А. Ю. Шутов «земству дана в государственно-юридической системе налогов только одна власть – законодательная, без власти административной» ¹.

Деятельность земских учреждений критиковалась не только за введение незаконных налогов, но также за постоянное увеличение тех сборов, которые они имели право взимать. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Когда на одном из заседаний Государственного Совета был затронут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства – есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием» ¹.

В отличие от земского самоуправления, реформа городского самоуправления началась позднее, с вступлением в силу Городового положения, утвержденного Александром II 16 июня 1870 г. На наш взгляд, данная реформа стала одной из наиболее прогрессивных реформ в российской истории. Городовым положением избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлено было каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор. Таким образом, если при земских выборах в основу был положен сословный ценз, то в городских выборах преобладал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно.

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел, был сформирован прогрессивный для своего времени институт местного самоуправления, включавший устойчивую систему органов, с четко определенной компетенцией, механизмами реализации полномочий и фиксированными пределами ответственности.

Последний этап реформирования местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. В научной литературе этот период развития местного самоуправления зачастую справедливо именуется контрреформой местного самоуправления. Новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, было опубликовано 12 июня 1890 г. Оно восстановило сословность избирательных групп и еще больше усилило представительство дворян в земских органах. Реформа дала дворянам абсолютное преобладание в местных органах власти. Например, в 1897 г. состав губернских гласных по сословиям был таков: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8% ¹ .

Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к их компетенции были отнесены: 1) заведование местными земскими повинностями – денежными и натуральными, капиталом и другим имуществом земства; 2) заведование делами по обеспечению народного продовольствия; 3) содержание в исправности дорог; 4) устройство и содержание земской почты; 5) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также попечение о призрении бедных, умалишенных, а также сирых и увечных; 6) заботы по тушению пожаров и устроении селений; 7) развитие народного образования; 8) содействие местному земледелию, торговле и промышленности и другое ². По сравнению с Положением 1864 г. были расширены полномочия земств в области здравоохранения, народного образования, благоустройства и противопожарного дела.

Участь земских учреждений, отброшенных в своем развитии далеко назад, в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Новое Городовое положение создавалось на основе государственной теории самоуправления, доминирующей в начале 90-х годов XIX века. Согласно этой теории, городскому общественному управлению передавались определенные сферы деятельности со стороны государства, которое сохраняло за собой функцию осуществления контроля. Налоговый ценз был заменен имущественным, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2 % всего городского населения). В Петербурге избиратели составляли лишь 0,8 %, а в Москве только 0,6 % всего населения. Реформа 1892 г. практически ликвидировала самостоятельность городских дум. Губернаторский контроль стал распространяться на все действия городского управления. «Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...», – отмечал А. Ю. Шутов в своем исследовании «Российское земство и европейские традиции местного самоуправления второй половины XIX – начала XX века)» ¹.

Подводя итог, отметим, что рассмотренные выше реформы местного самоуправления позволяют говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, поскольку, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовали всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов.