4. Судебный и внесудебный порядок обжалования нормативно-правовых актов, действий и решений органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих.

В течение долгих лет в советском праве обжалование действий и решений государственных органов и должностных лиц, в том числе обжалование нормативных правовых актов, допускалось по общему правилу в административном порядке, и лишь как исключение, в случаях, прямо указанных в законе - в судебном порядке. Демократические перемены конца 1980-1990-х гг. привели к пересмотру этого принципа. Исключение судебного контроля за большинством действий государственной администрации не соответствует представлениям о демократическом правовом государстве, в котором реализация принципа разделения властей предполагает независимый, судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. В Законе СССР от 02.11.1989 N 719-1 "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (Ведомости СНД и ВС СССР. 1989. N 22. Ст. 416) еще допускался запрет на обжалование тех действий и решений, в отношении которых установлен иной порядок обжалования. Однако в Законе РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27.04.1993 N 4866-1 (Ведомости СНД и ВС РФ.1993. N 19. Ст. 685) такой оговорки уже не было. Это заставляет говорить о появлении в российском законодательстве с 1993 года общей клаузулы о возможности обжалования в суд любых решений, актов и действий государственных органов и должностных лиц. Более того, ст.4 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 допускает обжалование в суд также действий государственных служащих и действий либо решений предприятий, учреждений и организаций, в частности, государственных учреждений и государственных предприятий, выполняющих публичные функции (например, оказание государственных услуг). Административный порядок в настоящее время выступает возможной альтернативой судебному, и во всех случаях выбор порядка остается за самим лицом, подающим жалобу. По смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в Постановлениях от 24.10.1996 17-П "По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах"" (СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202), от 17.12.1996 20-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации "О федеральных органах налоговой полиции"" (СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 197) и ряде других постановлений это право в равной степени распространяется как на граждан, подающих индивидуальные жалобы, так и на юридических лиц, которые в этом случае признаются объединениями граждан. Административный порядок обжалования в нашей стране долгое время был единственно возможным. При этом в первые годы советской власти был создан специализированный орган административного рассмотрения жалоб - Наркомат государственного контроля (Рабоче-крестьянская инспекция, Рабкрин), и его особое подразделение - Бюро приема заявлений о неправильных действиях, злоупотреблениях и правонарушениях должностных лиц для рассмотрения этих заявлений государственным контролем (Декрет ВЦИК от 9.04.1919 // Собр. Узак. 1919. 12. ст.122). Однако постепенно компетенция специального органа по разбору жалоб уступила место рассмотрению жалоб в порядке общей подчиненности. Принцип ведомственного контроля начал получить закрепление с 13 апреля 1933 года, когда появилось Постановление Президиума ЦИК СССР "О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер". В результате была выработана общая система, которая сохраняется в нашем законодательстве до настоящего времени - система инстанций для обжалования совпадает с административно-иерархической лестницей подчиненности государственных органов. При этом административно-правовой наукой было выработано понятие общей и специальной жалобы (см. 5). В действующем законодательстве право административной жалобы с материально-правовой точки зрения (установление права на обжалования, определение круга тех действий и решений, которые могут быть обжалованы и инстанционность) установлена той же ст.4 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1. По этому вопросу закон явно выходит за пределы предмета своего регулирования, однако остается единственным нормативно-правовым актом, устанавливающим право на административное обжалование. Именно в этом отношении представляет правовую ценность сохранение этим законом юридической силы, поскольку его положения в отношении судебного порядка обжалования полностью воспроизведены нормами ГПК РФ (Главы 23-25). Процедурные нормы в отношении порядка рассмотрения административных жалоб установлены положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", который регламентирует порядок рассмотрения жалобы как один из случаев обращения гражданина в государственный орган. Нельзя не обратить внимание, что по объему правового регулирования материальный и процедурный закон не совпадают: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ регулирует только порядок рассмотрения жалоб в государственные органы и органы местного самоуправления. Материально-правовые нормы Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 в части установления права на обжалование действий и решений работников учреждений и предприятий вышестоящим должностным лицам остаются без законодательно регламентированной процедуры их реализации.