Тема 1: административное право как отрасль права.

1. Предмет административного права.

Как и любая другая отрасль права, административное право имеет свой предмет правового регулирования, который наряду со специфическим методом правового регулирования позволяет определить юридическое предназначение и область применения его норм. Советская и зачастую современная административно-правовая наука вполне определенно рассматривала государственное управление как область регулятивного воздействия административного права (Козлов Ю. М. предмет советского административного права. М., 1967. С. 5). При этом, однако, смысл, который вкладывался в понятие государственного управления, содержание этого ключевого понятие существенно изменилось. Дело в том, что государственное управление с развалом советской административно-командной системы в значительной степени преобразовалось, приобрело новые качественные особенности. Более того, сформировались области социальной управленческой деятельности, осуществляемые в общественных интересах, но отличные от государственного управления (например, муниципальное управление). Особое значение имело также конституционное установление принципа разделения государственной власти и признание феномена исполнительной власти, определившие новую модель соотношения между государственной властью и государственным управлением. В современной научной и учебной литературе содержатся следующие основные подходы в понимании предмета административного права. 1. И. И. Веремеенко предлагает отказаться рассматривать управленческие отношения в качестве предмета административного права, поскольку, по его мнению, сейчас нет органов государственного управления и государственного управления в узком смысле; Конституция Российской Федерации органы государственного управления не называет, а хозяйственная и социокультурная сферы выведены из прямого управления государственных структур. Склоняются к этой позиции, ссылаясь в том числе и на юридическую неопределенность понятия "государственное управление" в современных условиях, Б. В. Россинский, Б.Н. Габричидзе. Подобное прочтение Конституции Российской Федерации и исключительно формалистский подход, не отражающий объективное существование управленческих отношений и изменение в современный период характера и методов государственного управления, вряд ли может быть признан научно обоснованным. 2. Второй подход представлен в работах Ю. М. Козлова, для которого государственное управление рассматривается как раз как сфера деятельности исполнительной власти. Административное право регулирует общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации. Согласно этому подходу, административное право регулирует сферу государственного управления, охватывающую все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни и любую государственно-управленческую деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, любые отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими управленческих функций. При этом предмет административного права дополняется общественными отношения, в которых субъект исполнительной власти может отсутствовать, но заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, наделенной необходимыми полномочиями; общественными отношениями между различными звеньями системы исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления; общественными отношениями, возникающими в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. В этих воззрениях выражается попытка цельного научного обозначения предмета административного права. К сторонникам такого подхода можно отнести Н.М. Конина, который предлагает в качестве предмета административного права рассмотреть определенный род общественных отношений - организационные отношения, имеющие несколько предметных разновидностей. 3. Трудности, связанные с монистическим пониманием предмета административного права, предопределили поиск альтернативных подходов. К. С. Бельский, А.В. Мингес, И.Ш.Килясханов усматривают особенность предмета административного права в его двойственности: различия обнаруживаются в отношениях в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка, в отношениях регулятивных и охранительно-принудительных. 4. В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, З. А. Багишаев в предмет административного права включают три группы общественных отношений. К примеру, Д.Н. Бахрах выделяет три группы общественных отношений - отношения, возникающие при осуществлении регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации; охранительной деятельности публичной администрации; административного судопроизводства судами. Из всего множества приведенных точек зрения о предмете административного права ни одна не является безупречной и полностью не охватывает все многообразие общественных отношений, регулируемых административным правом на современном этапе развития российского общества. Но следует отметить, что и в советской административной правовой науке в условиях значительно более определенных по своей природе общественных отношений практически не были высказаны позиции, позволяющие всецело охватить предмет административного права. За пределами государственного управления оставались управленческие отношения с явно выраженной публичной составляющей и подлежащие административно-правовому регулированию. По мнению основоположника Ленинградской (Петербургской) школы административного права Г. И. Петрова, предметом регулирования административного права являются управленческие общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного и общественного управления3. Ученый впервые обозначил сопоставимый государственному управлению вид управления (публичного) - общественное управление, и включил его в орбиту административно-правового регулирования. Данная позиция в понимании предмета административного права нами представляется принципиально верной, однако, с учетом значительных преобразований в управленческой сфере она нуждается в соответствующих уточнениях. Так, в связи с либерализацией общественных отношений и признанием частных интересов и частной сферы управленческой деятельности правильнее будет определить предмет административного права как круг общественных отношений, складывающихся в сфере публичного управления. В свою очередь публичное управление проявляется в нескольких разновидностях (государственное управление, муниципальное управление, корпоративное публичное управление), в сфере осуществления которых полнее раскрываются особенности и специфика административно-правовых отношений.