Основные направления совершенствования контроля и надзора в сфере обеспечения информационной прозрачности эмитентов эмиссионных ценных бумаг

Немыслимо представить эффективное существование финансового рынка страны без государственного вмешательства. Применительно к российскому рынку ценных бумаг оно стало наглядно проявляться на начальном этапе его формирования, когда излишняя самонадеянность рынка и как следствие отсутствие должного вмешательства рынка ценных бумаг со стороны государства повлекло многочисленные злоупотребления со стороны участников рынка.

Не удивительно, что в настоящее время, когда ценные бумаги играют ключевую роль в развитии экономики страны, государство подходит к данному вопросу более основательно. В поисках создания идеальной контрольно-надзорной системы, государство принимает необходимые меры. Порой и этих мер оказывается недостаточно, чтобы «уменьшить» количество правонарушений, допускаемые эмитентами в процессе раскрытия информации. Региональные отделения ФСФР выделяют следующие наиболее распространенные нарушения, как, нарушение порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, выражающееся в нераскрытии информации в форме ежеквартального отчета эмитента эмиссионных ценных бумаг, информации об аффилированных лицах обществ и сообщений о существенных фактах (событиях, действиях), затрагивающих финансово-хозяйственную деятельность эмитента эмиссионных ценных бумаг (сообщений о существенных фактах), путем ее предоставления в регистрирующий орган и нераскрытия в сети Интернет, а также нераскрытие годового отчета общества, годовой бухгалтерской отчетности общества, устава общества и внутренних документов общества, регулирующих деятельность его органов управления, путем опубликования в сети Интернет. Кстати говоря, перечисленные правонарушения были характерны как для России, так и для США, европейских стран (Голландия, Великобритания) и Японии¹.

Прежде чем перейти к анализу основных направлений государственного регулирования в сфере рынка ценных бумаг, необходимо раскрыть значение понятия «государственное регулирование» и «государственное регулирование рынка ценных бумаг».

Государственное регулирование – это одна из форм управления обществом, реализуемая посредством применения совокупности имеющихся в арсенале данного государства экономических, юридических и административных мер с целью создания определенного правопорядка и проведения в жизнь государственной политики.

Несмотря на отсутствие в ст.38 Закона о рынке ценных бумаг юридического определения государственного регулирования рынка ценных бумаг, под ним обычно понимается регулирование со стороны уполномоченных органов государственной власти.

Применительно к рынку ценных бумаг, государственное регулирование реализуется через прямое (административное) и косвенное (экономическое) вмешательство. В упомянутой статье Закона о рынке ценных бумаг определены основы прямого (административного) государственного регулирования рынка ценных бумаг и пути государственного регулирования этого рынка. В качестве одной из приоритетных задач государственного регулирования, закон устанавливает создание системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг¹. Несмотря на сформирование такой системы, пожалуй, пока рано говорить о ее эффективности. В качестве одной из основных причин сложившейся ситуации является наличие пробелов в системе контроля и надзора в сфере информационной открытости.

Государственное регулирование на рынке ценных бумаг осуществляется по трем направлениям²:

1. деятельность органов контроля и надзора;

2. законодательно-правовая база;

3. механизм непосредственного регулирования.

По мнению Е.В. Зенковича, «перспективы развития рынка определяются в значительной мере степенью оперативности его государственного регулирования. Государственное регулирование должно обеспечить создание благоприятных и справедливых условий для осуществления деятельности на рынке ценных бумаг. Качественной характеристикой рынка ценных бумаг является правовая нормативная база, определяющая его функционирование… обеспечение законности и правопорядка на рынке ценных бумаг зависит от организации контроля, от точности и сбалансированности прав и ответственности контролирующего органа»¹. Данная позиция подтверждает мысль о том, что эффективное функционирование рынка немыслимо без необходимых механизмов контроля и надзора.

Понимание значимости механизма контроля и надзора на рынке предполагает раскрытие этих понятий. Значение слова «контроль», определяется в словаре русского языка, как проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора². В общеправовом понимании контроль – это способ наблюдения за процессом функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров³.

Из данного определения следует сделать вывод о том, под государственным контролем в сфере обеспечения открытости рынка следует понимать совокупность закрепляемых мер, направленных на поддержание порядка обеспечения открытости на рынке, а также выявление, предупреждение и пресечение его нарушения.

Претворения в действительность предусмотренных мер осуществляется непосредственно уполномоченными органами государственной власти. Сегодня в мире отмечается тенденция создания мегарегуляторов финансового рынка. При этом существуют различные модели взаимодействия государственных органов на финансовом рынке. Например, для Германии характерна модель, которая предполагает наличие единого надзорного органа и одного – двух органов, осуществляющих нормативное регулирование рынка.

Как известно, до недавнего времени банки, страховые компании и институты рынка ценных бумаг являлись объектами надзора со стороны трех специализированных федеральных органов надзора⁴. С 1 мая 2002 года произошло слияние трех федеральных надзорных ведомств, результатом чего стало появление нового надзорного органа – Федерального ведомства финансового надзора (BAFin). Таким образом, BAFin стал единым органом надзора на финансовом рынке, а функции издания нормативных актов сохранились за Министерством финансов и Бундесбанком.

Приоритетным направлением деятельности надзорного органа в области обеспечения прозрачности на рынке ценных бумаг является отслеживание инсайдерских сделок с помощью проверок и оценок подозрительных изменений курсов и оборотов сделок, осуществляемых на основании заявленных публично сделок с ценными бумагами. В случае их обнаружения, он имеет право прибегнуть к закону и возбуждать уголовное преследование. Не удивительно, что для предотвращения подобных ситуаций в нормативно-правовых актах установлены жесткие требования по раскрытию информации эмитентами.

Во Франции функции по соблюдению стандартов раскрытия информации эмитентами и использованию инсайдерской информации возложены на Службу надзора за финансовыми рынками (AMF). AMF – независимый орган управления, объединившая несколько секториальных регуляторов. А именно: Комиссию по биржевым операциям (COB), Совета финансовых рынков (CMF) и Дисциплинарного совета по финансовому управлению (Conseil de discipline de la gestion financiere).

В отличие от перечисленных стран, для России характерна следующая модель контроля и надзора (государственного регулирования) эмитентов эмиссионных ценных бумаг.

В настоящее время регулирование рынка ценных бумаг, в том числе по вопросам обеспечения прозрачности эмитентов эмиссионных ценных бумаг осуществляется следующими органами государственной власти:

1. Правительством РФ – орган исполнительной власти, обеспечивающий проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

2. Федеральной Службой по финансовым рынкам – федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

3. А также другими органами государственной власти.

Поскольку перед нами стоит задача выявить существующие пробелы и на их основе предложить пути по их совершенствованию, нам необходимо раскрыть предназначение каждого из перечисленных органов.

Исключительно важную роль в развитие фондового рынка страны в целом играет Правительство РФ. Эта исключительность заключается в том, что руководство федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг осуществляет Правительство Российской Федерации. Кроме того, именно Правительство РФ принимает меры, направленные на совершенствование рынка ценных бумаг. В частности, издает Постановления, Распоряжения, а также разрабатывает (совместно с ФСФР РФ) и принимает стратегические программы по развитию финансового рынка страны на краткосрочное, среднесрочное и долгосрочное перспективы.

В соответствии с п.1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Как видно Правительство РФ осуществляет контрольные и надзорные функции двумя способами: а – с помощью принятия соответствующих нормативно-правовых мер, б – через уполномоченных органов, регулирующих транспарентность рынка и его участников.

Специальным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативно-правовых актов, контролю и надзору за функционированием рынка ценных бумаг в целом, является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России). На сегодняшний день ФСФР России является центральным звеном системы контроля и надзора по вопросам обеспечения прозрачности эмитентов эмиссионных ценных бумаг. По своему статусу она аналогична министерству, поскольку подчиняется непосредственно Правительству РФ (в отличие от большинства служб).

ФСФР России была создана в 2004 году в ходе административной реформы¹. В результате ее образования к нему были переданы функции по контролю и надзору упраздняемой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемого Министерства труда и социального развития Российской Федерации и функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральную службу по финансовым рынкам возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации. Руководитель ФСФР России несет персональную ответственность за выполнение возложенных на ФСФР России полномочий в установленной сфере деятельности.

В осуществлении своей деятельности ФСФР России обладает функциональной самостоятельностью, то есть не согласовывает свои действия с другими органами. Однако как орган исполнительной власти она подчиняется Правительству Российской Федерации, которое имеет право приостановить действие или отменить любой акт ФСФР России. При этом Служба вправе вносить в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации¹.

На основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Служба осуществляет следующие функции по контролю и надзору в сфере обеспечения информационной прозрачности:

Во-первых, согласно п.п. 5.14. п.5 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам, ФСФР России обеспечивает раскрытие информации в соответствии с законодательством Российской Федерации². В соответствии с п.5.3.6 Положения, на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации Служба вправе в целях осуществления полномочий по контролю и надзору в установленной сфере деятельности проводить проверки в отношении участников рынка, в том числе эмитентов.

Во-вторых, согласно п.п. 10, 12,13 ст. 42 Закона о рынке ценных бумаг Служба:

• осуществляет контроль за соблюдением эмитентами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, саморегулируемыми организациями профессиональных участников рынка ценных бумаг требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

• обеспечивает раскрытие информации о зарегистрированных выпусках ценных бумаг, профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг. Такого рода информация раскрывается ФСФР РФ на официальном сайте в сети Интернет www.fsfm.gov.ru.

• обеспечивает создание общедоступной системы раскрытия информации на рынке ценных бумаг.

Реализация данной функции осуществляется Службой, посредством установления разнообразных требований к участникам рынка и контролирования за их исполнением. Контроль и надзор осуществляется либо ФСФР России, либо его региональными отделениями. В частности, согласно п.6 ст. 44 Закона о рынке ценных бумаг Служба вправе устанавливать порядок проведения проверок эмитентов и других участников рынка, осуществлять самостоятельно или совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти проверки деятельности эмитентов, назначать и отзывать инспекторов для контроля за деятельностью указанных организаций.

Например, в настоящее время действуют два нормативно-правовых актов, регламентирующих процедуру контроля и надзора. В первую очередь это Приказ ФСФР России от 13 ноября 2007 г. N 07-108/пз-н "Об утверждении Положения о проведении проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам", который устанавливает общие требования к проведению проверок в отношении участников рынка. А также Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 13 ноября 2007 г. N 07-107/пз-н "Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по финансовым рынкам государственной функции контроля и надзора", в котором законодатель устанавливает, что одним из предметов контроля и надзора за деятельностью организаций, в отношении которых ФСФР России проводятся соответствующие мероприятия, является соблюдение установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации требований к раскрытию информации о деятельности организации. Также устанавливает порядок проведения проверок, виды проверок, случаи, когда ФСФР имеет право проводить такие проверки, права и обязанности инспекторов при проведении таких проверок и т.д.

Согласно п.1.3 ФСФР России вправе проводить выездные и камеральные проверки, а также осуществлять наблюдения на общем собрании акционеров эмитента. Наблюдение на общем собрании акционеров является новой разновидностью внеплановой выездной проверки эмитента. Особенность такой проверки состоит в том, что на основании поступивших жалоб, обращении, заявлении о возможном нарушении прав и законных интересов инвесторов, ФСФР России (РО ФСФР России) имеет право без предварительного уведомления эмитента осуществить наблюдение на общем собрании акционеров.

В-третьих, важной функцией ФСФР России является право рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к ее компетенции, а также применять меры ответственности, установленные административным законодательством. В частности, она вправе прибегнуть к административным мерам за нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг. И как показывает статистика, именно данное правонарушение является самым распространенным среди эмитентов.

Кроме перечисленных органов государственной власти особое место в обеспечении транспарентности эмитентов особых видов эмиссионных ценных бумаг занимает Министерство финансов РФ.

В соответствии с Законом о рынке ценных бумаг на компетенции ФСФР России не распространяются вопросы эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. Поскольку такими полномочиями наделено только Министерство финансов.

В соответствии с Положением о Министерстве финансов¹, оно осуществляет ряд функций в отношении рынка ценных бумаг и его участников. Прежде всего, Минфин утверждает условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков этих ценных бумаг, а также отчеты об итогах их эмиссии. Вместе с тем Минфин сам выполняет функции эмитента федеральных государственных ценных бумаг. Далее оно выступает регулирующим органом в отношении государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг: он осуществляет государственную регистрацию условий эмиссии и обращения таких ценных бумаг, а также утверждает стандарты раскрытия информации об этих бумагах.

Таким образом, в результате анализа функций органов государственной власти в данной области, мы приходим к следующим выводам:

Во-первых, несмотря на зависимость от Правительства РФ, роль ФСФР России в системе надзора и контроля за его участниками (эмитентами) является главенствующей. Это подтверждается тем, что именно она является уполномоченным органом государственной власти, осуществляющей контроль и надзор над эмитентами эмиссионных ценных бумаг.

Во-вторых, Закон о рынке ценных бумаг фактически не различает понятия «надзор» и «контроль», используя вместо термина "надзор" термин "контроль", при этом содержание данного понятия в полной мере не раскрывает.

В-третьих, хотя наличие такого подхода со стороны законодателя не мешает ФСФР достаточно широко использовать надзорный арсенал, устанавливая разнообразные требования к участникам рынка ценных бумаг и контролируя их исполнение, представляется целесообразным не останавливаться на этом, и принимать более эффективные формы надзора и контроля. В связи с этим Стратегией 2020 в долгосрочной перспективе планируется выработать условия перехода от отраслевого к функциональному регулированию, к регулированию рисков финансового рынка. По мнению составителей Стратегии, развитие системы пруденциального позволит оперативно выявлять и пресекать нарушения на рынке ценных бумаг.

В-четвертых, в российском законодательстве до сих пор не установлена четкая система отслеживания и пресечения правонарушений, связанные с манипулированием ценами и использованием инсайдерской информации со стороны участников рынка. Хотя ФСФР России были разработаны изменения в Федеральный закон «О рынке ценных бумаг», направленные на уточнение перечня существенных фактов деятельности акционерных обществ, подлежащих публичному раскрытию, этого явно оказалось недостаточно, чтобы окончательно урегулировать проблему, связанной с использованием инсайдерской информации. Из этого, вполне справедливо вытекает следующий вывод.

Вместе с тем, в Стратегии 2020 предусмотрены приоритетные направления, требующие скорейшей реализации. К их числу Стратегией отнесено решение проблем, связанных с инсайдерской информацией и инсайдерской торговлей, а также с предотвращением манипулирования рынком ценных бумаг. Хотя необходимо отметить, что в ней не говорится о контроле и надзоре.

В-пятых, при определении оптимальной системы контроля и надзора необходимо учитывать аналогичный опыт обеспечения транспарентности ведущих стран мира.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о необходимости и важности комплексного развития нормативного регулирования контрольных и надзорных механизмов в сфере обеспечения информационной прозрачности эмитентов эмиссионных ценных бумаг.

Н.М. Антонова^*