Российская федерация как публичный участник отношений, регулируемых гражданским правом

Гражданский кодекс Российской Федерации участниками гражданского правоотношения, наряду с гражданами и юридическими лицами, называет Российскую Федерацию, ее субъекты и муниципальные образования (ст. 2. 124 ГК РФ). Таким образом, выделяется особая категория публичных субъектов гражданского права (sui generis), отличных от частных лиц: государство (Российская Федерация и ее субъекты - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также муниципальные образования. Однако правовое регулирование статуса этих публичных субъектов в гражданском праве весьма бессистемно. Как отмечено В.Г. Голубцовым «не выработан общий подход к определению гражданско-правовой природы Российской Федерации при ее участии в гражданских правоотношениях, нет ясности в вопросе о месте Российской Федерации в системе частноправовых субъектов»¹. Статусу государства в имущественных отношениях посвящено уже немало работ последнего времени, в их числе исследования таких авторов как О.Г. Барткова, Е.Н. Васильева, В.Г. Голубцов, О.Е. Кутафьин, Д.В. Пятков, Е.А. Суханов, В.И. Чиркин и др.

Правовое положение государства как субъекта гражданского права определяется тесным переплетением публично-правовых и частно-правовых элементов. Государство всегда выступает как публичный суверен, даже в частном праве. Данный тезис имеет практическое значение, поскольку, с одной стороны, государство уравнивается в правах с субъектами частого права, действующими в своем интересе без каких-либо властных полномочий, и, с другой стороны, государство всегда должно преследовать публичную цель - защиту интересов населения, вступая в гражданско-правовые отношения.

Согласно п. 1 ст. 124 ГК РФ государство само отказывается от своей власти, статуса суверена в связи с участием в гражданском обороте (учитывая известный принцип равенства субъектов). Но в Гражданском кодексе РФ, тем не менее, ряд положений говорит об обратном (например, правила об обязательном заключении договора, ст. 445 ГК РФ).

Интересным представляется тот факт, что законодатель не предусматривает участия в гражданских правоотношениях государства Российская Федерация как единого публичного субъекта, разделяя его, по сути, на два самостоятельных субъекта по уровням отношений – федеральный и уровень субъекта Российской Федерации. Но свойство суверенитета присуще именно государству РФ в целом, так как на одной территории не может быть двух суверенов. Согласно Конституции РФ Российская Федерация и Россия – это равнозначные названия нашего государства, состоящего из двух уровней власти (федеральный и уровень субъекта РФ).

С суверенитетом тесно связано производное от него понятие иммунитета (ст. 127 ГК РФ), которым должно наделяться именно федеральное государство как субъект международного и международного частного права. Иммунитет основывается на том, что в отношении государства как суверена нельзя предпринимать какие-либо принудительные меры без его согласия, которое должно быть явно выражено дипломатическим или иным путем (при заключении международных договоров). Как известно, российское законодательство на сегодняшний день содержит отрывочные положения об иммунитете государств (ст.401 ГПК РФ, ст. 251 АПК РФ и др.). Гражданское законодательство крайне непоследовательно в наименовании субъекта права – ст. 1204 ГК РФ в качестве участника гражданско-правовых отношений с участием иностранных элементов называет именно государство, а не РФ и ее субъекты. Таким образом, отсутствует универсальное определение субъекта «государство» не только в законодательстве в целом, но даже с точки зрения частных отраслей права - гражданского права и международного частного права.

Возникает также ряд вопросов по определению вида правоспособности Российской Федерации. Правоспособность Российской Федерации при ее участии в гражданском обороте не совпадает с правоспособностью юридических лиц, а является особым видом гражданской правоспособности – целевой или функциональной, что не находит прямого отражения в законодательстве (ср. положения о правоспособности юридических лиц в ст. 49 ГК РФ). Вывод об этом связан с тем, что выступление РФ в гражданском обороте обусловлено исключительно необходимостью осуществления публичных функций. Полномочия государственных органов по участию в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность.

Согласно гражданскому законодательству, государство по своему статусу приравнивается юридическому лицу, хотя и не называется таковым (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Вполне понятно, что правоспособность РФ не может быть тождественна правоспособности юридического лица в силу специфики самого субъекта. Достаточно большое количество норм, определяющих правосубъектость юридических лиц невозможно применить к РФ (например, о видах юридических лиц; порядке возникновения и ликвидации, банкротстве, реорганизации; наименовании и других средствах индивидуализации юридических лиц – товарные знаки, знаки обслуживания, наименования мест происхождения товаров, коммерческом обозначении; представительствах и филиалах, принципах имущественной ответственности и др.). А ряд возможностей может принадлежать наоборот исключительно государству, например, право выпускать государственные ценные бумаги, заключать государственные контракты, наследовать выморочное имущество и пр. В некоторых случаях возникает так называемая государственная монополия (например, ст. 6 ФЗ от 8.12.2003 (в ред. от 02.02.2006) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»). Это свидетельствует о том, что законодателю, по всей видимости, не следовало бы при определении статуса государства отсылать к нормам, определяющим участие юридических лиц в гражданских правоотношениях.

Однако Российская Федерация, будучи публичным образованием, тем не менее, обладает рядом признаков по аналогии с признаками юридических лиц (см. ст. 48 ГК РФ):

1. организационное единство – государство как публичное образование является единым целым, с определенной иерархией органов, обладающих компетенцией, определяемой Конституцией РФ, законах и подзаконных актах;

2. имущественная обособленность проявляется в возможности РФ иметь имущество на праве государственной собственности (федеральная собственность и собственность субъектов РФ (ст. ст. 214 ГК РФ);

3. самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам (ст. 126 ГК РФ), что означает отсутствие имущественной ответственности по обязательствам других субъектов, равно как и отсутствие ответственности других субъектов по обязательствам РФ (за искл. случаев, указанных в п. 6 ст. 126 ГК РФ);

4. выступление РФ в гражданском обороте, суде от собственного имени. Однако, согласно п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени РФ своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а также иные субъекты гражданского права в прямо установленных законодательством случаях (п. 3 ст. 125 ГК РФ). То есть, в принципе, это не обязательно всегда так. Получается, что юридическое лицо приобретает свои гражданские права и обязанности, выступает в гражданском обороте исключительно через свои органы (п. 1 ст. 53 ГК РФ), а государство РФ может это делать как через органы, иных субъектов гражданского права, так и непосредственно.

Осуществление прав и обязанностей при участии в имущественном обороте через государственные органы предполагает у них наличие статуса юридического лица в целях удовлетворения собственных экономических потребностей (к примеру, в материально-техническом обеспечении). Порядок же установления этого статуса не вполне ясен: в некоторых случаях это определяется Указами Президента РФ (Положение об управлении делами Президента РФ, утв. Указом Президента РФ от 17.09.2008 г. №1370), постановлениями Правительства РФ (Положение о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459), актами федеральных министерств и ведомств, Правительств субъектов РФ, в других – он установлен судебными актами¹. Статус государственных органов как юридических лиц в данной ситуации не может быть аналогичен статусу учреждений как некоммерческих организаций, так как обладает рядом особенностей (цели создания и деятельности; права учредителя; ответственность учредителя; право на осуществление самостоятельной деятельности; особенности правового режима имущества), тем более, что некоторые органы государства создаются в довольно специфических формах – например, Банк России². Соответственно возникает необходимость выделения государственных органов в самостоятельную организационно-правовую форму юридического лица – некоммерческую организацию, именуемую «публичное учреждение» с внесением изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» в части установления особенностей процедуры регистрации таких юридических лиц (установление необходимых для государственной регистрации документов, отсутствие необходимости иметь наименование (коммерческое обозначение) освобождение от уплаты государственной пошлины)³.

Наличие статуса юридического лица у государственного органа облегчает публичному образованию возможность становиться самостоятельным участником гражданского оборота в рамках реализации положений п. 3 ст. 125 ГК РФ и позволяет государственному органу взаимодействовать с другими лицами частного права с определенным статусом (физические лица, юридические лица); отсутствие же такового статуса никоим образом не влияет на возможность государственного органа при наличии соответствующих полномочий действовать в рамках реализации правоспособности Российской Федерации. Более того, наличие статуса юридического лица у государственного органа не может означать того, что стороной по гражданско-правовой сделке (аренда, подряд, поставка и т.д.) выступает государственный орган (должностное лицо), а не государство Российская Федерация. Иначе получается конструкция «субъект в субъекте», что вносит неопределенность и даже путаницу в систему норм о лицах (субъектах) гражданского права (подраздел 2 раздела I ГК РФ).

Вне всякого сомнения, законодатель наделил Российскую Федерацию правосубъектностью в том объеме, который необходим и достаточен для выполнения ею всех функций публичной власти, реализуемых от собственного имени путем выступления РФ в имущественном гражданском обороте. Российская Федерация и другие публично–правовые образования, являясь полноценными субъектами отношений, согласно действующему ГК РФ образуют самостоятельную группу субъектов гражданского права наряду с гражданами и юридическими лицами. Использование термина «де-факто юридическое лицо публичного права» (В.Е. Чиркин¹), обладающего известными особенностями правового статуса, вряд ли оправданно, поскольку не связано с действующим законодательством и конституционно-правовым статусом Российской Федерации. Иначе придется серьезно переработать Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах², а законодателю пересмотреть структуру действующего Гражданского кодекса.

При выступлении от имени Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектностью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой природе органа юридического лица, который представляет юридическое лицо в отношениях с третьими лицами (т.е. реализует дееспособность организации). Но встречаются и иные позиции, например, О.Е. Кутафьин полагает, что «гражданская дееспособность государства и других публично-правовых образований, выражающаяся в непосредственном участии их в гражданском обороте, может быть реализована лишь посредством специфических отношений представительства в силу закона, которые складываются между публично-правовыми образованиями и их государственными органами»³.

В целом, складывается достаточная неопределенность в статусе государства как участника гражданских правоотношений из-за большого количества отсылочных норм, отсутствия специального законодательства по некоторым вопросам (например, в сфере государственного иммунитета, о юридических лицах «публичного права»), что требует совершенствования и изменения действующего гражданского законодательства о статусе государства.

Д.В. Протасов^