Дискуссионные вопросы понятия «юридические лица публичного права»

В настоящее время актуальность приобретает вопрос об основаниях и критериях классификации юридических лиц как одного из важнейших субъектов гражданских правоотношений.

В юридической литературе высказываются различные мнения относительно необходимости развития и использования данной категории в науке гражданского права и гражданском законодательстве Российской Федерации.

Так, по мнению многих участников конференции на тему «Юридические лица публичного права», проходившей 20 мая 2009 года в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации», назрела необходимость дополнительного исследования данной правовой категории, постановки вопроса о возможности ее использования в российском законодательстве. Так, Н.Г. Удальцова «посвятила свое выступление необходимости введения в гражданское право категории «юридическое лицо публичного права»»¹. По мнению Ю.В. Миносьянц, «реформирование системы юридических лиц, в том числе юридических лиц публичного права, является одним из наиболее актуальных вопросов развития законодательства о юридических лицах».²

Интересно высказывание Чантурия Л.Л., руководителя проекта «Гражданское и экономическое право стран Кавказа и Центральной Азии» в Бременском университете, согласно которому «юридические лица публичного права не подрывают основы гражданского права… юридические лица публичного права – это реальность и любая развитая система права должна считаться с реальностью, если она не хочет остаться в прошлом. Правовая наука призвана показать перспективы развития в этой области права».³ В обосновании данного подхода автор ссылается на то, что «в российской юридической литературе наглядно доказано и показано, что в государственном и административном праве существует большое количество юридических лиц, но это «совсем другие юридические лица, чем те, с которыми привыкла иметь дело цивилистика». Правовая наука должна считаться с этой реальностью. А реальность дает основание полагать, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права».⁴ Однако следует отметить, что правовая наука должна уделить немало внимания исследованию правовой природы, понятия, сущности категории юридических лиц публичного права применительно к российской действительности и прийти к выводу о необходимости использования данной правовой категории или отсутствии таковой.

На наш взгляд, правовая природа юридических лиц публичного права применительно к российской действительности не является раскрытой в полной мере.

В юридической литературе многое внимание уделяется использованию данной категории, однако отсутствует исследование данного понятия с точки зрения его сущности. Одним из подходов на современном этапе к понятию юридического лица публичного права, представляющего попытку определить качественные характеристики данного правового явления, является точка зрения В.Е. Чиркина.

Как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, «что же касается юридического лица публичного права, то ни С.И. Архипов, ни другие российские и зарубежные авторы разработкой данного понятия специально не занимались. Нами была сделана попытка в нескольких статьях¹ наметить некоторые основные признаки такого юридического лица, отличающего его от юридического лица частного права как другого типа юридического лица. Однако определения предложено не было».²

При этом автором предлагается междисциплинарный подход к понятию юридического лица: «Мы разделяем точку зрения С.И. Архипова о необходимости общего понятия юридического лица. Оно может быть создано только на основе междисциплинарного подхода».³ По мнению С.И. Архипова, ни одна из концепций юридического лица (фикции, реальности, инструментальности, коллективной формы правообладания и т.д.) не раскрывает во всей полноте природу данного явления, а «схватывает» лишь его различные стороны, предлагает «интегративный» подход к пониманию сущности юридического лица. Он выделяет, во-первых, общесоциальную сущность юридического лица; во-вторых, его общеправовую сущность (место в системе правовых связей, правовую природу и т.п.); в-третьих, институциональную сущность (идея, заключенная в правовом институте юридического лица).⁴

Подобная точка зрения не исключает возможности рассмотрения многих правовых явлений с позиции как публичного, так и частного права.

Такой подход не представляется безынтересным, но применительно к категории юридических лиц во многом такое положение, по нашему мнению, связано с размытостью системы юридических лиц по действующему законодательству РФ, необходимостью более четкого определения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые выступают в гражданских правоотношениях как от имени публично-правовых образований, так и от собственного имени как юридические лица, неоднозначностью правового положения некоторых юридических лиц, создаваемых публично-правовыми образованиями, например, государственных корпораций, наконец, наличием противоречий ряда нормативных правовых актов, определяющих правовое положение юридических лиц. По мнению В.Е. Чиркина, можно дать следующее определение понятия «юридическое лицо публичного права»: «это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия».¹ Таким образом, основным признаком юридического лица публичного права является определение данной категории через понятие «публично-правовое образование». В данном случае происходит расширение содержания понятия «юридическое лицо», которое включает цели общего блага, применение публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, оно не рассматривается в качестве одного их участников гражданского оборота. Между тем необходимость определения категории юридического лица публичного права через конструкцию публично-правовых образований, которые выделяются действующим гражданским законодательством РФ в качестве самостоятельных субъектов гражданских правоотношений, возможно, потребует дополнительного обоснования, более тщательного исследования. Ввиду этого, по мнению ряда авторов, о юридическом лице можно вести речь применительно к гражданскому праву и гражданскому законодательству РФ.

По мнению В.П. Мозолина, «вместе с тем юридическое лицо не может рассматриваться в качестве субъекта иных отношений, регулируемых другими отраслями законодательства, прежде всего законодательства, относящегося к сфере публичного права».¹

Как отмечает В.А. Болдырев, «да, действительно, целый ряд образованных государством и муниципальными образованиями юридических лиц создавались не для участия в общественном воспроизводстве, однако сам статус юридического лица только для того и нужен, чтобы включиться в гражданский оборот. Зачем быть реальным или потенциальным субъектом общественных отношений, если не участвовать в них?»²

С нашей точки зрения, при определении специфики участия государства в публичных правоотношениях вовсе не предполагает использование конструкций, разработанных наукой гражданского права и используемых ею для обозначения вполне конкретных субъектов гражданских правоотношений.

Рассматривая виды юридических лиц публичного права, на первом месте авторы выделяют государство. Как полагает Л.Л. Чантурия, «вопреки господствовавшему и существующему в постсоветской юридической литературе мнению, государство не является особым субъектом гражданского права. Для гражданского права государство является таким же субъектом права, как все физические или юридические лица (выступает стороной договора, является собственником и т.д.). Особенностями характеризуется государство именно как юридическое лицо публичного права и эти особенности предопределены Конституцией страны или другими законами, определяющими компетенцию государства и его органов. Любая попытка объяснения этих особенностей гражданским правом или в рамках гражданского права обречены на неудачу, поскольку исследование сущности и правовой природы государства не является предметом гражданского права».³

Однако именно специфика предмета гражданского права и участие государства в отношениях, регулируемых нормами гражданского права, позволяют рассматривать государство как субъект гражданских правоотношений и его специфические черты. Кроме того, исключая возможность выделения государства как особого субъекта гражданского права, автор, тем не менее, использует гражданско-правовую конструкцию юридического лица для обоснования правового положения государства как субъекта публичного права.

Обосновывая правовое положение государства как юридического лица публичного права, В.Е. Чиркин, выделяет признаки государства как субъекта публичного права: это публично-правовое образование суверенной государственной власти, создатель модели правопорядка в обществе, выступающее в правовых отношениях через свои органы и должностных лиц как представитель всего народа, осуществляющее арбитражно-регулятивную роль в целях выполнения «общих дел» и в социально-политических отношениях, являющееся источником права на легальное принуждение и несущее публично-правовую ответственность, которая может трансформироваться в материальную с правом регрессного иска к соответствующим органам и должностным лицам».¹

Таким образом, не совсем понятна специфика категории «юридического лица публичного права», поскольку государство характеризуется с точки зрения присущих ему публичных функций и полномочий, как субъект публичного права.

Кроме того, по мнению Л.Л. Чантурия, «гражданское право должно ограничивать себя правовым регулированием только тех юридических лиц, создание которых разрешено частным лицам и государству, если оно выступает в качестве частного лица».² Между тем государство выступает субъектом гражданских правоотношений на равных началах с физическими и юридическими лицами, обладая определенными особенностями и спецификой, обусловленной тем, что государство является носителем суверенитета и публичной власти. Далее автор подчеркивает, что «во избежание опасности обесценивания гражданского права необходимо освободить его от излишних предписаний и норм, касающихся юридических лиц публичного права. Таковыми являются все государственные юридические лица, не созданные в организационно-правовых формах частного права».³ При этом не совсем понятно, какие организационно-правовые формы имеются в виду и каковы конкретные виды организационно-правовых форм частного права и публичного права.

При исследовании категории юридических лиц публичного права большое внимание уделяется опыту правового регулирования таких юридических лиц на примере различных стран мира, в том числе стран СНГ.

Однако категория «юридическое лицо публичного права», выделяемая в законодательстве ряда европейских стран, не получила надлежащего правового обоснования и необходимости ее использования. Как справедливо отмечает В.А. Болдырев, «современный уровень развития категории «юридическое лицо публичного права» в немецком кодифицированном законодательстве не дает дополнительных аргументов в пользу рецепции его норм в российское право».¹

Относительно законодательства стран СНГ, регулирующего правовое положение юридических лиц, не наблюдается одинакового подхода. Между тем в настоящее время имеет смысл обратить внимание на развитие законодательства стран СНГ, регулирующего правовое положение юридических лиц.

В соответствии с Указом Президента РФ от 18.07.2008 №1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» Президент РФ постановляет «Принять предложение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о разработке концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации и проектов федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации в целях:

а) использования в гражданском законодательстве Российской Федерации новейшего положительного опыта модернизации гражданских кодексов ряда европейских стран;

б) поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках Содружества Независимых Государств».²

Таким образом, единообразия регулирования гражданских отношений уделяется большое внимание в качестве одного из направлений развития гражданского законодательства РФ.

Однако исследование нормативных актов гражданского законодательства некоторых стран позволяет сделать вывод о далеко не одинаковом подходе к правовому регулированию отношений с участием юридических лиц как субъектов гражданского права. Различные подходы по вопросу о правовом положении юридических лиц публичного права можно наблюдать на примере гражданского законодательства Украины.

Согласно ч.2 ст. 2 Гражданского кодекса Украины «Участниками гражданских отношений являются: государство Украина, Автономная республика Крым, территориальные громады, иностранные государства и другие субъекты публичного права».¹

Таким образом, гражданское законодательство Украины выделяет три группы участников гражданских отношений: физические лица, юридические лица, а также субъекты публичного права, т.е. государство Украина, Автономная Республика Крым, территориальные громады, иностранные государства.

В Гражданском кодексе Украины выделяется Подраздел 3 «Участие государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданских отношениях», в соответствии со ст. 167 которого «Государство действует в гражданских отношениях на равных правах с другими участниками этих отношений. Государство может создавать юридические лица публичного права (государственные предприятия, учебные заведения и т.п.) в случаях и в порядке, установленных Конституцией Украины и законом. Государство может создавать юридические лица частного права (предпринимательские общества и т.п.), принимать участие в их деятельности на общих основаниях, если иное не установлено законом».²

Таким образом, государство не называется в качестве юридического лица публичного права, а лишь указывается на право государства создавать как юридические лица публичного права, так и юридические лица частного права.

Среди юридических лиц публичного права, которые вправе создавать автономная республика Крым, названы учебные заведения. Территориальные громады вправе создавать коммунальные предприятия и учебные заведения в случаях и в порядке, установленных Конституцией Украины и законом.

Данный подход существенно отличается от норм, закрепленных в Гражданском кодексе Грузии, в соответствии со ст. 1509 которого к юридическим лицам публичного права относятся: государство; органы местного самоуправления (муниципалитеты); юридические лица, созданные на основе закона или административного акта государства, но не в организационно-правовой форме юридических лиц, предусмотренных ГК или законом о предпринимателях; государственные учреждения или государственные фонды, которые не созданы в соответствии с ГК; созданные на основе закона для достижения публичных целей негосударственные организации (политические партии и т.п.); признанные на основе конституционного соглашения с государством юридические лица.

В Гражданском кодексе Украины не содержится определение понятия «юридическое лицо публичного права», перечень юридических лиц публичного права, которые могут создавать субъекты публичного права носит примерный характер. Относительно правового положения органов государственной власти и органов местного самоуправления следует отметить, что они отделены от юридических лиц. Так, согласно ст. 173 Гражданского кодекса Украины «в случаях и в порядке, установленных законом, иными нормативно-правовыми актами, от имени государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад по специальным поручениям могут выступать физические и юридические лица, органы государственной власти, органы власти Автономной Республики Крым и органы местного самоуправления».¹

Между тем в соответствии со ст. 8 Хозяйственного кодекса Украины «Государство, органы государственной власти и органы местного самоуправления не являются субъектами хозяйствования».

При этом под хозяйственной деятельностью понимается деятельность субъектов хозяйствования в сфере общественного производства, направленная на изготовление и реализацию продукции, выполнение работ либо оказание услуг стоимостного характера, имеющих ценовую определенность.

Как отмечает Завальнюк В.В., «Государство как соответствующий институт организации общества, основной элемент политической системы, орган публичной политической власти, распространяющийся на все общество, является его официальным представителем и опирается на средства и меры принуждения в силу своего специфического статуса и назначения не может непосредственно заниматься хозяйственной деятельностью (изготавливать и реализовывать продукцию, выполнять работы или предоставлять услуги стоимостного характера), а следовательно, и быть субъектом хозяйственной деятельности».²

Что касается органов государственной власти и органов местного самоуправления, то они признаются участниками отношений в сфере ведения хозяйства и наделяются хозяйственной компетенцией, однако статуса субъектов хозяйственной деятельности они не имеют, поскольку непосредственной хозяйственной деятельностью не занимаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют право выдавать разрешения, лицензии, патенты и другие документы на платной основе в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством. «Отмеченная деятельность имеет характер предоставления так называемых «управленческих услуг» и лишена признаков хозяйственной деятельности (в частности, признаков наличия стоимостного характера, поскольку стоимость разрешения прямо не зависит от себестоимости его выдачи».¹

В то же время существует мнение о том, что от органов государственной власти следует отличать органы государственного управления, которые создаются для обеспечения выполнения их задач, однако, в отличие от органов государственной власти, могут быть наделены правом непосредственного осуществления хозяйственной деятельности; соответствующим образом отличается статус органов местного самоуправления и местного управления.²

Даже в том случае, когда орган государственной власти или орган местного самоуправления создает государственное или коммунальное учреждение, субъектом хозяйственной деятельности является юридическое лицо - государственное или муниципальное учреждение.

Таким образом, органы государственной власти и органы местного самоуправления не относятся к юридическим лицам, в том числе к юридическим лицам публичного права, что закреплено в гражданском законодательстве Украины, а также не являются субъектами хозяйствования, как и государство. Гражданский кодекс Украины не раскрывает понятия «юридическое лицо публичного права», однако употребляет данный термин, содержит примерный перечень юридических лиц публичного права, правовое положение которых не определяется Гражданским кодексом. В частности, правовое положение таких юридических лиц публичного права, как государственные предприятия, коммунальные предприятия определяется Хозяйственным кодексом Украины. Так, согласно ст. 73 Хозяйственного кодекса Украины «государственное унитарное предприятие образуется компетентным органом государственной власти в распорядительном порядке на базе обособленной части государственной собственности, как правило, без разделения ее на доли, и входит в сферу его управлений». В соответствии со ст. 78 Хозяйственного кодекса Украины «коммунальное унитарное предприятие образуется компетентным органом местного самоуправления в распорядительном порядке на основе обособленной части коммунальной собственности и входит в сферу его управления».

Таким образом, наблюдается нечеткость правового регулирования категории юридических лиц публичного права, неопределенность сущности, признаков юридически лиц публичного права, критериев их выделения, что потребует разрешения таких вопросов. В то же время одним из приоритетных направлений развития гражданского законодательства РФ является унификация норм гражданского законодательства стран СНГ. С учетом обозначенных подходов к регулированию вопроса о юридических лицах публичного права необходимо выработать общие представления о категории юридических лиц публичного права.

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с проектом Концепции развития законодательства о юридических лицах, разработанным Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства «действующее российское законодательство, в отличие от некоторых европейских правопорядков, не знает категории «юридическое лицо публичного права»….Наряду с этим можно признать известную полезность категории «юридическое лицо публичного права» с точки зрения упорядочения регламентации участия в гражданских правоотношений публично-правовых образований и их органов. С этой точки зрения выделение юридических лиц публичного права не предполагает конструирования новой разновидности юридических лиц - особой организационно-правовой формы. Следует исходить из того, что юридические лица публичного права - суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах (поскольку они не являются юридическими лицами частного права, например, госбюджетными учреждениями), но государство и другие публично-правовые образования при необходимости непосредственного участия в названных правоотношениях могут использовать данные организации».

Данные положения свидетельствуют о том, что существует определенная полезность исследования категории «юридических лиц публичного права», особенно в свете дальнейшего развития гражданского законодательства РФ. С точки зрения изучения развития европейского права, гражданского права и законодательства стран СНГ, необходим последующий правовой анализ используемых понятий, в том числе понятия юридического лица публичного права для определения целесообразности его использования в российском гражданском праве и законодательстве.

Н.В. Моисеева^