Изъятие земельных участков под многоквартирными домами в целях развития застроенных территорий: коллизии законодательства

В соответствии с ч.1 ст. 9 Конституции РФ «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Таким образом, отношения собственности на землю и основные элементы права собственности (владение, пользование и распоряжение) должны, прежде всего, преследовать цель удовлетворения публичных интересов. Определение правового положения земельных ресурсов как общественного достояния налагает ограничение права частной собственности на землю, отказ от абсолютного характера данного права. В связи с этим в последние годы в сфере отношений земельной собственности мы наблюдаем два параллельных процесса с разновекторной направленностью. С одной стороны интенсивно идет процесс приватизации земли (долей земель сельскохозяйственного назначения; земельных участков под зданиями, строениями, сооружениями; садовых, огородных или дачных земельных участков и др.). С другой стороны мы наблюдаем обратный процесс: принудительное изъятие земельных участков у собственников и обладателей иных вещных прав на землю. Вызывает беспокойство тот факт, что изъятие земли и расположенного на ней недвижимого имущества в последнее время приобретает системный характер и во многих случаях осуществляется с нарушением имущественных прав граждан. Как совершенно справедливо указывает С.С.Алексеев «само право собственности, как в советские времена, все больше трансформируется всего лишь в право владения и пользования, обремененное формальными и неформальными обязательствами перед государством»¹.

Одним из основных способов принудительного изъятия земельного участка у его собственника или обладателя иных вещных прав является его изъятие для государственных или муниципальных нужд. Таким образом, частная земельная собственность может быть изъята для использования ее только федеральными, региональными или муниципальными органами власти. При этом необходимо исходить из того, что такая исключительная процедура как изъятие земельного участка у собственника и его последующее использование должно осуществляться в целях общего блага.

Соблюдение принципа общеполезности обозначено и в ст. 49 ЗК РФ, в которой приведены основания для изъятия земельных участков у их собственников и обладателей иных вещных прав для государственных или муниципальных нужд. Во-первых, принудительное изъятие земли для государственных или муниципальных нужд производится только в исключительных случаях, когда отсутствуют другие варианты размещения планируемых объектов. Во-вторых, изъятие земли может производиться в случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации и при строительстве линейных инфраструктурных и технологически связанных с ними объектов как федерального, так и регионального и местного значения. В-третьих, не допускается принудительное изъятие земли и расположенных на ней жилых объектов по причине строительства нового жилья на освобождаемых землях. В-четвертых, федеральными законами могут быть установлены иные случаи и обстоятельства, при которых необходимо принудительное изъятие земли. В-пятых, законами субъектов РФ, не противоречащими федеральному законодательству, могут быть предусмотрены только случаи изъятия земель, находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности (в том числе земельных участков, предоставленных в пользование или в аренду физическим или юридическим лицам). Следовательно, как справедливо заключает С.А. Боголюбов, «случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд у собственников и пожизненных наследуемых владельцев могут быть установлены только федеральным законодательством»¹.

Однако нельзя не согласиться с У. Маттеи, который, исследовав применение принципа общеполезности в европейском праве, приходит к выводу, что «Юридическая наука на современном этапе признает, что регулирование принудительного отчуждения имущества в значительной степени подвержено произволу властей при принятии ими соответствующих решений»². Подтверждение данного вывода мы находим в региональном законодательстве РФ, особенно в тех нормативно-правовых актах субъектов РФ, которые касаются развития застроенных территорий.

Так, согласно пп. 4 п.1 ст. 4 Закона г. Москвы от 31 мая 2006 г. № 21 «Об обеспечении жилищных прав граждан при переселении и освобождении жилых помещений (жилых домов) в городе Москве»³ основанием для освобождения жилых домов является правовой акт Правительства Москвы, принимаемый в связи с «изъятием или использованием части или всего земельного участка для государственных (городских) или муниципальных нужд в случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством г. Москвы, в связи с необходимостью нового строительства, развития территорий, в соответствии с Генеральным планом города Москвы, планами развития округов и районов города Москвы, реализацией городских программ, требующих сноса жилых домов». Однако, ст. 49 ЗК РФ в качестве основания для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не предусматривает такого изъятия в целях нового строительства на освобождаемых землях.

Закон Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. № 221-32 «О жилищной политике Санкт-Петербурга»¹ среди оснований для изъятия земельного участка и жилых помещений для государственных нужд Санкт-Петербурга указывает цель «повышения эффективности использования и качества среды ранее освоенных территорий, комплексной реконструкции кварталов жилищной застройки, развития транспортной и инженерной инфраструктур» (пп.2 п.1 ст. 13 Закона). Таким образом, указанная норма закона позволяет органам исполнительной власти Санкт-Петербурга изымать землю под домами, которые не признаны аварийными, но неэффективны в использовании с точки зрения органов власти. Очевидно, что указанный закон субъекта РФ вступает в противоречие с федеральным, а именно со ст. 32 ЖК РФ, в соответствии с которой изъять земельный участок для государственных или муниципальных нужд можно только в связи со сносом аварийного жилья.

Однако и в случае признания дома аварийным ЖК РФ не наделяет местные органы власти правом немедленного сноса или реконструкции (реновации) многоквартирного дома. Это лишь служит «основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок» (п. 10 ст. 32 ЖК РФ в редакции Федерального Закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации»²). И только в случае неисполнения данного требования в установленный срок земельный участок, на котором расположен дом, изымается для муниципальных нужд. Как следует из п.11 ст. 32 ЖК РФ (в ред. Федерального закона № 232-ФЗ) аналогичные правила действуют и применительно к застроенной территории, в отношении которой принято решение о ее развитии. При этом в данном случае указан срок, а именно не менее шести месяцев, в течение которого собственники жилых помещений обязаны подать заявление на получение разрешения на строительство, снос или реконструкцию указанного дома. Кроме того, согласно правилам п. 12 ст. 32 ЖК РФ, введенного Федеральным законом № 232-ФЗ, до истечения указанного срока изъятие земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, допускается только с согласия собственника.

Очень важное дополнение было внесено законодателем и в ст. 36 ЖК РФ. В соответствии с п. 6 ст. 36 ЖК РФ, введенным в действие Федеральным законом № 232-ФЗ, «В случае разрушения, в том числе случайной гибели, сноса многоквартирного дома собственники помещений в многоквартирном доме сохраняют долю в праве общей долевой собственности на земельный участок, на котором располагался данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и на иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке, в соответствии с долей в праве общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме на момент разрушения, в том числе случайной гибели, сноса такого дома. Указанные собственники владеют, пользуются и распоряжаются предусмотренным настоящей частью имуществом в соответствии с гражданским законодательством».

Согласно правилам п.2 ст. 16 Федерального Закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»¹ если земельный участок сформирован и поставлен на кадастровый учет до введения в действие ЖК РФ, то он переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Поскольку земельные участки многоквартирных домов уже давно сформированы и поставлены на кадастровый учет (первоначально при строительстве дома и сдаче-приемке их в эксплуатацию, а затем во исполнение Постановления Правительства РФ от 25 августа 1992 г. № 622 «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра в Российской Федерации»²), то в силу ст. 16 вышеуказанного федерального закона и ст. 36 ЖК РФ земельный участок, на котором расположен данный дом, принадлежат собственникам помещений многоквартирного дома на праве общей долевой собственности. При этом в соответствии с п.2 ст. 23 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹ «Государственная регистрация возникновения, перехода, ограничения (обременения) или прекращения права на жилое или нежилое помещение в многоквартирных домах одновременно является государственной регистрацией неразрывно связанного с ним права общей долевой собственности на общее имущество».

Учитывая негативную практику, сложившуюся в последние годы в сфере градостроительной деятельности, касающейся развития застроенных территорий, вышеуказанным Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Гражданский Кодекс РФ введены ст. ст. 46.1, 46.2 и 46.3, регламентирующие деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в этой сфере.

Согласно правилам ст. 46.1. Гр. К РФ реализация развития застроенной территории возможна только в поселениях, на территории которых действуют правила землепользования и застройки. Для осуществления инвестиционного контракта пп.8 п. 3 ст. 46.2. Гр. К РФ предусматривает «обязательство органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии путем выкупа жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, а также земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома». Формулировка «изъятие путем выкупа» — новация в российском законодательстве, и родовым понятием в данном случае не может выступать «изъятие, в том числе путем выкупа земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Очевидно, что в данном случае изъятие жилого помещения и земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, осуществляется не в общественных интересах, а в интересах конкретного инвестора, обязанного «уплатить выкупную цену за изымаемые на основании решения органа местного самоуправления, принятого в соответствии с жилищным законодательством, жилые помещения в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу и расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и земельные участки, на которых расположены такие многоквартирные дома …» (п.5 ст. 46-2 Гр. К РФ).

Необходимо отметить, что во-первых, ст. 46.2 Гр. К РФ не соответствует п.2.1 ст. 30 ЗК РФ, согласно которому «Земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории». Таким образом, принятие решения о развитии территории возможно только в отношении земельных участков, не находящихся в пользовании, владении и, тем более, в собственности граждан и юридических лиц.

Во-вторых, очевидно, что ст. 46.2 Гр. К РФ находится в явном противоречии со ст. 235 ГК РФ. Среди оснований, по которым собственник может быть принудительно лишен своего имущества, нет нормы, согласно которой изъятие имущества собственника осуществляется в интересах другого частного собственника. Данная норма нарушает конституционное положение, согласно которому «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ). Следовательно, изъятие жилого дома и земельного участка на котором он расположен, должно происходить не по процедуре принудительного изъятия, а при наличии согласия правообладателей недвижимости с предварительным и равноценным возмещением рыночной стоимости как утрачиваемого жилого помещения, так и долевой собственности земельного участка многоквартирного дома.

Таким образом, поправки, внесенные в федеральное законодательство Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» вызывают неоднозначную реакцию. С одной стороны, изменения в жилищном законодательстве (п.п. 10, 11, 12 ст. 32 и п.6 ст. 36 ЖК РФ) направлены на защиту имущественных прав граждан – собственников жилых помещений в многоквартирных домах. С другой стороны, поправки, внесенные в Градостроительный кодекс РФ, фактически легализуют ту негативную практику, которая сложилась в регионах по развитию застроенных территорий. Теперь исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальные органы власти на основании федерального закона вправе изымать собственность граждан в пользу другого частного собственника — инвестора. Таким образом, законодатель фактически расширяет круг субъектов выкупа земельного участка в случае его изъятия, обозначенный в п.1 ст. 279 и п.1 ст. 281 ГК РФ. Теперь помимо Российской Федерации, субъекта РФ и муниципального образования правом выкупа наделяется юридическое лицо (инвестор), в пользу которого изымается земельный участок.

Поскольку инвестор представляет собой коммерческую организацию, основной целью деятельности которой является извлечение прибыли, вряд ли собственники жилых помещений в многоквартирных домах могут рассчитывать на предварительное и равноценное возмещение за изымаемые жилые помещения и земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом. Чем меньшие суммы выкупной цены за изымаемое имущество будут заложены в инвестиционный проект строительства или реконструкции, тем более этот проект будет привлекателен и выгоден для инвестора.

Кроме того, неравноценность компенсации за изымаемое жилое помещение уже заложена в федеральном законодательстве. Как в жилищном, так и в гражданском законодательстве отсутствует норма о рыночной стоимости доли в участке земли под многоквартирным домом, которая по закону принадлежит собственнику жилого помещения. Однако земля в настоящее время, особенно в границах городов федерального значения, административных центрах, является наибольшей ценностью и по рыночной стоимости вряд ли уступает рыночной стоимости жилого помещения. Это признается и на федеральном уровне. Так, в соответствии с п. 3.1.7. Распоряжения Правительства РФ от 10.07.2001 № 910-р (ред. от 06.06.2002) «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)»¹ «Реформирование правоотношений в сфере земли и иной недвижимости включает … законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений — как улучшений земельного участка». Очевидно, что рыночная оценка изымаемого у собственника жилого помещения должна складываться из двух компонентов: рыночной стоимости доли земельного участка и рыночной стоимости жилого помещения. Только в этом случае можно говорить о соразмерной компенсации стоимости имущества при изъятии жилого помещения в связи с изъятием земельного участка под многоквартирным домом.

Таким образом, несмотря на неоднократные попытки законодателя урегулировать правоотношения, возникающие в сфере градостроительной деятельности, касающейся развития застроенных территории, итог данной деятельности очевиден: при изъятии земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, по-прежнему нарушаются имущественные права граждан, собственников жилых помещений. Представляется, что работа по совершенствованию законодательства в этой сфере должна быть продолжена, поскольку необходимость развития застроенных территорий не вызывает сомнений. Однако очевидно, что такое развитие, прежде всего, должно осуществляться в интересах граждан, проживающих на данной территории, а не за счет граждан в коммерческих интересах инвесторов. Поэтому осуществление данной деятельности как со стороны исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, так и со стороны инвесторов должно происходить исключительно в правовом поле с соблюдением основных положений Конституции РФ (ст. 9, ч. 1 и 2 ст. 15; ст. 35, ст. 36, ч. 1 ст. 40, ч. 2 ст. 55).

Е.В. Козырева^