43. Понятие законности и правопорядка. Законность и деятельность об.

Вопрос о законности, ее роли в жизни общества имеет весьма важное как теоретическое, так и практическое значение. Это одно из объективно необходимых условий развития и укрепления демократического общества. Сколько бы мы не говорили о демократии, демократизме общества, все это будет пустым звуком, пустым сотрясением воздуха, если в стране не обеспечен режим законности. Законность - это правовая основа демократии. «Законность,– отмечает В.Н. Кудрявцев, – не только формальный принцип права, но и содержательная категория, отражающая демократическое существо общественного строя» ²⁰⁸

В начале рассмотрения данной проблемы необходимо сделать несколько предварительных замечаний.

Первое, при определении понятия законности необходимо учитывать следующее обстоятельства:

а) реальное проведение в жизнь принципа законности, укрепление правопорядка, объективность в изучении состояния законности в стране и выработка системы мер по ее укреплению требуют единообразного подхода к пониманию законности, соответствующего условиям развития общества на конкретном историческом отрезке;

б) современное понимание законности не может опираться лишь на те теоретические положения, которые были разработаны советской юридической наукой, но при раскрытии понятия законности нельзя отказываться и от всего того положительного, что было разработано юридической наукой.

Второе, законность, как одна ив важнейших категорий теории права, подвергается переосмыслению в такой же степени, как это происходит с самим правопониманием. Это вызвано тем, что любая теория (в том числе и теория законности) развивается вместе с развитием как самого общества, так и науки о государстве и праве.

В настоящее время в отечественной юридической науке прослеживается стремление преодолеть гиперболизацию роли государства в формирования права, более полно раскрыть его социальную сущность. Это видно, прежде всего, из концепции разграничения «права» и «закона». Вместе с тем, вызывает серьезное возражение стремление при этом либо придавать юридическое значение не правовым явлениям, утверждая, что право существует в обществе, независимо от правовой формы, либо, взяв за критерий идею справедливости, отстаивать возможность существования так называемых «не правовых» («нелегальных») законов. И тот, и другой подходы вряд ли можно признать правильными, так как они могут привести на практике либо к юридической ответственности за нарушение «права», не содержащегося в законах и иных нормативных правовых актах, либо к нежеланию выполнять т.н. «не правовые» законы. Не трудно заметить, что при таких подходах подрывается сама суть законности, так как, учитывая неразрывную связь правопонимания и понимания законности, это приводит к тому, что и законность делится на «правовую»²⁰⁹ и «не правовую»²¹⁰. А если это так, то непременно должны подлежать пересмотру все правовые решения (в том числе и судов), принятые на основе этих «не правовых» законов. Иначе - это путь не к правовому государству, а к анархии. И где гарантия от того, что последующие поколения не признают «не правовыми» современные законы, исходя из их правопонимания?

С учетом изложенных предварительных замечаний, попробуем определить понятие законности и связанные с ней категории.

В отечественной литературе и практике понятие законности и ее содержание до сих пор остается дискуссионным. В частности, в учебнике под редакцией В.В. Лазарева дано следующее определение законности: «Законность - это принцип, метод, режим реализации норм права, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных нормативных актах, всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, должностными лицами, общественными организациями, гражданами)»²¹¹. В.Н. Хропанюк определяет законность как «строгое и полное осуществление предписаний правовых законов и основанных на них юридических актов всеми субъектами права»²¹². Н.В. Витрук пишет, что «законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве»²¹³.

Предлагается также рассматривать понятие законности в узком и в широком смыслах слова. Однако и здесь нет единства мнений. В одном случае под законностью в узком смысле предлагается понимать «исполнение закона и только закона», а под законностью в широком смысле слова понимается требование соблюдать «не только законы, но и все подзаконные акты»²¹⁴. Согласно же другому подходу широкое понимание законности означает соблюдение законов всеми субъектами права, а узкое понимание предполагает требование соблюдать закон лишь должностными лицами государства²¹⁵. То есть, в одном случае в качестве основания выделения широкого и узкого понимания законности берётся вид реализуемых нормативных правовых актов, а в другом случае таким основанием предлагается рассматривать вид субъектов, реализующих нормативные правовые акты.

На последнем положении необходимо остановиться особо. Как представляется, исключение кого-либо из состава субъектов законности создает иллюзию необязательности исполнения ими правовых предписаний. Происходит сужение сферы законности и она из явления общесоциального превращается в явление, связанное с деятельностью ограниченного круга субъектов. Тем самым подрывается, разрушается сама идея всеобщности, общеобязательности права, идея равенства всех перед законом. Думается здесь следует брать за основу положение статьи 15 ныне действующей Конституции Российской Федерации, где говорится: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения (выделено мною – В.Г.) обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Приведенная выше позиция В.Н. Хропанюка, согласно которой законность предполагает исполнение только правовых законов, - также не что иное, как теоретическое обоснование беззакония. Именно отсюда проистекают все споры о том, надо или не надо исполнять те или иные законы, когда исполнять, кому исполнять и т.п.

Вряд ли можно согласиться и с предложением рассматривать законность только в связи с законотворческой деятельностью государственных органов. Такой подход создаёт видимость необязательности соблюдения указанного принципа в правоприменительной деятельности, что может привести к правовому беспределу и произволу государственных органов и должностных лиц.

Не вступая в научную дискуссию с приведенными авторами, отметим лишь то обстоятельство, что, несмотря на многочисленность определений законности и их различия, а также стремление увязать новые подходы с традиционными представлениями о законности, большинство ученых под законностью понимает явление, сущность которого - исполнение правовых норм.²¹⁶. Поэтому, с определенной долей условности и имея в виду множественность указанных выше подходов, дадим следующее определение законности, максимально отвечающее, на наш взгляд, сущности самого явления: законность - это строгое и неуклонное соблюдение законов и основанных на них подзаконных нормативных правовых актов всеми субъектами права.

Из данного определения вытекают два основных аспекта законности.

Во-первых, законность следует рассматривать как принцип осуществления властных государственных полномочий. Этот аспект затрагивает, прежде всего, отношения между государством и личностью. Это связано с тем, что:

а)именно государство (через деятельность его органов) призвано, в конечном итоге, обеспечивать условия существования и развития общества;

б)именно государство (опять же через свои органы) призвано обеспечить всеобщность соблюдения законов и основанных на них нормативно-правовых актов;

в)именно государство, в лице государственных органов и должностных лиц, наделено правом применять, при необходимости, меры принуждения в отношении нарушителей норм права.

Вместе с тем, это означает и недопущение какого бы то ни было произвола в отношении граждан со стороны государственных органов с одной стороны, и обеспечение выполнения всеми субъектами права норм права и своевременное принятие соответствующих мер к правонарушителям, с другой стороны.

Во-вторых, законность следует рассматривать и как принцип поведения всех участников общественных отношений. Это означает, что соблюдать и исполнять нормы права должны и государственные органы, и должностные лица, и общественные организации, и отдельные граждане.

Единство указанных двух аспектов законности образует то, что принято называть режимом законности.

Режим законности – это устойчивый образ взаимоотношений между государственными органами, государством в целом и населением страны. Он предполагает обоюдное соблюдение законов, как гражданами, так и самой властью.

Режим законности, как составная часть политического режима, выполняет следующие функции:

• сохранение прав и свобод граждан и их общественных объединений;

• охрана общества от проявлений анархии, своеволия, иных действий,

наносящих ущерб интересам общества;

- обеспечение, с одной стороны, единой государственной и общественной дисциплины, правопорядка в обществе, а с другой - ограничение всесилия чиновничества, бюрократического аппарата.

Другими словами, обеспечение законности не должно сводиться только к борьбе с преступностью. Оно должно включать и постоянную кропотливую, повседневную работу по борьбе с проявлениями субъективизма, с ошибочными трактовками государственной целесообразности, злоупотреблениями государственной властью и т.д.

Требования законности:

Следует согласиться с теми, кто рассматривает законность с точки зрения ее содержания, как совокупность взаимосвязанных требований к государству и иным участникам общественных отношений, отражение этих требований в законодательстве и в юридической практике.

Требования законности объективны, так как выражают объективные потребности общества на конкретном этапе его развития. Вместе с тем они субъективны, так как обращены к субъектам общественных отношений и отражаются в их сознании.

Применительно к понятию законности важно помнить следующие требования:

1.Верховенство закона. Это требование означает, что должны быть обеспечены приоритет закона (Конституции страны, прежде всего) над всеми остальными правовыми нормативными актами, субординация нормативных актов вообще в соответствии с их юридической силой. Оно содержится в ряде статей Конституции Российской Федерации (ст. 4, 15, 72, 76, 90, 115), отражено в заключительное документе Копенгагенской Конференции по человеческому измерению 1990 года.

2.Соответствие принимаемых правовых нормативных актов условиям и объективным потребнocтям общества на данном этапе его развития. Здесь важно правильно понять интересы членов общества, отдельных социальных групп и создавать такие общеобязательные «правила игры» (нормы права), которые отвечали бы этим интересам, а также экономическим, политическим, идеологическим условиям, уровню развития в обществе правовой культуры. Несоблюдение указанного требования может привести либо к попыткам государственного регулирования тех общественных отношении, которые более эффективно могут быть урегулированы иными социальными нормами, либо к низкой эффективности государственного регулирования общественных отношений, ввиду декларативности принимаемых норм права, либо к развитию в обществе правового нигилизма.

3. Всеобщность законности означает, что нормативные правовые акты обязательны для исполнения на всей территории и всеми субъектами, на которые распространяется их юридическая сила.

4. Единообразное понимание законов. Законы должны пониматься всеми субъектами права одинаково, независимо от их происхождения, социального положения, места проживания и т.д. Если же предположить, что одни и те же нормы права могут по-разному регулировать одинаковые общественные отношения только потому, что они реализуются разными субъектами, в отношении разных лиц, в разное время и на разной территории, то социальная роль права, как всеобщего регулятора общественных отношений, выполнена не будет,

5. Осуществление правотворческой деятельности в строгом соответствии с компетенцией правотворческого органа. Особенно важно указанное требование для ведомственного нормотворчества, так как его нарушение приводит к принятию ведомственных актов (инструкций, приказов, положений и др.), противоречащих Конституции и другим законам страны, а в конечном итоге - к нарушению основных прав и свобод граждан. Здесь очень важно обеспечить такое положение, когда ведомственные нормативные акты не уточняли бы законы, не создавали бы новые правила поведения, а лишь развивали бы те положения, которые содержатся в законах.

6. Осуществление предусмотренных законом прав граждан не должно приводить к нарушению прав и свобод других лиц, так как это приведет к нарушению других норм права. Например, использование права собственности на автомобиль не должно приводить к нарушению прав других участников дорожного движения.

7. Равенство граждан перед законом и судом. Данное требование означает, что все граждане (независимо от социального происхождения, расовой и национальной принадлежности, пола и т.д.) имеют равные возможности пользоваться защитой со стороны государства, равные обязанности следовать предписаниям, и соблюдать запреты, установленные правом. Оно содержится в статьях 6, 19, 57, 58 и 59 Конституции Российской Федерации.

8. Неотвратимость юридической ответственности за правонарушение, с одной стороны, и соразмерность наказания - с другой. Это требование означает, что любое правонарушение не должно оставаться без соответствующей реакции государства. В тоже время, оно предполагает, что за нарушение нормы права должно быть определено лишь то наказание и в таком объеме, как это предусмотрено законом.

9. Недопустимость противопоставления, законности и целесообразности. Необходимость выделения указанного требования вызвана тем, что закон есть высшая целесообразность и любое отступление от принципа законности по каким бы то ни было мотивам (т.н. «высшие интересы», «требования народа», «моральные соображения», «политическая целесообразность», «оперативная целесообразность» и т.д.) приводит, в конечном итоге, к дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма и преступности, развитию иных негативных явлений (коррупции, злоупотреблениям властью, служебному произволу и т.п.).

Ведя речь о требованиях законности, надо хорошо запомнить и то, что нельзя отвергать необходимость соблюдения одного требования, если не соблюдено другое. То есть, находясь в единой системе требований, обеспечивая вместе с другими требованиями реализацию принципа законности, каждое из указанных требований является безусловным и имеет самостоятельное значение. Конечно, невыполнение любого из требований ведет к нарушению законности. Однако это не свидетельствует о возникновении основания для невыполнения (игнорирования) других требований. Если закон не качественен - это совершенно не значит, что его можно не выполнять. Таким основанием, как уже отмечалось, может быть только утрата законом (или иным нормативно-правовым актом) юридической силы. Всякое умаление значения законодательных актов, как «неустойчивых» и преходящих, в отличие от «вечных» и естественных правовых постулатов, вобравших в себя исторический опыт человечества, недопустимо.

В этой связи, важное значение в теории законности имеет соотношение закона и законности. Дело в том, что природа законности напрямую связана с правотворческой деятельностью. Без закона не может быть и законности. Законы - основа законности. Однако сводить законность к простому соблюдению требований, содержащихся в законе, было бы неверно, так как законность предполагает, как уже отмечалось, реализацию всех требований.

Законность и целесообразность

Эта проблема чаще всего, связана с подменой законности целесообразностью²¹⁷ (политической, экономической, оперативной и т.д.).

Обычно такая подмена возникает тогда, когда принимаются неадекватные потребностям общества или интересам находящихся у власти социальных слоёв (групп) нормативные правовые акты, а также в случаях невыполнения требований закона (или ненадлежащего его выполнения) в процессе реализации норм права.

Применительно к правотворческой деятельности целесообразность следует рассматривать в русле приведенного выше требования законности о соответствии законов и иных правовых актов условиям развития общества и его объективным

потребностям. Норма, утратившая адекватность потребностям общества на данном этапе его развития, превращается в неэффективную, в некачественную. Однако, до отмены правового акта, содержащего такую норму, он подлежит безусловному соблюдению, а всякие не соответствующие ему решения, действия или бездействия являются незаконными (то есть, нарушающими законность), даже если они социально, политически, экономически или оперативно целесообразны.

Ни один участник общественных отношений не вправе действовать вопреки предписаниям правового акта, пока этот акт не будет отменен.

Применительно к правореализующей деятельности, юристы едины во мнении, что действия, совершаемые в соответствии с требованиями закона, не могут быть нецелесообразными

Таким образом, целесообразности может не соответствовать не сама законность, а лишь конкретный нормативный правовой акт, конкретное поведение конкретного субъекта права. (Более того, такие акты и поведение сами противоречат законности). Законность не может быть нецелесообразной²¹⁸.

Конечно, можнo и нужно вести речь о выборе целесообразного варианта поведения субъектов права в правовом поле. Но это всегда следует делать через призму соответствия избранного варианта требованиям правовых норм. Выбор законного варианта поведения всегда с юридической точки зрения целесообразен. Выбор незаконного варианта поведения всегда связан с нарушением законности и не может быть оправдан никакой целесообразностью.

Законность и правопорядок

Понятия «законность» и «правопорядок» тесно связаны друг с другом. Правопорядок общества складывается как результат правового регулирования общественных отношений. Само же правовое регулирование опирается на точное исполнение и применение законов всеми участниками общественных отношений. Правопорядок - это воплощение законности в реальных общественных отношениях. Именно правопорядок представляет собой, в конечном итоге, цель правового регулирования общественных отношений. Без реализации такой цели вся нормотворческая и правореализующая деятельность государства не имела бы никакого смысла. При этом необходимо иметь в виду два обстоятельства:

а)нельзя добиться правопорядка без обеспечения высокого уровня законности в стране;

б)укрепление законности - непременное условие укрепления правопорядка.

Поэтому, с определенной степенью допустимости, законность можно рассматривать как средство поддержания правопорядка, а правопорядок, в свою очередь, есть результат реализации требований законности.