36. Юридические пределы действия нпа.

4. ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРЕДЕЛЫ ДЕЙСТВИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Определение юридических пределов действия нормативных правовых актов имеет огромное теоретическое и практическое значение. Для установления пределов действия принятого нормативного акта необходимо выяснить хронологические, территориальные пределы его действия и крут субъектов, к которым он адресован. Эти вопросы решаются не по собственному усмотрению правореализующих субъектов, а в соответствии с порядком, который регламентируется: общими правилами; статьями принимаемых нормативных актов; специальными правовыми актами, сопровождающими принятие нормативного акта для определения пределов действия именно этого акта.

К наиболее важным вопросам урегулирования юридических пределов действия нормативных правовых актов относятся: определение времени вступления акта в юридическую силу и ее утраты; установление пространственных пределов действия акта; выяснение круга субъектов, к которым он адресован.

В разных странах устанавливаются свои правила действия нормативных правовых актов. Здесь рассматриваются эти вопросы по российскому законодательству.

Правовая регламентация юридических пределов действия норм права осуществляется нормативными правовыми актами разной юридической силы и касается различных видов этих актов.

В Конституции РФ установлено правило о том, что вступление нормативных актов в юридическую силу в определенных случаях напрямую зависит от их опубликования. В п. 3 ст. 15 впервые закреплено правило, по которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Это правило относится не только к законам, но и ко всем нормативным правовым актам. В ст. 84, 107, 108 регламентируется порядок подписания и обнародования федеральных законов.

В соответствии со ст. 11 Всеобщей декларации прав человека и гражданина и ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах, в ст. 54 Конституции РФ закреплено правило, запрещающее обратную силу закона, который устанавливает или отягчает ответственность, а также возможность ответственности за деяния, которые не были правонарушением в момент их совершения.

Устанавливается правило обязательного официального опубликования федеральных законов и актов палат Федерального Собрания и определяются даты принятия федерального закона (день принятия его Государственной Думой) и конституционного закона (день, когда обе палаты федерального Собрания одобрят его в порядке, определенном Конституцией РФ).

По-новому исчисляются сроки для опубликования. Федеральный конституционный закон и федеральный закон после их принятия должны быть опубликованы в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации, тогда как акты палат – не позднее 10 дней после их принятия.

Существуют определённые особенности опубликования и вступления в юридическую силу результатов референдума¹⁷⁷.

Днем официального опубликования федерального конституционного закона и федерального закона и актов палат считается день первой публикации полного текста в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации»¹⁷⁸.

Закон устанавливает различные способы доведения законов до всеобщего сведения (обнародования): телевидение, радио, рассылка государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям издание отдельной брошюрой

Закон закрепляет правило, по которому все нормативные правовые акты федерального Собрания вступают в силу на территории РФ, если нет другого распоряжения, по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

Так регламентируется порядок определения юридических пределов действия нормативных актов высшего представительного органа, но до сих пор еще недостаточно внимания уделено этим вопросам в отношении иных нормативных правовых актов.

Следует отметить, что юридические пределы действия иногда по-разному определяются в отношении норм одного нормативного правового акта, так как они могут вступать в силу в разное время или быть адресованы разным субъектам. Например, федеральный закон «О введении в действие части первой ГК РФ» от 21 октября 1994 года, объявляя о его вступлении в силу с 1 января 1995 года, установил, что нормы четвертой главы вводятся в действие уже со дня официального опубликования первой части ГК РФ, то есть до вступления кодекса в силу.

Определение времени действия нормативного правового акта связано с тремя позициями: календарным сроком начала вступления нормативного акта в юридическую силу; календарным сроком конца действия нормативного правового акта; возможностью обратной силы нормативного акта.

Начало вступления в юридическую силу конкретного нормативного правового акта (целиком или частично) во времени легко определяется, если в нем или в непосредственно сопровождающем его акте указан срок, с которого он начинает действовать.

Если нет специального указания, то хронологическое начало действия нормативного правового акта определяется специальными правилами. Эти правила связывают время вступления в силу акта со временем его опубликования. Например, федеральные законы России вступают в силу через десять дней после их опубликования, не считая дня публикации. Акты Президента РФ вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в официальном издании. Ведомственные нормативные правовые акты вступают в силу со дня присвоения номера государственной регистрации.

Нормативные акты, как правило, охватывают своим регулятивным действием отношения, которые возникают после их вступления в юридическую силу. Это определяется тем, что нормы права являются регулятором отношений и должны быть известны субъектам права, позволяя избрать вариант поведения сообразно правовым требованиям или вступая в конфликт с ними. Поэтому так важно для правовой ориентации и правильной оценки поведения граждан и деятельности государственных или иных организаций учитывать время вступления нормативного правового акта в силу,

Из этого правила есть два исключения: обратная сила в переживание закона или подзаконного нормативного акта.

Обратная сила закона (другого нормативного правового акта) означает, что он распространяет свое действие на отношения, которые возникли до его принятия и вступления в силу. Она устанавливается не правоприменительными, а только правотворческими органами, которые специально оговаривают обратную силу в тексте нормативного правового акта.

В ст. 54 Конституции РФ специально закрепляется правило допустимости обратной силы закона. Отвергается обратная сила, если закон устанавливает или отягчает ответственность, а в п. 2 этой статьи записано: «Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон». Это правило охватывает значительно более широкий крут отношений, чем было ранее, и действует во всех отраслях права.

Обратная сила может быть установлена для всего нормативного правового акта, его части, одной нормы. Так, федеральный закон о введении в действие части первой ГК РФ объявляет обратную силу только в отношении ст. 234 (о приобретении давности), то есть распространяет ее действие на все случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 года (срока вступления в силу этой части ГК) и продолжалось в момент введения его в действие.

Переживание закона или подзаконного нормативного акта (его иногда называют ультраактивностью) – это сохранение фактического его действия (целиком или частично) после того, как он формально утрачивает юридическую силу в связи с принятием нормативного правового акта, содержащего другую регламентацию по данному вопросу. Например, при введении нового правила может быть предоставлено определенное время (несколько месяцев, год), чтобы субъекты права приняли меры в соответствии с новым правовым нормативным актом.

Обычным является положение, в соответствии с которым нормы, ухудшающие положение граждан, должны действовать только на перспективу, а смягчающие или отменяющие правовые требования должны объявляться с обратной силой их действия. Основное правило действия во времени нормативного правового акта состоит в том, что его нормы должны регулировать отношения, которые возникают после их вступления в силу.

Утрачивают юридическую силу, прекращают действовать во времени нормативные правовые акты по разным основаниям. В нормативном акте заранее может быть определен срок прекращения его действия, например до окончания года. Если срок прекращения действия нормативного акта заранее не определен, то он утрачивает силу либо в связи со специальным решением об отмене его действия, либо в связи с принятием нового нормативного акта, регулирующего эти же отношения, и указанием о прекращении действия старого¹⁷⁹.

Действие нормативных правовых актов в пространстве является важной составной частью определения юридических пределов их действия. Вступившие в юридическую силу нормативные правовые акты имеют разные пространственные пределы действия.

Общегосударственные нормативные правовые акты, как правило, действуют на всей территории государства, которая включает находящееся под его суверенитетом юридическое пространство в пределах государственных границ.

Конституция РФ к ведению РФ относит определение статуса государственной границы. Территория РФ в соответствии со ст. 67 включает: территорию субъектов федерации, внутренние воды и территориальное море, воздушной пространство над ними. Суверенные права РФ распространяются на континентальный шельф, исключительную экономическую зону в порядке, который определен федеральным законодательством и нормами международного права.

К юридическому пространству действия общегосударственных нормативных актов относится территория посольств в других странах, космические корабли и станции с государственным флагом, морские и воздушные суда, подводные кабели, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие государству, но находящиеся в открытом море или космосе¹⁸⁰.

Общегосударственные нормативные акты не обязательно должны действовать на всем юридическом пространстве, они могут регулировать отношения лишь на части своей территории. Например, законы могут устанавливать льготы иди ограничения, действующие лишь на части территории (в частности, той, на которой объявлен режим закрытых зон, свободной экономической зоны, пограничных районов), если это специально оговорено в общегосударственном нормативном правовом акте.

Нормативные правовые акты могут распространять свое действие только на территории субъекта федерации, если приняты его нормотворческими органами. Нормы муниципального права действуют на ограниченной территории, в пределах которой функционируют органы местного самоуправления.

Нормативные правовые акты могут содержать положения об экстерриториальном их действии, то есть распространять действие за пределы государственной границы. Это тесно связано с проблемой действия нормативных правовых актов по субъектам. Если гражданин или организация данного государства действует за его пределами, на территории других стран, то только на этом основании они не выпаяют из-под действия законодательства своей страны, хотя дополнительно подпадают под действие правовой системы страны пребывания. Иной аспект экстерриториальности характеризует режим открытых морей. Морские суда, под флагом государства которого они находятся в открытом море, рассматриваются как территория этого государства.

Действие нормативных правовых актов по субъектам тесно переплетается с уже рассмотренными характеристиками юридических пределов их действия.

Выяснение круга лиц, к которым адресован нормативный правовой акт, не означает его персонификацию, а требует ясности, к какой неперсонифицированной группе субъектов права он обращен своими правовыми требованиями. Нормативные правовые акты могут быть адресованы либо ко всем гражданам, либо к гражданам своей страны, либо только к иностранным. Они могут быть обращены к разным группам в пределах одного основного вида граждан как субъектов права. Различаются такие адресаты с учетом возраста, рода занятий, уровня профессиональной подготовки, трудового стажа, состояния здоровья, социального поведения. Например, некоторые нормативные акты обращены лишь к подданным своего государства (политические права и обязанности). Нормативные правовые акты могут устанавливать правила, которые распространяются только на часть граждан своей страны (участников войны, инвалидов, пенсионеров, студентов и т. д.). Граждане Российской Федерации по Конституции не могут быть выданы другим государствам за действия, не признаваемые преступлением в России.

Нормативные акты могут быть адресованы не к каждому иностранному гражданину, а лишь к тем, кто постоянно или временно пребывает на территории данного государства. Для этих групп устанавливаются разные правила. Особое место в нормативно-правовом регулировании занимают иностранные граждане, обладающие дипломатическим иммунитетом.

Разграничение юридических пределов действия нормативных правовых актов по субъектам имеет значение не только для самих граждан, но и для государственных органов, особенно тех, которые участвуют в правоприменительной деятельности. Для разработок и осуществления мероприятий органами безопасности учет юридических пределов действия нормативных правовых актов по субъектам имеет очень важное значение (наряду с правильным определением временных и пространственных пределов их действия).

Различны пределы действия нормативных правовых актов и в отношении организаций – субъектов права. Надо учитывать, что нормы права могут быть адресованы не ко всем государственным органам. Компетенция, подведомственность, субординация и другие юридические особенности каждого государственного органа, его место в механизме государства должны соответствовать установленным пределам действия нормативных правовых актов.

В отношении одного и того же государственного органа (по одному адресату) могут действовать одновременно разные нормативные акты, составляющие правовую основу его организации и деятельности.

В отношении одного и того же государственного органа может измениться нормативная регламентация. Например, после принятия федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» некоторые дела, которые ранее были приняты к производству, оказались ему неподведомственны.

Нормативные правовые акты могут быть обращены к разным общественным объединениям. Даже один нормативный акт может устанавливать разные правила для различных общественных объединений, как это предусмотрено, например, Федеральным законом «Об общественных объединениях». Он устанавливает не только одинаковые права и обязанности для всех общественных объединений (общественных организаций; общественных движений, общественных фондов, общественных учреждений, органов общественной самодеятельности), но и различные правила для разных общественных объединений по вопросам их собственности.

Разграничение пределов действия нормативных правовых актов (или содержащихся в них норм) по субъектам проводится и на уровне отраслевого законодательства. Например, часть первая ГК РФ устанавливает разные правил для физических и юридических лиц, которые могут быть признаны таковыми лишь применительно к организациям (государственным и негосударственным). Кодекс разграничивает коммерческие и некоммерческие организации, устанавливая для них различные правила.

Часть вторая ГК РФ, кроме общих норм по обязательствам вследствие причинения вреда, содержит нормы, адресованные отдельно к таким государственным органам, как органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда (ст. 1070).

Эти примеры показывают, что даже один нормативный акт может иметь разные адресаты, то есть устанавливать различия в действии нормативных положений по кругу лиц.

Юридические пределы действия нормативных правовых актов должны быть определены не только в отношении источников национального права, но и в отношении норм международного права. Эта проблема охватывает международные нормативные акты, которые включены в национально право, и иные нормы международного права.

В соответствии со ст. 5 федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 16 июня 1995 года эти договоры являются частью правовой системы России. Закон определяет, что международные договоры Российской Федерации вступают в силу порядке и сроки, предусмотренные договорами или соглашениями между договаривающимися сторонами. Официальные сообщения МИД РФ о вступлении в силу международного договора Российской Федерации, заключенного от имени России, публикуются в специально установленном законом порядке.

Международный договор, который ратифицирован, публикуется одновременно с федеральным законом о ратификации¹⁸¹.

На международные договоры, включенные в правовую систему страны, распространяются общие правила определения юридических пределов их действия. Нормы же международного права, не являющиеся частью правовой системы данного государства, имеют особенности при определении юридических пределов их действия, но все они зависят от позиции государства, которое может принимать или отказываться от признания действия этих норм.

Особое место занимает проблема возможности действия нормативного правового регулирования актами другого государства. Общим правилом является признание такой возможности, если нет коллизии с нормами национального права. Множество проблем, которые могут возникнуть «на пересечении» норм национального и международного права в отношении граждан, рассматриваются наукой международного частного права.

Субъекты права РФ могут обратиться за решением правовых вопросов к гражданам, организациям, находящимся под юрисдикцией другого государства, а также в некоторые международные организации. В этих случаях при наличии с позиции национального права возможности такого обращения следует выяснить юридические пределы действия норм другой правовой системы или международного права.

Раньше граждане России не имели юридической возможности обращения в такую, например, международную организацию, как Международный суд для защиты своих прав и свобод. Теперь такая возможность определена п. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации.