35. Нпа: понятие, классификация, характеристика.

3. ОСНОВНЫЕ ВИДЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Право – это система юридических норм, тогда как законодательство – система нормативных правовых актов. Эти акты многочисленны и многообразны в правовой системе любой страны. Учитывая юридическую силу нормативных правовых актов, которая зависит от компетенции правотворческого органа, следует выделить два основных блока: законы – акты высшей юридической силы и подзаконные нормативные акты.

А) Законы.

Термин «закон» в юридической лексике имеет два основных значения. В широком смысле так называют любой нормативный правовой акт, а законодательство – как систему всех таких актов. В узком смысле это понятие используется для обозначения одного вида нормативных актов – актов высшей юридической силы.

Закон как акт высшей юридической силы принимается высшими органами власти. Он занимает главное место в системе законодательства и определяет все другие элементы этой системы. В унитарном государстве законы принимает лишь один высший орган государства, тогда как в федеративном государстве законы принимаются высшими органами власти, как федерации, так и субъектов федерации.

В правовой системе, в которой нормативные акты являются основной формой права, закон главенствует независимо от удельного веса в общей системе источников права. При административно-командной системе закон занимает незначительное место в общем объеме нормативных правовых актов. В Российской Федерации в последние годы соотношение закона и подзаконных актов изменяется за счет возрастания роли и числа законов.

Закон – первичный нормативный правовой акт. Он определяет порядок и вопросы, которые отнесены к формированию права другими государственными органами.

Законы являются актами нормотворческой деятельности высшего органа государственной власти. Они имеют разное наименование: конституция, конституционные законы, основные начала, законы, кодексы, уставы и др. Высшие органы государственной власти могут принимать правовые акты, которые не являются законами.

Законы – нормативные правовые акты высшего органа власти – закрепляют основы организации и деятельности государства, разделение компетенции между разными звеньями механизма государства, основные принципы ее осуществления, основные права и обязанности граждан. Для федеративного государства огромное значение имеет разграничение полномочий между общефедеральными органами и субъектами федерации.

Законы субъектов федерации не должны противоречить федеральным законам по вопросам исключительной компетенции федерации и совместной компетенции¹⁷¹.

Юридическая сила законов зависит от вопросов, которые ими регламентируются. Поэтому следует различать конституции, конституционные законы, законы.

Во всех странах самой высокой юридической силой обладает конституция¹⁷² – основной закон, регулирующий исходные, ключевые положения правовой основы самого государства, положения граждан, экономической и политической систем общества.

Конституция может быть оформлена или одним писаным актом, или несколькими нормативными правовыми актами, обладающими одинаковой юридической силой (например, конституция Швеции состоит из трех таких актов). Конституция может по-разному называться: Основной закон, Степное уложение (в Калмыкии) и др.

В федеративном государстве может быть несколько конституций: общефедеральная конституция и конституции субъектов федерации. В России не все субъекты федерации, а только республики имеют право принимать конституции.

Объекты конституционного регулирования изменяются, отражая позиции государственной власти к разным сторонам меняющихся общественных отношений. Основной тенденцией развития конституций в настоящее время является расширение конституционных прав, свобод граждан, усиление позиций исполнительной власти в системе государственных органов, установление или усиление конституционного контроля (надзора), включение в международную систему отношений.

Верховенство конституции призвано обеспечивать целостность, непротиворечивость нормативных правовых актов всей системы источников права.

Конституционные законы занимают промежуточное место между конституцией и обычными законами. Например, в Российской Федерации конституционные законы отличаются от обычных законов тем, что: обязательно предусмотрены конституцией; принимаются только по вопросам, перечисленным в конституции; одобряются только квалифицированным большинством федерального Собрания; после принятия не могут воз вращаться на новое рассмотрение; в течение 14 дней обязательно подписываются Президентом; другие законы не должны им противоречить. В некоторых странах существует особая категория конституционных актов – органические законы (они указаны в конституции и обычно определяют статус государственных органов).

Обычные законы принимаются по наиболее значимым вопросам обеспечения интересов граждан, функционирования государственных органов, деятельности разных не государственных объединений. Эти законы должны быть тесно связаны с положениями конституции и конституционных законов, и не противоречить им.

Организация и деятельность какого-либо государственного органа может основываться на положениях конституции и других законов. Так, например, правовой основой организации и деятельности конкретного министерства или ведомства являются Конституция и федеральные законы, а по ряду вопросов регулирование может быть осуществлено нормативными указами Президента РФ, постановлениями Правительства либо международными договорами РФ.

Разграничение вопросов, которые в связи с организацией и деятельностью министерств могут быть урегулированы только законами, и вопросов, подлежащих нормативной регламентации в иных формах права, свидетельствует о совершенствовании законодательной работы в России.

Во всех странах совершенствованию законодательной работы призван способствовать контроль за соответствием нормативных правовых актов, в первую очередь законов, конституции. Такой конституционный контроль имеет свою историю в разных странах. Среди правозащитных механизмов для устранения несоответствия актов нормотворчества конституции первое место принадлежит высшей судебной инстанции (Конституционному Суду или Верховному Суду РФ) Решение органов конституционного контроля имеет общенормативное значение, поэтому его акты представляют самостоятельный источник права и приравниваются к законодательным актам. Конституционный контроль имеет особенности в разных странах (в России он стал действовать с 1991 года).

Б) Подзаконные нормативные правовые акты

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются органами исполнительной власти¹⁷³.

Подзаконные нормативные акты регулируют отношения, которые не регламентированы непосредственно законами и часто являются актами конкретизации, детализации положений законов, если это им предписано или разрешено.

Все подзаконные нормативные акты подчинены законам, принимаются на их основе и не должны им противоречить. Соответствие закону, недопустимость коллизии с ним являются главным признаком подзаконного нормативного правового акта, который объединяет всю систему таких актов в один блок.

Подзаконные нормативные правовые акты в системе законодательства многочисленны, разнообразны по юридической силе, наименованию и регулируемым ими вопросам. Они находятся в иерархической связи, зависят друг от друга.

Независимо от особенностей системы подзаконных нормативных актов в разных странах можно выделить их основные виды, учитывая юридическую силу, которая всегда зависит от места правотворческого органа в механизме государства. К основным элементам этой системы относятся: акты главы государства, главы исполнительной власти; акты правительства; акты министерств и ведомств; акты местных органов власти и управления (субъектов федерации).

Иерархия подзаконных нормативных правовых актов отражает размежевание компетенции нормотворческих органов. Это необходимо для упорядочения нормативно-правового регулирования, процесса правотворчества, единства системы источников права и составляет непременное условие законности и правопорядка.

В системе подзаконных нормативных правовых актов отражаются особенности форм правления государства.

Ори президентской (или смешанной) форме правления в систему подзаконных актов нужно в первую очередь включить нормативные акты президента, например в России – нормативные указы и распоряжения Президента РФ.

Нормативные акты президента не должны противоречить не только конституции, но и другим законам. Правовая природа актов президента зависит от того, какие полномочия с их помощью он реализует. Эффективность его правотворческих полномочий зависит от того, насколько четко они определены в конституции или в акте о делегировании таких полномочий. По Конституции РФ 1993 года нормативные указы Президента РФ в системе подзаконных нормативных правовых актов наделены наибольшей юридической силой, а их содержание производно от статуса Президента. Некоторые указы Президента РФ находятся в сложном соотношении с федеральными законами, несмотря на положения Конституции о недопустимости их противоречия ей и другим законам РФ. Еще до принятия этой Конституции указы неоднократно устанавливали нормы по вопросам, которые должны быть урегулированы законами. Часть норм восполняла пробелы в законах, другая часть опережала принятие законов. Такая практика продолжается и сейчас, так как в Конституции РФ нет прямого указания на запрет Президенту принимать нормативные акты, временно замещающие законы.

В некоторых странах СНГ президенты наделены правом издавать законы, либо с обязательным утверждением парламентом, либо без него.

Место нормативных актов президента в общей системе зависит и от того, является ли президент непосредственно главой правительства. Нормативные акты президента как главы государства стоят выше нормативных подзаконных актов правительства, которые обязаны подчиняться законам, нормативным актам президента.

В США, например, президент, объединяя полномочия главы государства, исполнительной власти и главнокомандующего, издает различные нормативные правовые акты: исполнительные, административные и военные приказы, планы реорганизации, директивы, нормативные прокламации (например, для установления какого-то режима), акты амнистии, письма.

Иногда законодатель четко определяет вопросы, которые могут быть урегулированы только нормативными актами президента.

В системе подзаконных нормативных актов сказываются особенности форм государственного устройства. Например, в федеративном государстве нормативные акты президента могут быть приняты не только на общефедеральном уровне, но и на уровне президентов субъектов федерации, в которых есть это должностное лицо. Нормативные акты президентов субъектов федерации не должны противоречить, отменять нормативные акты президента федерации.

Нормативные правовые акты правительства занимают верхнюю ступень в системе подзаконных нормативных актов стран с монархической или парламентарной формой правления. В президентских республиках они занимают иное место, так как в системе подзаконных актов выше их стоят нормативные акты президента.

В Англии система подзаконных правовых актов начинается с нормативных актов правительства (постановления, приказы, правила, указания, распоряжения, циркуляры, уведомления).

Правительства разных государств наделяются неодинаковым объемом правотворческих полномочий.

В настоящее время в капиталистических странах правительственные нормативные акты постепенно занимают доминирующее место в системе источников права, расширяется их нормотворческая деятельность, сокращается удельный вес и значение законов, что иногда приводит к уравнению правительственных нормативных актов с законами¹⁷⁴.

Процедура передачи части законодательных полномочий правительству в разных странах неодинакова.

Правотворческие полномочия правительства предусматриваются конституциями, конституционными законами (как это, например, предусмотрено Конституцией РФ).

В федеративных государствах нормативные правовые акты правительства составляют свою подсистему, так как принимаются не только на общефедеральном уровне, но на уровне правительств субъектов федерации. Все они входят в источники права страны. В РФ постановления и распоряжения Правительства РФ согласно ст. 115 Конституции издаются на основании и во исполнение Конституции федеральных законов и нормативных указов Президента РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации и могут быть отменены Президентом РФ, в случае их противоречия вышеуказанным актам. Постановления Правительства РФ всегда являются нормативными правовыми актами. С их помощью регулируются разные вопросы общего управления в рамках полномочий, предусмотренных ст. 110 Основного закона. Эти акты обязательны на всей территории республики и отличие от нормативных актов министерств и ведомств имеют межотраслевое содержание. Это не исключает того, что постановление правительства может урегулировать вопросы, относящиеся к одному министерству, ведомству.

Нормативные правовые акты министерств и ведомств занимают следующую ступень в иерархической системе подзаконных нормативных правовых актов, вслед за актами правительства. Они имеют большое разнообразие в наименовании и содержании. Наименование этих актов может быть заранее определено в законодательстве либо формируется на практике.

В США к этому виду нормативных правовых актов относятся: общенормативные приказы (наиболее распространенный акт); инструкции, правила производства и процедуры; директивы министерства, меморандумы министра, циркуляры. Во Франции ведомственные акты имеют другую систему: постановления и циркуляры (чаще принимаются совместно несколькими министрами); уведомления.

В нашей стране нормативные правовые акты министерств и ведомств имели разное наименование. По Конституции СССР 1936 года это приказы и инструкции, но на практике сложилось и до настоящего времени существует множество наименований этих нормативных актов: приказы, инструкции, указания, разъяснения, письма, директивные письма, распоряжения, постановления и др.¹⁷⁵

Инструкции всегда являются нормативными актами. Другие наименования правовых актов министерств и ведомств могут быть одинаковыми как для источников права, так и для актов правореализации. Например, наиболее часто используемые при оформлении правовых актов приказы могут быть как нормативными, так и индивидуальными правовыми актами, а к формам права относятся лишь нормативные приказы.

Ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или посягающие на них, без регистрации в Министерстве юстиции не имеют юридической силы.

В системе источников права в России до настоящего времени сохраняется большой удельный вес ведомственных актов. Общим для ведомственных нормативных правовых актов является то, что они:

принимаются в рамках компетенции самостоятельно или по поручению вышестоящего государственного органа;

имеют подзаконный характер;

не должны противоречить нормативным актам президента, правительства, министерств и ведомств;

адресованы сотрудникам ведомства, нижестоящим органам и гражданам; составляют часть правовой основы организации и деятельности определенного ведомства.

Юридическая сила этого источника права может быть различной. Она зависит от функций правотворческого органа. При межотраслевых функциях правотворческого органа такие акты обладают более широкой силой, распространяются на сферы, выходящие за ведомственные рамки. К числу министерств и ведомств, наделенных такими функциями, относятся, в частности, Министерство финансов, Центральный банк, Центризбирком России, Государственный таможенный комитет и др. Нормативные правовые акты могут быть приняты совместно несколькими министерствами, ведомствами иногда по прямому предписанию закона (например, ст. 6 Закона «Об оперативной розыскной деятельности» от 5 июля 1995 года). Совместно могут быть приняты инструкции, приказы, межведомственные соглашения.

В федеративном государстве усилиями общефедеральных органов и органов субъектов федерации могут быть приняты и иные совместные акты. В таком государстве нормативные правовые акты министерств и ведомств (общефедеральных и субъектов федерации) являются частью общей системы подзаконных актов, но по вопросам совместного ведения сами находятся в субординации друг к другу. По вопросам исключительных общефедеральных полномочий нормативные правовые акты принимаются лишь федеральными органами, а в рамках исключительной компетенции субъекта федерации нормативные правовые акты министерств и ведомств могут приниматься независимо от общефедеральных аналогичных нормативных актов. Развитие правотворческих полномочий органов субъектов федерации отражает процесс децентрализации, охватывающий и меняющий правовую систему.

Все нормативные правовые акты, независимо от их специфики, можно разграничить на две группы. Одни относятся к сфере, подлежащей урегулированию разными, в том числе и вышестоящими, государственными органами. Другие ведомственные нормативные акты составляют только такие, в которых регулируются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции соответствующего ведомства

Ведомственное правотворчество занимает разный удельный вес в системе форм права. Многие годы в нашей стране оно занимало главное место. В современной России разные министерства и ведомства неодинаково используют свои правотворческие полномочия.

Возрастание роли международного права в системе права России находит отражение и в правотворчестве министерств и ведомств, которые могут сами или по поручению подписывать международные соглашения.

Нормативные акты местных государственных органов (субъектов федерации в России) принимаются двумя группами органов: органами власти и органами управления. Их различия связаны не только с правотворческими полномочиями этих органов, но и с местом принимаемых ими нормативных актов в правовой системе.

Подсистема этих подзаконных нормативных правовых актов значительно отличается в унитарных и федеративных государствах. Местные органы власти и управления в унитарных государствах принимают в рамках своей компетенции нормативные правовые акты разных наименований и пределов действия.

В федеративных государствах субъект федерации имеет свою иерархическую структуру государственных органов с правотворческими полномочиями. Государственные органы субъекта федерации по отношению к общефедеральным условно можно назвать местными, так же как и их нормативные правовые акты.

Различна процедура контроля за соответствием этих актов нормативным правовым актам вышестоящих государственных органов. Например, согласно п. "б" ст. 125 Конституции РФ Конституционный суд РФ разрешает дела о соответствии нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов федерации, но не актов органов управления.

Нормативные акты местных органов исполнительной власти, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими органами. В рамках субъекта федерации есть своя подсистема нормативных правовых актов, в которой акты органов исполнительной власти не должны противоречить нормативным актам соответствующих органов власти на местах, а также нормативным актам вышестоящего органа исполнительной власти.

Нормативные правовые акты местных органов государства имеют силу на территории, в пределах которой действуют эти органы.

Конституция РФ разграничивает нормативные правовые акты субъектов федерации на группы в зависимости от предметов совместного ведения РФ и субъектов федерации. К первой группе относятся акты, которые субъекты федерации принимают по предметам совместного ведения. Они не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия действует федеральный закон (ст. 76). Ко второй группе относятся нормативные правовые акты субъектов федерации, которые изданы по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ. Такие нормативные акты даже в случае их противоречия с федеральными актами имеют приоритет (п. 6 ст. 76).

Содержание и наименование нормативных актов субъектов федерации различны. Субъекты федерации могут принимать законы и иные нормативные акты¹⁷⁶. Конституция РФ предоставляет разные нормотворческие возможности для республик и иных субъектов федерации. Если статус pecпублики определяется ее конституцией, то статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется их уставами. Назначение уставов, как и конституций республик, в том, чтобы закрепить и обеспечить самостоятельность субъектов федерации, в основных чертах предусмотренную положениями Конституции РФ.

Принимать свои конституции, устанавливать свой государственный язык, гражданство имеют право только республики. Иные субъекты федерации таких прав не имеют.

После принятия в 1993 году Конституции РФ начался правотворческий процесс субъектов федерации, некоторые уже приняли конституции и уставы. Правотворческая практика субъектов федерации обнаружила разное понимание и назначение уставов. Наметились три основных подхода к определению вопросов, которые должны ими регулироваться: основы соответствующих органов власти и местного самоуправления; регламентация государственного и общественного устройства; закрепление предметов ведения и определение порядка их реализации. Несмотря на некоторые расхождения, в основном предмет уставов края и области уже сформировался: отношения, характеризующие положение в составе Российской Федерации; вопросы организации государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной); отношения между ветвями этой власти на местах; местное самоуправление. В некоторых уставах регламентируются правотворческая деятельность, основы законодательной процедуры, регулирование отношений собственности, административно-территориального устройства.

Нормативные правовые акты каждого субъекта федерации составляют свою систему источников права, гарантирующую эффективность применения права на территории данного субъекта. Эти системы уже имеют разные основы для принятия различных нормативных актов в регионах. Например, в Свердловской области нормативные акты органа государственной власти будет принимать двухпалатный парламент. Неодинаково решается вопрос о президенте в системе государственных органов субъекта федерации. Одни субъекты отказались от такого должностного лица, другие признали его необходимость, третьи главой республики объявили не президента, а председателя Государственного совета, председателя Правительства.

Нормативные акты президента субъекта федерации должны соответствовать нормативным актам Президента РФ федеральному законодательству в целом (за исключением предусмотренных п. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Конституция РФ не включает органы местного самоуправления в систему государственных органов. Однако Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации», довольно широко определил предметы ведения местного самоуправления (ст. 6) и его законодательную основу (ст. 7), включающую федеральные за коны, уставы и законы субъектов федерации. Устанавливается, что нормы муниципального права – права местного самоуправления – составляют часть правовой системы. Указанный закон в ст. 8 предусматривает, что устав муниципального образования определяет вопросы, регулируемые им, порядок государственной регистрации. В п. 7 этой статьи прямо предусматривается, что устав регламентирует и вопрос о видах порядке принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления,

Из этих положений закона можно сделать вывод, что правотворческие полномочия предоставлены органам местного самоуправления, которые по Конституции РФ отнесены к негосударственным органам, и их нормативные акты после государственной регистрации станут важной частью правовой системы России.

В систему подзаконных нормативных актов можно включить нормативные акты, которые принимаются не основными государственными органами, а отдельными государственными организациями, учреждениями. Такие акты иногда называют актами локального правотворчества, имея в виду ограниченный характер их действия. К числу таких актов можно отнести положения министерств и ведомств, утверждаемые Президентом или Правительством РФ и распространяющиеся лишь на работников данных министерств и ведомств, а также – уставы некоторых государственных вузов и др.

Особое место в системе источников права занимают нормативные правовые акты, принимаемые не самими субъектами правотворчества в рамках их компетенции, а вышестоящими государственными органами для определения статуса конкретного субъекта права. К их числу можно отнести Положение об Управлении делами Президента РФ, которое предоставляет право руководству Управления утверждать положения об объединениях, управлениях, отделах и других подразделениях Управления делами, уставы подведомственных предприятий, организаций и учреждений (ст. 13).

Таким образом, источники права стран, в которых нормативные правовые акты являются основной формой права, весьма разнообразны и многочисленны. Все они связаны между собой и в сумме составляют законодательство страны.