12. Формы государственного устройства: понятие, основные виды.

4. ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА

Осуществление государственной власти зависит не только от способа организации и деятельности высших органов государственной власти (формы правления), но и от отношений между центральными и местными органами государства. Вся структура государственных органов должна быть выстроена на территориальной основе.

Разграничение территории на единицы, в соответствии с которыми строится и функционирует система государственных органов, называется административно-территориальным делением. Это внутреннее деление на такие части, с которыми связана структура государства, компетенция его органов, их взаимоотношения.

При определении административно-территориальных единиц учитываются разные факторы (географические особенности, количество и плотность населения, национальный состав, инфраструктура, способ присоединения новых территорий и др.), но главным образом заинтересованность обладающих властью социальных сил в сохранении или изменении существующего деления. Территориальные пределы размещения и деятельности государства – административные единицы – имеют разные наименования (область, провинция, департамент, коммуна, лен, префектура и др.). Все они имеют одно общее – они составляют основу распределения всей системы государственных органов, ее деятельности. Такой способ организации и осуществления государственной власти составляет еще одну из форм государства – государственное устройство. Таким образом, формой государственного устройства является территориальная организация государства и соответствующее ей соотношение между центральными и местными органами государства. Иными словами, форма государственного устройства – это внутренняя организация государственных органов, способ использования территориального деления для построения и деятельности всей системы государственных органов.

Государственное устройство различных стран имеет много особенностей, разнообразие которых охватывается двумя основными видами: простое (унитарное) и сложное (федеративное).

Принципиальное различие между этими видами состоит в построении системы государственных органов. В унитарном государстве действует простая форма, которая включает все государственные органы в одну систему. Федеративное устройство включает комплекс, в который входит не только система государственных органов каждого субъекта федерации, но также система общефедеральных государственных органов.

При унитарном государственном устройстве отношения между центральными и местными органами государства однолинейны, так как имеется лишь один центр, а в административных единицах – лишь система местных государственных органов.

В рамках унитарного государственного устройства могут быть не только общие административные единицы, но и особые части территории, связанные с предоставлением автономии отдельным частям государства без предоставления им независимости. Учет национальных или иных особенностей (например, религиозного мировоззрения основной части населения) в истории нескольких государств нашел выражение в создании автономных единиц в рамках унитарного устройства.

Концепция автономии в буржуазной теории не была ориентирована на национальный состав населения. В области государственного права автономия обычно рассматривается как неполная самостоятельность государств (в том ! числе колоний). Концепция автономий противопоставлялась концепции суверенитета, а иногда самоуправлению, ибо различались разные ступени самостоятельности:

1) суверенное государство, то есть независимое от других государств;

2) не суверенное, но действующее в силу «собственного права» с помощью собственных органов, но с ограничениями;

3) автономия с узкой самостоятельностью, действующая под контролем центральной власти;

4) местное самоуправление – административная, областная территориальная единица с правом, данным ей центральной властью для самостоятельного решения некоторых вопросов внутренней жизни в рамках этой административной единицы.

Эта условная градация отражает наиболее типичные варианты автономных структур в рамках унитарного государственного устройства. Четкого критерия разграничения нет. Отношения между центром государства и территориальными единицами зависят от экономической и политической выгодности самостоятельности автономий, от других факторов.

Интерес к проблемам автономии усилился со второй половины XIX века и начала XX века. В многонациональных государствах народы выдвигали требования самостоятельности, самоопределения. В странах, в которых проводилась великодержавная политика, стремление к автономии усиливалось.

Требование «национально-территориальной автономии» у пролетариата было связано с необходимостью добиваться широкого самоуправления для административно-территориальных единиц. Но после захвата власти под воздействием интернациональных взглядов отношение трудящихся к национально-территориальной автономии претерпевает изменение.

Постепенно утверждается установка на централизацию государства, отрицательное отношение к партикуляризации – созданию множества мелких государств. Отношение советского государства к автономии было закреплено в ряде документов (признание автономии в Декларации III съезда Советов, в ст. II Конституции 1918 г.).

Идея автономии получила другое закрепление также в форме доминионов Великобритании, для колониальной системы которой характерно разнообразие в решении вопроса о государственном устройстве и во взаимоотношениях колоний с метрополией. На государственное устройство колоний влияло наличие или отсутствие собственного государства до колонизации. Гибкость в регулировании отношений с доминионами привела к тому, что Канада и Австралия остаются ими и в конце XX века, что отражается в формах этих государств.

В конце XX века автономия как способ организации государственной власти стала проблемой, актуальность которой существенно возросла. Ныне решение вопроса об автономии переплетается с комплексом государственно- правовых понятий и институтов, например, суверенитета с защитой интересов представителей разных наций. В лексике документов ООН нация равнозначна государству. Суверенитет государств – членов ООН разномасштабный. Некоторые политологи считают, что субъект федерации не обладает суверенитетом⁸⁵. Автономные образования не имеют его, даже когда являются частью федерации.

Унитарное устройство многовариантно. В структуре унитарного государства могут быть обычные административно-территориальные единицы и такие, в отношении которых по-разному решается вопрос об автономии. Иное значение имеет вопрос об автономии при федеративном устройстве, то есть сложном государственном устройстве⁸⁶.

Проблема федеративного устройства очень сложна. Теоретически она давно привлекала внимание. Еще Пестель выступал за единое государство, против федерализма, видя в последнем «семя к разрушению» государственного единства.

Федерация от латинского слова – союз. Но если конфедерация соединяет государства, имеющие самостоятельность и возможность свободного выхода из союза, то федерация – это союз различных государственных образований, не являющихся самостоятельными. Федерация – это не союз государств, а союзное государство. В этом принципиальная разница между ними. При всей многовариантности федераций это форма одного государства. Федеративное государство имеет структуру, в которую входит вся система государственных органов субъектов федерации. Помимо этого создается и действует система общефедеральных государственных органов. Отношения между общефедеральными государственными органами и государственными органами субъектов федерации составляют главную специфику федеративной формы устройства.

При конфедеративном союзе его участники имеют право сами решать вопрос об исполнении постановлений конфедеративных органов. В федеративном государстве решения его высших органов должны быть обязательными для всех. За субъектами федерации установлены разные по объему и степени самостоятельности возможности решения вопросов без права игнорировать решения общефедеральных органов. Создаются разные механизмы учета интересов субъектов федерации при вынесении решений общефедеральных органов, но уже принятые решения должны быть общеобязательными. Возможно принятие рекомендательных решений общефедеральными органами, но федерация невозможна, если составляющие ее части устанавливают полную политическую автономию. Абсолютная самостоятельность субъектов федерации перечеркивает ее и означает выход из федерации или переход на международные отношения. В конфедерации отсутствует возможность повелевать государствами – членами союза, а федерация – единое государственно-правовое формирование, имеющее единую конституцию, гражданство, систему общефедеральных органов, бюджет. Основой конфедерации является договор, а федерации – конституция.

Конфедерация может стать шагом к более тесному союзу, перейти в федеративное государство (так было в США в 1787 г., в Германии в 1867 г.).

Федерацию можно определить как форму государственного устройства, которая означает единое союзное государство, состоящее из ряда государственных образований – субъектов федерации, имеющих общую конституцию, систему центральных общефедеральных органов (законодательных, исполнительных, судебных) и центральную общефедеральную власть, решения которой обязательны для всех на территории федерации.

У каждого субъекта федерации есть своя система государственных органов, свое законодательство.

В разных странах и конкретно-исторических условиях есть немало своеобразия в содержании федеральных связей, в полномочиях субъектов федерации, в их взаимоотношениях с центральными государственными органами и между собой. В развитии федеральных связей взаимодействуют две тенденции – стремление к усилению центральных органов власти и децентрализации, связанней с желанием усилить собственные возможности субъектов федерации.

Старейшей в Европе федерацией является Швейцария. Она образована в результате объединения ранее независимых кантонов, входивших в конфедерацию. В 1291 году три кантона подписали договор о ее создании, федеративное государственное устройство было оформлено Конституцией 1848 года, закрепившей принцип отсутствия суверенитета кантонов и субординацию кантональных конституций по отношению к федеральной. За кантонами формально закреплен суверенитет, но федеральная Конституция ограничивает его. Федеральный Совет – высший орган исполнительной власти – осуществляет контроль за деятельностью кантональных органов власти и управления. Как и в других федеративных государствах, наступление центральной власти на права субъектов федерации основано на концепции корпоративного федерализма – взаимозависимости и кооперирования между правительством союза и кантонов и на межкантональном уровне,

Федерация США – наиболее яркий пример буржуазной федерации, в которой ее субъекты (штаты) обладают значительными правами. Конституция 1787 года ни разу не употребила термин «суверенитет» ни для союза, ни для штатов, исходя из того, что Конгресс США наделен законодательным суверенитетом и предоставление его штатам сделало бы центральную власть иллюзорной.

Федерализм США эволюционирует в условиях плюрализма в теории, при отсутствии общефедеральной концепции. Сложились две основные теории: дуалистического и корпоративного федерализма. Теория дуалистического федерализма возникла первой. Основываясь на конституционном статусе штатов, она усматривает суть федерализма в разделении полномочий между союзной властью и властями штатов. Концепция корпоративного федерализма переносит центр тяжести на необходимость сотрудничества между всеми элементами федеративной структуры.

Развитие государственно-монополистического капитализма в США повлияло на изменение принципа невмешательства и экономического либерализма, на регулируемое государственное вмешательство. Это требует новых подходов к федеративному устройству. Поиск путей совершенствования федерализма характерен для всех государств.

Западной Германии (до воссоединения в 1968 – 1969 гг.) потребовалась реорганизация взаимоотношений федерации с землями в осуществление идеи корпоративного федерализма. Крупные промышленные агломерации (фактическое слияние) приводили к диспропорциям между землями, наталкивались на границы земель. Главное значение в развитии западногерманского федерализма приобрела реорганизация финансовых отношений федерации и ее субъектов.

В ФРГ были перераспределены налоговые поступления земель для снижения финансовых диспропорций, но конфликты в этой сфере продолжаются.

Поправка (1969 г.) к Основному закону предусматривает сотрудничество федерации и земель, которое улучшает региональные хозяйственные структуры и осуществление научных исследований. Новые земли в ФРГ (бывшая ГДР) привели к осложнению проблем федерализма.

Своеобразие федерации в Канаде заключается в том, что она исходит из неравенства субъектов федерации (в нормах представительства в сенате, финансовом субсидировании провинций центральным правительством, в разной системе органов субъектов федерации),

Канадский федерализм развивался в направлении, обеспечивающем усиление возможностей для полновластия федеральных органов. Конституция Канады разграничивает компетенцию между федерацией и ее субъектами, закрепляя принцип двух исключительных сфер их компетенции с перечнем предметов ведения федерального парламента и законодательных ассамблей провинций. В Конституции отмечается окончательный характер компетенции провинций и возможность включения новых положений только за счет новых пунктов, касающихся изменений провинциальных конституций.

Федеративное устройство стало формой организации государственной власти и в другом доминионе Великобритании – Австралии, где федерация стала средством объединения шести британских колоний. Эта разновидность федеративного устройства характеризуется тем, что основное направление развития федерализма состоит в перераспределении полномочий между союзом и штатами при отсутствии четкой системы полномочий федерации и ее субъектов. Усиление централизации происходит в первую очередь в финансовой области.

Особенности федеративного устройства Индии определены длительным колониальным господством, сложностью национальной структуры населения. Национальный вопрос стал политическим во взаимоотношениях народов страны (десятков наций, народностей, племен). Федеративная форма государственного устройства установилась не сразу после провозглашения политической независимости. Закон 1956 года о реорганизации штатов положил конец княжествам, уравнял статусы штатов. Незавершенным оказался процесс реорганизации административно-территориального деления, возникают и новые проблемы в согласовании административной структуры с экономическим районированием, продолжает сохраняться религиозная рознь, кастеизм, местный сепаратизм, языковой национализм, экономический сепаратизм, неравное положение в экономическом и политическом развитии внутри штатов.

Федеративное государственное устройство в странах Латинской Америки (Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике) имеет особенности в каждой стране, но есть и некоторые общие черты, обусловленные значительным сходством исторического развития. Это давние федерации, которые создавались без связи с национальным вопросом и, как правило, в однонациональных странах.

В большинстве социалистических стран образовывались унитарные государства, но в трех из них сложилась федерация. В каждой процесс образования, развития и распада федерации имеет особенности.

Сразу была образована федерация только в Югославии, что было вызвано стремлением устранить несправедливости национального угнетения дореволюционного периода. Но федеративное государственное устройство не привело к благополучному разрешению национальных проблем, несмотря на неоднократные попытки его усовершенствования. В современных условиях уже разрушено прежнее государственное устройство и единство страны, идет гражданская война, в ходе которой пытаются по-новому решить вопрос о независимости бывших субъектов федерации и отношениях между ними.

Не сразу после революции установилось федеративное государственное устройство в России и Чехословакии. В Чехословакии вначале была унитарная форма устройства, но недовольство Словакии ее государственно-правовым положением в рамках унитаризма привело к образованию в 1968 году федерации. Позднее отказ от социалистической модели общественного развития непосредственно повлиял и на пересмотр государственного устройства. В итоге принято решение об образовании двух самостоятельных унитарных государств.

В дореволюционной России унитарная форма государственного устройства была приспособлена для организации власти в условиях сосуществования множества наций, живших ранее в самостоятельных государствах.

Отношение к возможному федеративному устройству России было неоднозначным. Например, М.А. Бакунин в 60-70-е годы отстаивал идею федерализма – соединенных штатов Европы и всемирной федерации. Идея федерализма нашла отражение во многих документах народников. Сторонниками федерации были М. Ковалевский, И. Костомаров, А. Куницын, А. Ященко и другие. П. Кропоткин признавал относительную ценность государственной федерации, которая рассматривалась им как форма объединения, соответствующая закону взаимопомощи. Он понимал под федерацией народоправство и выделял в истории разные ее виды. В речи 17 августа 1917 года на Государственном совещании Временного правительства он был единственным, кто предложил провозгласить в России республики, организованные на федеративных началах, по примеру США. Он противопоставлял федерализм централизму, который ведет к раздору. Федерализм ведет к децентрализации. Большевики надеялись на то, что унитаризм лучше обеспечит эффективное управление. Федерация после революции в теории допускалась.

Справедливость теоретических конструкций проверяется практикой. Федерации социалистических государств не помогли построить социализм и не содействовали достаточно эффективному решению национального вопроса в государственном строительстве. Все три социалистические федерации распались. Однако отказ от федеративного государственного устройства на старой основе не обязательно должен приводить в целом к негативному отношению к федерации.

В России государственное устройство складывалось веками и прошло несколько этапов. После распада СССР сохранено федеративное государственное устройство в России. Идет борьба за установление федерации на Украине, в Молдавии, Грузии. Не исключены такие попытки и в других бывших советских союзных республиках. Для России идеи федерализма в силу исторических особенностей, национального состава и сложностей современного периода сохраняют чрезвычайно важное значение. От успеха их реализации зависит решение значительного комплекса проблем во всех основных областях не только государственной жизни в Российской Федерации.

Академик Н.Н. Моисеев, рассуждая о необходимости срочного принятия Конституции Российской Федерации и конституций каждой самоуправляющейся части Российской Федерации, считает, что в России должно быть новое государственное устройство – Российские Соединенные Штаты с широкой самостоятельностью составляющих единиц при верховенстве законов федерации.

Большая опасность подстерегает решение вопросов государственного устройства России, если его обязательно привязывать к национальному вопросу. В крупных государствах процесс автономизации не всегда осуществляется на этнокультурных различиях (например, в послефранкистской Испании было образовано 17 автономий при трех этнических группах населения).

Принцип национальной государственности ставит в неравное положение население. Основой перестройки государственного устройства России следует принять территориальный фактор и учесть опыт большинства стран мира с федеративным устройством.