Государственное управление лесным хозяйством

В многочисленных работах отечественных и зарубежных лесоводов показано, что лес является сложной динамической саморегулирующей системой. Исходя из этого, человек может выступать как системоразрушающий фактор (рубка леса), системовосстанавливающий (лесовосстановление) или системосохраняющий фактор (защита, охрана леса).

Объект (процесс) называется управляемым, если среди всех воздействий на него имеются такие, с помощью которых можно добиться желаемого результата. Управление - это постоянный процесс переработки информации для анализа обстановки, принятия решений и их реализации. Принятые решения есть продукт переработки информации, которой руководствуются в своих действиях все те, кого эти решения касаются.

Оптимальное лесоуправление с точки зрения экономики и экологии есть наиболее эффективный путь удовлетворения запросов потребителей лесных ресурсов, т.е. путь получения заданного эффекта при определенных затратах и при минимальном ущербе для окружающей среды.

Административная организация управления лесным хозяйством совсем недавно была представлена 4 уровнями: лесничество, лесхоз, территориальный орган управления лесами в субъекте федерации, центральный аппарат федерального органа управления лесным хозяйством - каждый из которых представляет собой свою систему управления. Сейчас идет реорганизация этой системы управления и в настоящее время управление представлено схемой: участковое лесничество, лесничество, территориальный орган управления лесами субъекта федерации, центральный аппарат федерального органа управления лесным хозяйством.

Большое значение в управлении имеет выбор критерия эффективности управления. В настоящее время наиболее широко распространенный критерий - изменение состояния лесного фонда. Если не покрытая лесной растительностью площадь увеличивается, доля хвойных пород в составе растет, леса не горят, приживаемость и сохранность лесных культур высокая и т.д., значит, управление ведется на высоком уровне, т.е. эффективность использования и воспроизводства лесных ресурсов высокая.

В процессе государственного управления лесными ресурсами можно выделить три уровня: федеральный, отраслевой (субъектов федерации) и производственный (лесхозов и лесничеств).

Имеются различные причины для вмешательства федерального правительства в управлении лесами. Основные принципы такого вмешательства и регулирования следующие:

постоянное экономическое развитие страны, что делает регулирование необходимым для охраны и защиты лесов и обеспечения долгосрочных программ лесопользования;

стимулирование частной инициативы и субсидирование лесохозяйственных работ, если вместо государственных органов их выполняют частные предприятия или промышленные компании;

равенство всех субъектов лесных отношений в социальном и экономическом развитии, которое означает право правительства на вмешательство в лесоуправление для защиты интересов определенных групп населения на территории.

Государственное управление лесным хозяйством представляет собой деятельность, направленную на достижение целей национальной лесной политики и связанную с принятием решений по использованию и воспроизводству лесных ресурсов. Процесс принятия решений состоит из нескольких этапов:

1. В соответствии с целями, сформулированными национальной лесной политикой, а также условиями ее реализации создаются правила для принятия решений в процессе управления лесами в виде законодательных и нормативных актов, инструкций, стандартов и т.д.

2. Специально уполномоченные на это органы государственной власти, на основании разработанных и утвержденных правил, принимают решения; решения оформляют в виде постановлений, распоряжений, приказов, заданий и других директивных материалов, обязательных к исполнению.

Решение должно содержать следующие элементы: ссылку на законодательный или иной нормативный акт; формулировку; конкретных исполнителей; сроки исполнения; условия исполнения, в том числе внешние; форму представления результатов; формы контроля за ходом выполнения решения.

3. Организация выполнения решений с учетом условий, характеризующих использование и воспроизводство лесных ресурсов, осуществляется на основании правил, разработанных специалистами-профессионалами в области управления лесным хозяйством в пределах компетенции, установленной должностными инструкциями. Исполнения решений оформляется специальной документацией.

4. Контроль за результатами исполнения решений с обязательной информацией об этом органов государственной власти, определяющих и реализующих национальную или региональную лесную политику.

Исходя из поэтапного процесса принятия решений, все функции по управлению лесным хозяйством целесообразно разделить на 4 группы.

1. Законодательные и нормотворческие функции, направленные на создание правовой базы и правил лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов.

2. Распорядительные (властные) функции, означающие принятия конкретных решений органами (лицами), уполномоченными законодательством. Принять решение - значит ответить, например, на такие вопросы: сколько заготовлять древесины на той или иной территории, как заготовлять древесину, какими рубками по какой технологии, как восстанавливать вырубки, какими методами защищать лесные насаждения от вредителей и т.п. Распорядительные функции должны осуществляться на принципах единоначалия. При совместном решении ответственных за принятое решение не найти.

3. Организационные функции, направленные на практическую реализацию принятых решений. По своей трудоемкости организационная деятельность в управлении лесами является преобладающей. Например, принято решение о передаче участков лесного фонда в аренду. Организация исполнения данного решения обеспечивается подготовкой и утверждением лицензии, составлением плана рубок и ведения лесного хозяйства на арендуемой территории, оформлением договора на аренду, отводом лесосек в натуре и выдача документов на право рубки.

4. Контрольные функции, имеющие целью результатов решений по управлению лесным хозяйством. Основным требованием к выполнению контрольных функций должна быть их независимость от производственной деятельности. С другой стороны, если орган управления лесным хозяйством наделяется только контрольными (инспекционными) функциями, дееспособность такого органа ограничена.

Прежде чем перейти к рассмотрению управления лесами в условиях рыночной экономики, полезно вспомнить, как осуществлялось управление в централизованно планируемой экономике.

Элемент 1 - собственность на леса. Все природные ресурсы, включая лесной фонд, а также продукция, получаемая при их использовании, в СССР находились в монопольной государственной собственности. Формальным исключением из этого правила было наличие колхозно-совхозных лесов, управляемых на правах коллективной собственности. Поскольку такая собственность мало чем отличалась от государственной, ведение лесного хозяйства в колхозно-совхозных лесах осуществлялось на тех же принципах, что и в государственном лесном фонде.

Элемент 2 - субъекты лесных отношений и структуры управления лесным хозяйством. Бывшая система управления лесным хозяйством в СССР сложилась в результате многочисленных административных преобразований в течение всего периода существования централизованно планируемой экономики. По числу административных преобразований лесное хозяйство уступало только сельскому хозяйству, причем преобразования не затрагивали сущности экономических отношений в лесохозяйственном производстве, а были направлены на установление взаимоотношений органов управления лесным хозяйством с органами государственной и партийной власти в центре и на местах, а также с лесной промышленностью.

Последний, почти 30-летний, период развития отрасли "лесное хозяйство" в системе централизованно планируемой экономики характеризовался:

трансформацией комплексных лесохозяйственных предприятий в комплексные лесопромышленные, где интересы промышленного производства были доминирующими;

трансформацией лесхозов в многолесной зоне в комплексные лесохозяйственные предприятия, осуществляющие рубки по главному и промежуточному пользованию;

непрекращающейся ведомственной борьбой между органами лесной промышленности и лесного хозяйства за право распоряжаться лесным фондом;

истощением лесосырьевых ресурсов, главным образом представленных хвойными насаждениями и расположенных в транспортно доступных районах Европейской части страны;

экономически необоснованным перебазированием основных лесозаготовок в многолесные районы Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока в погоне за хвойной древесиной в транспортно недоступные, малообжитые районы, где условия проведения лесохозяйственных работ затруднены по климатическим условиям, отсутствия достаточного количества рабочей силы, а доставка заготовленной здесь древесины представляет серьезные сложности.

Лесхозы в этот период выполняли 4 вида деятельности:

распоряжение лесным фондом;

пользование лесным фондом;

воспроизводство, охрана и защита лесов;

контроль за своей деятельностью и деятельностью лесозаготовителей.

Распоряжение лесным фондом осуществлялось на основе плановых заданий, формируемых на уровне госпланов СССР и РСФСР. Эти задания через детализированную систему показателей доводились до лесхозов, которые были только исполнителями плановых заданий без права принятия собственных решений.

Наряду с выполнением функций распоряжения и контроля лесхозы осуществляли два вида производственной деятельности: лесопромышленную и лесохозяйственную. При этом совмещение на одном предприятии двух видов производственной деятельности: лесопромышленную и лесохозяйственную. При этом совмещение на одном предприятии двух видов деятельности не было подкреплено одинаковыми экономическими стимулами. Лесхозы старались всячески развивать лесопромышленное производство, дающую им материальную основу. Экономия же бюджетных средств приводило к изъятию сэкономленных средств и снижению на эту сумму финансирования будущего года.

В последние годы складывалось так, что 30 % суммы расходов на лесное хозяйство финансировалось из федерального бюджета, 7 % – из бюджетов субъектов Федерации. Остальные 63 % финансировались за счет доходов от собственной хозяйственной деятельности лесхозов. В первую очередь за счет реализации древесины, получаемой при санитарных рубках и рубках промежуточного пользования. В общей сложности это порядка 30 млн. м³.

В этих цифрах – самый сложный узел проблем российского леса. С одной стороны, это – бюджетная отрасль, отвечающая за федеральное имущество и обязанная жить по бюджетному кодексу. С другой стороны лесхозы были вынуждены финансировать исполнение государственных функций за счет продажи древесины.

По уровню развития экономических отношений лесное хозяйство значительно отставало не только от промышленности, где всегда применялись элементы хозяйственного расчета, но и от сельского хозяйства, где экономические категории (цена, затраты, прибыль) стали внедряться с середины 60-х годов. В лесном хозяйстве экономическая организация производственной деятельности была на уровне, характерном для производственных отраслей народного хозяйства таких, как: образование, здравоохранение и культура

Жизнеспособность и долголетие сметно-бюджетной системы ведения лесного хозяйства объясняется следующими факторами:

1. Распределительная система финансирования позволяет сохранить жесткую вертикальную систему управления. Очевидно, что как только нижестоящие структуры получат возможность зарабатывать собственные средства, их интерес к выполнению команд вышестоящих органов заметно снизится или пропадет.

2. Распорядительная система финансирования объективно снижает меру ответственности управленческих структур за результаты принятых решений, тем более, что такие виды производственной деятельности как лесовосстановление и лесовыращивание имеют длительный технологический цикл.

Управление и ведение лесного хозяйства России в условиях экономики переходного периода регламентируются Лесным кодексом.

Рассмотрим, как Лесной кодекс определил правовое содержание элементов, образующих систему управления лесами и ведения лесного хозяйства в переходный период.

Элемент 1- собственность на лесной фонд.

Ст.8 Лесного кодекса определено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В отношении других лесов – они могут находиться в частной, муниципальной и других видах собственности.

Элемент 2 - организация управления лесным хозяйством.

Распоряжение лесным фондом находится сейчас в ведении Российской Федерации и ее субъектов в порядке разграничения полномочий. Государство осуществляет управление через централизованную систему Федерального агентства лесного хозяйства, представителями которой на местах являются государственные учреждения по лесному хозяйству субъектов федерации.

Элемент 3 - организация лесопользования.

Лесной кодекс предусматривает перевод лесопользования на договорные отношения, реализуемые в форме аренды участков лесного фонда и лесных торгов и аукционов. На практике процесс внедрения арендных отношений в лесопользовании проходит с большими трудностями, обусловленными кризисным состоянием лесной промышленности.

Элемент 4 - финансовая система в лесном хозяйстве.

Органы управления лесным хозяйством, не имея законодательно определенных прав на распоряжение лесными ресурсами, не распоряжаются и лесным доходом от их пользования, продолжая получать финансовые средства из федерального бюджета. Лесхозы, на которых теперь возложена работа по проведению лесохозяйственных работ на основе конкурсов и договоров с субъектами федерации полностью лишились прямого бюджетного финансирования, обеспечивая свое финансовое обеспечение за счет договорных работ. К ведению Российской Федерации отнесены функции, составляющие законодательную нормотворческую и организационную деятельность и обеспечивающие проведение единой федеральной лесной политики.

Региональную лесную политику определяют 3 фактора:

Плотность населения, в том числе сельского. Население территории как фактор формирования лесной политики имеет следующие аспекты.

Во-первых, определяет местный спрос на древесину и продукцию побочного пользования лесом. Речь идет, прежде всего, о древесине, расходуемой на строительство и топливо. Такой спрос достаточно стабилен, мало подвержен влиянию макроэкономических факторов таких, как уровень инфляции, рост доходов населения и др.

Во-вторых, высокая плотность, прежде всего сельского населения, предоставляет возможность использовать его на сезонных лесохозяйственных работах. Для районов с высокой плотностью населения более предпочтительна реализация древесины на корню через аукционы. Долгосрочная аренда участков лесного фонда в таких районах менее привлекательна по сравнению с аукционами, поскольку экономические условия договоров потребуют постоянного их пересмотра.

В-третьих, плотность населения определяет уровень рекреационной нагрузки на леса, что связано с дополнительными затратами на благоустройство лесных территорий, их охрану и защиту.

В-четвертых, ведение лесного хозяйства на территориях с высокой плотностью населения предъявляет высокие требования к профессиональной подготовке работников лесного хозяйства, которые должны уметь работать с местным населением и привлекать его на работы по воспроизводству лесных ресурсов.

Лесистость территории. Лесистость территории при прочих равных условиях определяет экономический и экологический потенциал лесных ресурсов, их место в экономике района. Для многолесных районов будут преобладать структуры управления лесным хозяйством на уровне областей, краев, республик с высоким уровнем централизации в принятии распорядительных решений, с возможностью проведения автономной финансовой политики, с благоприятными условиями для привлечения инвестиций в лесопромышленное и лесохозяйственное производство.

Для территорий с низкой лесистостью объективны тенденции децентрализации распорядительных функций на уровень лесничеств, зависимость финансовой политики от состояния местных бюджетов и платежеспособности населения.

Близость лесных ресурсов к рынкам сбыта. В условиях рыночных отношений транспортный фактор становится определяющим в установлении приоритетов освоения лесных ресурсов и на этой базе - интенсификации ведения лесного хозяйства. Можно в этих условиях прогнозировать увеличение лесозаготовок в Европейской части России, особенно в южных и западных областях. Государственное управление лесным хозяйством в этих районах должно быть направлено на защиту лесных ресурсов от перерубов, особенно в хвойных насаждениях. Если в централизованно планируемой экономике сохранение лесных ресурсов в лесодефицитных районах могло идти за счет освоения отдаленных лесных массивов многолесных районов, даже за счет создания планово убыточных лесозаготовительных предприятий, то в рыночной экономике это невозможно. В этой связи можно ожидать сильное давление на леса, расположенные вблизи дорог и городов, в первую очередь в лесодефицитных регионах.

Лесной кодекс, введя федеральную государственную собственность на лесной фонд, радикально изменил распределение управленческих функций по субъектам (участникам) лесных отношений. В статье 4 Лесного кодекса участниками лесных отношений названы Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица.

Низовым органом управления лесным хозяйством является лесничество.

В области управления лесопользованием, где лесничество выступает арендодателем при заключении договоров аренды участков лесного фонда, в его обязанности входит предоставление лесопользователю (арендатору) участка лесного фонда за плату на срок от 1 года до 49 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования. Аналогичные обязательства возникают у лесничества и по договору безвозмездного пользования участком лесного фонда.

В целях повышения продуктивности лесов лесничества обязаны силами подрядных организаций (лесхозы) и арендаторов:

-осуществлять уход за лесом, проводить работы по селекции, лесному семеноводству и сортоиспытанию ценных древесных пород, повышению плодородия почв, предотвращению водной и ветровой эрозии, заболачивания, засоления и других процессов, ухудшающих состояние земель, а также иные работы по улучшению породного состава лесов, повышению их продуктивности и защитных свойств;

- осуществлять проведение рубок ухода и других рубок промежуточного пользования;

- принимать меры по эффективному воспроизводству лесов, созданию новых лесов и проведению гидролесомелиорации избыточно увлажненных земель;

- строить дороги лесохозяйственного назначения;

- оказывать лесопользователям помощь в выборе способов воспроизводства лесов, обеспечении посевным и посадочным материалом и оплачивать в установленном порядке выполненные ими лесовосстановительные мероприятия.

В настоящее время система управления лесным хозяйством Томской области организована следующим образом:

Департамент

Развития предпринимательства

и реального сектора экономики

Комитет государственного Комитет региональной

лесного контроля и надзора лесной политики

ОГУ «Томское управление ОГУ Томские леса ОГУ «Томская база

лесами» (21 лесничество, (17 лесхозов - авиационной охраны

69 участковых лесничеств) филиалов ОГУ) лесов

Поскольку главным видом деятельности лесничества становится государственное управление, то к лесничеству вполне применим статус некоммерческой организации "как организации, не имеющей извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющей полученную прибыль между участниками". В Томской области лесничества не являются организациями, они филиалы одной организации – Томского управления лесами.

В состав лесхозов, которые теперь осуществляют лесохозяйственные работы по договорам и не осуществляют контрольные функции и владение лесным фондом, входят подразделения по борьбе с лесными пожарами (пожарно-химические станции), лесные питомники, вспомогательно-обслуживающие подразделения, а также могут входить подсобные цехи по переработке пищевых продуктов леса, производству товаров народного потребления и других изделий, изготавливаемых из древесины, получаемой от рубок промежуточного пользования, подсобные сельскохозяйственные подразделения и др. Непосредственное руководство лесхозом осуществляет директор, назначаемый и освобождаемый от должности субъектом федерации по согласованию с органами власти района.

Лесничества создаются приказом государственного органа управления лесным хозяйством субъекта федерации. Лесничие назначаются и освобождаются от занимаемой должности государственным органом управления лесным хозяйством субъекта федерации.

Лесничий осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления, правоохранительными, природоохранными органами, общественными организациями, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. На должность лесничего назначаются лица, имеющие высшее специальное образование, без учета стажа работы, или среднее специальное образование и стаж работы в лесном хозяйстве не менее 3-х лет.

Существующие сегодня системы землепользования и, в частности, управления лесным хозяйством, ведут к неизбежной деградации лесного покрова планеты. Но одна из причин этого заключается в сильнейшей инерции развития взглядов ученых и политиков на леса. К сожалению, не только в России (ст. 5 Лесного кодекса РФ), но и в других странах леса рассматриваются исключительно как один из видов природных ресурсов, отличающийся от ископаемых лишь способностью возобновляться. реверансы в сторону экологических и социальных аспектов лесного хозяйства после Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.) пока еще не переросли в лесное законодательство и лесную политику. Отсюда главнейшая проблема сегодняшнего дня для лесного хозяйства всех стран мира, и России в частности, – обратить внимание национальных правительств на факт, что в современном мире леса не могут быть только частью природных ресурсов национальной экономики.

Признаки правильного ( по формулировке М.М. Орлова) лесного хозяйства были отчетливо выражены в лесничествах Лесного Департамента России в годы, предшествующие первой мировой войне. В те годы и содержание, и результаты работы Лесного Департамента России во многом определяли высокий общественный престиж его лесничих и относительно высокий их материальный достаток. Лесничего тогда воспринимали как производителя лесных ресурсов. Теперь о лесничем чаще говорят как о госслужащем (чиновнике), занятом в сфере лесоуправления и распределения лесных ресурсов.

В советский период у нашего лесного хозяйства был отнят статус товаропроизводящей отрасли. Она стала постоянно убыточной. Не продажа, а почти бесплатная раздача лесосечного фонда лесозаготовителям, а также отмена системы лесокультурных залогов ввергли наши лесхозы в состояние нищеты, которые не могли компенсировать всегда дефицитные ассигнования, получаемые из государственного бюджета.

В череде прошедших лет центральные и периферийные органы лесного хозяйства России то упраздняли, то восстанавливали. Таких реформ было около двадцати, но ни одна из них, в том числе и проводимая сейчас, не вернула лесному хозяйству его былого экономического фундамента.