Государственная лесная политика

Государственная лесная политика - деятельность органов власти и государственного управления лесами внутри страны и на международном уровне, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны.

России, как крупнейшему лесовладельцу мира, необходимо обеспечить свои нынешние и будущие интересы в отношении использования и воспроизводства лесных ресурсов, а для этого выработать эффективную лесную политику, не противоречащую тенденциям мировой лесной политики и торговли лесной продукцией и отвечающую национальным интересам страны.

Происходящие в России реформы существенным образом трансформировали отношение общества к лесному хозяйству. Акценты сместились с производства лесных ресурсов, включая их заготовку, на методологию управления лесами, нацеленного на их устойчивое развитие.

Благоразумие требовало во все времена, чтобы лесное хозяйство организовало свою деятельность с учетом того, что каждое поколение - не полновластный хозяин, а лишь временный пользователь ресурсов, обязанный передавать леса следующему поколению, но не в худшем виде по сравнению с полученными от предыдущего поколения. В этом обязательстве – следовать принципу неистощительного пользования лесами – и заключается историческая ответственность и преемственность в управлении ими. Поэтому использование в экономике рыночных отношений требует очень осторожного подхода в лесном хозяйстве, особенно в лесопользовании.

Исторический опыт лесоуправления в России, а также зарубежный опыт экономического развития показывают, что концепция лесоуправления, в основе которой лежит только максимизация лесного дохода без учета сохранения средообразующих и не рыночных полезностей лесов, может привести к общему обеднению природной среды, уменьшению биологического разнообразия, резкому снижению биологической устойчивости лесов, коренному изменению их видового состава и ландшафтов. Необходимо примирение интересов пользователей и сохранение всех полезных функций лесов.

Путь к этому лежит через выработку долгосрочных программ лесной политики. Рыночный механизм должен сочетаться с мерами правительственного регулирования, включая планы лесоуправления, экономические стимулы и санкции, а также законодательные акты.

Механизм формирования лесной политики на уровне федерального органа управления лесами следует рассматривать как самое приоритетное звено. Разработку лесохозяйственных программ, включая их финансовую поддержку, необходимо вывести на уровень государственной политики.

Одним из приоритетов лесной политики России должно стать экологическое оздоровление земель, в первую очередь с высоким риском деградации в результате исчезновения лесов под прессом хозяйственной деятельности человека. К таким территориям относятся районы с экстремальными по отношению к лесам климатическим и эдафическим условиям. Недостаток или избыток воды при сведении лесов вызывает процессы практически необратимой деградации таких территорий.

Лесная политика теснейшим образом связана с лесным законодательством. Основы лесной политики России определяются Лесным кодексом Российской Федерации (2007). Лесное законодательство - одно из важнейших средств выражения государственной лесной политики. Оно отображает сложившуюся в государстве систему взаимоотношений лесного сектора экономики и общества.

Лесная политика тесно связана с лесоуправлением, и иногда очень трудно провести границу между ними. Лесная политика определяет цель, магистральные направления развития лесной отрасли или лесного сектора экономики, а лесоуправление – один из инструментов достижения этой цели. Лесоуправление – система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике.

Необходимость иметь единую общегосударственную политику управления лесами предопределяется государственной системой лесного хозяйства, а также сложившейся и перспективной структурой лесопотребления в стране, неэффективным размещением отраслей лесной промышленности, что приводит к большим потерям древесины, обуславливает ее транспортировку на огромные расстояния.

В последние годы политику в области окружающей среды и природопользования, в том числе и лесную, связывают с проблемой устойчивого развития.

В 1962 г. специальная сессия ООН обратила внимание на угрожающие для человечества масштабы антропогенного загрязнения окружающей природной среды и учредила Программу ООН по окружающей среде - ЮНЕП. В 1968 г. ЮНЕСКО (Организация ООН по образованию, науке и культуре) была предложена программа рационального использования и охраны биосферных ресурсов – "Человек и биосфера", в которой одной из основных проблем было изучение лесов. В 1983 г. Генеральная Ассамблея ООН поручила разработать стратегии в области окружающей среды, которые позволили бы обеспечить устойчивое развитие общества к 2000 г. Данная работа была выполнена Международной комиссией по окружающей среде и развитию (МКОСР). Комиссией подготовлен и опубликован доклад "Наше общее будущее". В этом докладе широко использован термин "устойчивое развитие", под которым понимают такую модель развития общества, когда достигается удовлетворение жизненных потребностей нынешнего поколения людей без лишения такой возможности будущих поколений.

Проблема заключается в том, что экономический рост и, следовательно, повышение благосостояния общества длительное время осуществлялись без учета исчерпаемости многих видов ресурсов. Поэтому сейчас угроза выживания человечества пришла со стороны окружающей среды. Лес – возобновляемый ресурс. Именно поэтому мировое сообщество уделяет лесам большое внимание.

В 1992 г. в Рио-де-Жанейро на уровне глав государств и правительств прошла Конференция ООН по окружающей среде и развитию (КОСР-92). Она констатировала невозможность движения развивающихся стран по пути, которым пришли к своему благополучию развитые страны. Такая модель развития признана ведущей к катастрофе. Поэтому была провозглашена необходимость перехода мирового сообщества к устойчивому развитию.

На Конференции ООН была принята "Декларация по окружающей среде и развитию", которая включает 27 рекомендательных принципов, раскрывающих существо и цели концепции устойчивого развития. Конференция приняла основополагающие документы, в числе которых: "Рамочная конвенция ООН об изменении климата"; "Конвенция ООН о биологическом разнообразии"; "Заявление с изложением принципов для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и освоения всех видов леса"; "Повестка дня на ХХ1 век" (глава 11. Борьба с облесением), "Лесные принципы".

В свете решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию Россией разработаны и разрабатываются документы, определяющие государственную стратегию в этом направлении.

Сам термин "устойчивое развитие" возник в связи с проблемой окружающей среды на стадии интеграции ранее обособленных проблем. В докладе МКОСР дано следующее определение: устойчивое развитие - это "...такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои потребности. Устойчивое развитие является процессом изменений, в котором эксплуатация ресурсов, направление капиталовложений, ориентация технологического развития и учрежденческие изменения находятся в гармонии, повышают ценность текущего и будущего потенциала с целью удовлетворения человеческих потребностей и стремлений. Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми и между обществом и природой". В сложившемся понимании "устойчивое развитие" охватывает области экологии, экономики, политики и управления.

Принципиально важными задачами для России в этой связи являются следующие:

в процессе выхода страны из кризиса обеспечить стабилизацию экологической ситуации;

добиться улучшения состояния окружающей среды за счет экологизации экономической деятельности, преобразований, позволяющих обеспечить становление новой модели хозяйствования и широкое распространение соответствующих методов управления;

ввести хозяйственную деятельность в пределах емкости экосистем на основе массового внедрения энерго- и ресурсосберегающих технологий, целенаправленных изменений структуры экономики, структуры личного и общественного потребления.

Экологический аспект устойчивого развития предполагает сохранение окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов - охрану атмосферы, земель, вод, лесов, недр и внедрение экологически безопасных технологий, наиболее полную утилизацию добытых природных ресурсов. Устойчивое развитие означает использование природных ресурсов на принципах неистощительности и поддержания на некотором уровне. Именно последний принцип положен в основу понятия "устойчивое развитие".

Практическая реализация названных принципов для возобновляемых природных ресурсов означает обязательное их возобновление и сохранение для будущих поколений. Для невозобновляемых природных ресурсов (минеральные ресурсы недр) стратегией использования должно стать сокращение до минимума их потребления путем экономии, создания и внедрения технологий, работающих по замкнутому циклу, замена, где возможно, невозобновляемых ресурсов на возобновляемые.

Такие коренные изменения в стратегии использования природных ресурсов могут произойти только в течение длительного периода в результате продолжительного и настойчивого осуществления реальной и последовательной политики в области:

развития фундаментальных и прикладных научных исследований;

создание безотходных и малоотходных технологий;

формирование общественного мнения через систему воспитания, просвещения и образования с использованием средств массовой информации в направлении осознания людьми той очевидной истины, что они должны оставить необходимый и достаточный уровень потребления природных ресурсов будущими поколениями.

Экономический аспект устойчивого развития предопределен ограниченностью природных ресурсов, их технологической доступностью. Технический прогресс создал условия для потребления всех видов природных ресурсов. Проблема, как правило, лишь в наличии средств для их освоения и в оценке приоритетов: как, где и в какой последовательности это делать.

Что касаемо пользования лесами, то процесс лесопользования может быть представлен в виде пяти основных вариантов:

отсутствие пользования, когда структура лесного фонда может произвольно изменяться за счет естественных процессов (пожары, смена пород, заболачивание, повреждение насекомыми и болезнями и т. д.);

экстенсивное пользование лесом подразумевает либо расширенное освоение площади при неизменном времени пользования (например, обороте рубки леса), либо при сокращении потребления увеличение времени пользования при неизменной площади;

равномерное (постоянное) пользование, т. е. не изменяющееся во времени и пространстве пользование;

интенсивное (расширенное) пользование лесом, т. е. пользование на постоянной площади при сокращенном времени, что при неизменном обороте рубки эквивалентно увеличению площади объекта пользования;

истощительное пользование (лесоистребление), когда идет сокращение и времени пользования, и площади объекта.

При равномерном пользовании соотношение между приростом и пользованием равно 1, при интенсивном пользование увеличивается со временем за счет увеличения прироста на постоянной площади, а при истощительном пользовании величина коэффициента уменьшается до нуля.

Для возобновления природных ресурсов устойчивое развитие может быть достигнуто только при интенсивном лесопользовании, когда ресурсы должны либо не уменьшаться, либо увеличиваться. Оставление ресурсов без изменений в объемах и качестве означает простое воспроизводство природных ресурсов. Если же объем и качество ресурсов возрастают, то такой экономический процесс в природопользовании называется расширенное воспроизводство.

Расширенное воспроизводство природных ресурсов как основа устойчивого развития требует создания таких инструментов, которые через систему цен, налогов, методов государственного регулирования обеспечивали бы распределение валового и национального продукта таким образом, чтобы на возобновление ресурсов, поддержание их в необходимом биологическом состоянии выделялись гарантированные финансовые средства, расходуемые при широкой гласности и под контролем всего общества.

К числу основных элементов лесной политики следует отнести меры законодательные (регламентирующие рамки), учрежденческие (институциональные механизмы), финансово-экономические, научно-технические, кадровые, социальные (информационные средства).

Регламентирующие рамки представлены юридическими предписаниями (запрещения, разрешения, обязательства) в виде законов, указов, постановлений, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти. Применительно к лесной политике регламентирующие рамки объединены под названием "лесное законодательство".

Лесной кодекс РФ определяет общие, стратегические направления, развиваемые затем в лесных законах субъектов федерации. Это тесно связано с принципом разделения политической власти и означает необходимость формирования региональной лесной политики и предоставляет субъектам федерации определенных возможностей управления лесами.

Таким образом, главным в формировании лесной политики является постановка целей. Это должно стать политическим решением, поскольку принять такое решение можно только оценив его последствия на отдаленную перспективу.

Институциональные механизмы призваны обеспечивать на практике правовые и институциональные соглашения, программы действий всех субъектов лесных отношений на всех уровнях управления экономикой. Программы действий должны включать перечень согласованных между субъектами лесных отношений.

Работа институциональных механизмов эффективна лишь тогда, когда разработаны и утверждены процедуры взаимодействия субъектов лесных отношений на основе договоров, соглашений, совместных программ.

Финансово-экономические. Экономическая и финансовая система обеспечивает реализацию всеми субъектами лесных отношений своих экономических интересов при использовании и воспроизводстве лесных ресурсов.

Экономическая и финансовая система включает:

платежи за лесные ресурсы;

налоги на доходы лесопользователей;

государственные субсидии;

государственное регулирование цен и тарифов;

банковские проценты;

финансовые санкции (штрафы, неустойки и т. д.) за нарушение законодательства при пользовании лесными ресурсами.

Наличие такого большого количества системных инструментов означает многовариантность в создании финансовых инструментов для реализации лесной политики на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Информационные средства как элемент лесной политики могут быть условно разделены на научно-технические, кадровые, социальные.

Информационное обеспечение имеет целью включить население в процессы управления лесными ресурсами на принципах убеждения и добровольности. Активную роль в этом процессе должны сыграть общественные объединения и средства массовой информации. Как показал опыт управления лесами в зарубежных странах, вложение государством средств в информационное обеспечение дает самую высокую отдачу в деле сохранения лесов.

Система лесной науки, главные научные и технологические направления в области лесного хозяйства и лесопользования развивались в России на протяжении более 200 лет. В настоящее время основной потенциал лесной науки сосредоточен в институтах лесных отраслей, вузах, академических учреждениях и организациях.

Генеральная задача научных исследований - разработка систем ведения лесного хозяйства, обеспечивающих неистощительность комплексного лесопользования и воспроизводства лесов, повышение их устойчивости и эколого-защитной роли; совершенствование методов управления, комплексного использования и переработки древесины.

Однако реализовать в полной мере разработки ученых-лесоводов в настоящее время невозможно. Это связано с природой леса, долговременным характером лесовыращивания. Резкое удорожание сырья и продуктов металлообработки привели к кризисному положению в опытном лесном машиностроении.

Реализация Концепции перехода России к устойчивому развитию в отношении лесов и лесного хозяйства требует в первую очередь формулирования принципов национальной лесной политики, которая определяет конкретные цели и задачи всех государственных органов управления лесным хозяйством в связи с текущими реформами и международными обязательствами. Устойчивое управление лесами невозможно без соответствующих изменений в лесозаготовительной и лесоперерабатывающих отраслях промышленности. На практике это диктует необходимость выработки новых требований к технологиям лесосечных работ и к лесозаготовительным машинам, предусматривающим минимизацию повреждений, наносимых лесу (самосеву, подросту, оставшимся на корню деревьям, почве и пр.). Это, в свою очередь, требует разработки новых подходов к планированию размеров и сроков лесопользования, обеспечивающего естественное лесовозобновление.

Сохранение устойчивости лесов в процессе использования и предупреждение непроизводительных затрат в будущем на их восстановление - неотложные задачи сегодняшнего дня. Лесоводы всегда понимали, что только устойчивые в биологическом отношении леса - самые продуктивные и экономичные в отношении затрат на поддержание высокой продуктивности, хотя последние 75 лет продуктивность лесов России рассматривалась в отрыве от их устойчивости. Для того чтобы от слов перейти к делу, необходимо пересмотреть существующие концепции о приоритетном породном составе лесов с учетом региональных и локальных лесорастительных особенностей, с коррекцией на применяемые способы рубок и возобновления, принимая во внимание экологические характеристики технических средств, используемых на лесозаготовках и лесохозяйственных работах.

Важная задача выработка стратегии хозяйственной деятельности для таежных лесов. Леса Азиатской части страны, имеющие огромное экологическое значение для всего азиатского региона, включая сопредельные страны, на 80 % произрастают в условиях вечной мерзлоты. Производительность их очень низкая. При этом леса здесь необычайно богаты недревесными ресурсами, имеющими огромную социальную и экономическую ценность. По экспертным оценкам, промышленный урожай основных ягод (клюква, брусника, голубика) составляет около 4 млн т, кедрового ореха - около 1 млн. т грибов - около 1,7 млн. т ежегодно. Велики в этих лесах запасы промысловой дичи и животных, пушных зверей. Здесь же произрастают ценнейшие виды лекарственных растений, имеющих повышенный спрос как у нас в стране, так и за рубежом.

Стоимость недревесных товаров и услуг, получаемых из лесов, произрастающих в условиях вечной мерзлоты, несравненно выше растущей здесь древесины. Поэтому изъятие из расчета главного пользования лесов, имеющих низкие классы бонитета из-за суровости условий местопроизрастания, и перепрофилирование их на получение недревесных товаров и услуг, на наш взгляд, первоочередная задача не только органов лесного хозяйства, но и всех правительственных организаций страны.