История формирования управления лесами в России

Решение современных задач теории и практики в любой отрасли хозяйства требует знания предыдущего опыта. Особенно это актуально для лесного хозяйства. Лесовод пожинает плоды созданного в прошлом и в своем настоящем сеет и растит леса для будущего. Какой же вклад в формирование государственной лесной политики, лесного законодательства и лесоуправления внесли наши предшественники, что полезного и поучительного можно найти в отечественной истории применительно к сегодняшнему дню?

Первый период (УШ-ХП века) связан с ничем не ограниченным пользованием лесом и лесными землями, в связи с этим не было необходимости ни в законах о лесах, ни в лесоуправлении, ни тем более в лесной политике.

Когда славяне жили в основном за счет охоты, рыболовства и собирательства зародился культ поклонения лесам, рощам, деревьям, рекам, озерам, колодцам. Леса и водные пространства почитались ими как священные, дающие пищу и воду. В те времена существовали "священные рощи", "заповедные места" - большие участки леса.

В древнерусском языке "заповедать", "заказать" имело смысл и в смысле запрещения. Отсюда "заповедник", "заказник" - участок леса, где запрещены охота и рубка деревьев. С утверждением христианства на Руси заповедование каких-либо участков леса происходило торжественно, с иконами и хоругвями; совершался молебен, и с населения бралась клятва не входить в лес, не рубить его и не охотится. Эти меры особенно были нужны в лесах, отделявших Русь от "поля" и защищавшие ее от набегов степняков.

Заповедные рощи были общинными. Основанный на суевериях запрет на пользование заповедными рощами способствовал размножению и последующему расселению в другие места различных животных. Здесь же было изобилие лекарственных трав, а также ягод, грибов.

Второй период (ХШ-конец ХУ1 в.) связан с закреплением права собственности на леса, имеющиеся в составе вотчин. Это давало возможность передавать леса по наследству или другим лицам, оформляя соответствующими грамотами.

Третий период (начало ХУПв.-1725 г.) - принятие первых законодательных актов в отношении лесов, их использования и охраны в качестве самостоятельного объекта права, а не части предмета собственности. Особая заслуга в этом принадлежит Петру 1.

С появлением государственного интереса к сохранению лесов в качестве военных оборонительных заграждений - засечных лесов - за их рубку или наносимый ущерб сурово наказывали, вплоть до смертной казни. Например, в 1638 г. после сообщения о рубке деревьев, появлении наезженных дорог, бортей и угодий в заповедных лесах Дубенской засеки был издан указ, в котором отмечено; "чтоб никаков человек в заповедный засечный лес не ходил. А если люди начнут воровать и ходить туда, то быть им в смертной казни". Получив донесение о том, что вблизи Белгорода леса сильно вырублены, царь Алексей Михайлович направил "именной" указ (29 мая 1659 г.), запрещающий рубку лесов "по черте, и по сю сторону черты, и за чертою...".

В ХУП в. с развитием промышленного потребления древесины и резким сведением лесов на обширных площадях для углежжения, производством поташа и т. п. появились такие взаимоотношения, как право на аренду лесов для рубки, ограничение прав лесовладельцев. В этот период, кроме имеющихся заповедных, засечных и иных лесов, появляются закрепленные сырьевые базы (заводские леса) и государевы корабельные леса.

Особенно много ограничений и нововведений связано с петровской эпохой. В царствование Петра 1 появилось более 200 указов, инструкций и других документов, связанных с рациональным использованием, охраной и воспроизводством лесов, переработкой древесины(например, насильное введение лесопиления), подготовкой специальных кадров.ю причем половина этих указов относится к корабельным лесам. Надо признать, что в основе петровских указов о лесах были интересы корабельного дела. Управление лесами было сосредоточено в морском ведомстве. Особо следует отметить Указ "О вальдмейстерах" от 6 апреля 1722 г. Издание от 3 декабря 1723 г. Вальдмейстерской инструкции, включавшей всего 28 статей, придало лесному законодательству единство и стройность.

В 1725 г. в России был 1 обер-вальдмейстер, 20 вальдмейстеров и 64 унтер-вальдмейстера.

Четвертый период (1725-1798 гг.) в первые годы характеризовался восстановлением неограниченной свободы собственности и произвола в отношении лесов, который был остановлен в 1741 г. имеператрицей Елизаветовой Петровной, повелевшей строго исполнять все указы отца.

С введением в 1769 г. предписанного Вальдмейстерской инструкцией делением лесов на 30 лесосек, где предписывалось "строго наблюдать порядок чередования лесосек", появилась возможность продажи леса.

После принятия Указа от 22 сентября 1782 г. предоставившего частному лесовладельцу "всевозможную свободу пользоваться по лучшему его изобретению всеми лесами, кои в собственных его дачах произрастают", начинается ничем не ограниченная рубка лесов. Особенно пострадали корабельные леса, которые до настоящего указа были признаны заповедными.

Кроме того, с этого момента начинает меняться характер государственной лесной политики. Лесоуправление, имевшее целью обеспечение нужд военного флота, получило и прямую экономическую окраску - пополнение казны за счет дохода от лесов в виде попенной платы.

В 1784 г. была разрешена бесплатная рубка леса в казенных дачах по требованию Адмиралтейств-коллегии, для других же казенных нужд древесину отпускали только после внесения попенной платы.

В принятом в 1786 г. "Проекте устава о лесах" казенные леса были разделены на три полосы: северную, среднюю и полуденную. Все леса России было предписано разделить на три категории: высокоствольный лес (с соответствующими подразделениями на черный твердый, белый мягкий и красный хвойный), малорослый лес и кустарники. Разбивка на лесосеки проводилась уже с учетом указанных элементов. На лесосеках требовалось оставлять семенные деревья для естественного возобновления леса.

Кроме того, было предписано пятую часть высокоствольных черных и красных лесов исключать из местного пользования для государственных нужд. Для сбережения этих лесов от нарушений и возможных пожаров их предписывалось окружать рвами. Рубка разрешалась только по именному государеву или сенатскому указу. В частных же владениях нещадная рубка леса продолжалась.

Пятый период (1798 -1837 гг.) связан, в первую очередь, с учреждением в России "при Интендатской Экспедиции особого департамента для лесной части", который в официальной переписке стал именоваться Лесным департаментом.

Поступавшие жалобы на повсеместное истребление корабельных лесов привели к коренной реформе лесного управления, которое стало, в свою очередь, влиять на лесную политику. Указами Императора Павла 1 от 12 марта "О лесном управлении" и от 26 мая 1798 г. "Об обращении в ведение Адмиралтейств-коллегии всех казенных лесов и всех Форстмейстеров и Вальдмейстеров" положено начало государственному управлению лесами России.

Местное (губернское) лесное управление было образовано Указом от 12 марта 1798 г. Руководство осуществляли 40 обер-форстмейстеров и 160 форстмейстеров. Правительство, по мнению известного специалиста в области лесного законодательства Н. В. Шелгунова, "решительно хотело дать лесному управлению научный характер и водворить науку в целом сословии новых лесничих".

В сентябре 1802 г. Лесной департамент был передан в ведении Министерства финансов с утверждением "Устава о лесах".

Десятилетнее пребывание Лесного департамента в составе Министерства финансов (1802-1811) позволило решить ряд практических вопросов, связанных с укреплением лесоуправления: создание учреждений лесного образования, совершенствование законодательства и введение единообразия во всем государстве в отношении лесонарушений и взыскания штрафов с самовольных порубщиков лесов. К этому времени относятся первые опыты по лесоустройству наиболее ценных казенных дач и установление общих правил для продажи казенного леса "за попенные, посаженные (от слова сажень) и поштучные деньги". Продажа казенного леса за границу было по-прежнему запрещена.

В 1826-1832 гг. проведена очередная реформа местного лесного управления: было выделено 5 разрядов губерний в зависимости от штатного расписания; губернии делились на округи, лесничества, лесные участки и дистанции. "Округи разделяются на лесничества и лесные участки не столько по обширности, как по мере ежегодной вырубки, и по количеству сберегаемых для флота и для других надобностей лесов". Губернские обер-форстмейстеры были переименованы в губернских лесничих, форстмейстеры - в ученых лесничих и окружных лесничих, форстмейстерские ученики - в помощников окружных лесничих, форстеры - в младших лесничих, унтер-форстеры - в подлесничих. В дальнейшем (1843) все местные лесничие стали именоваться лесничими Такая схема соподчиненности сохраняется в органах управления лесами и по настоящее время

В 1832 г. были собраны все узаконения по лесному ведомству и под названием "Свод Устава Лесного" включены в Свод Законов Российской Империи. В конце того же года был издан не столь значимый как Свод, но практически важный документ - "Положение о постоянной лесной страже по ведомству Министерства финансов", в соответствии с которым лесная стража освобождалась от государственных податей, земских и рекрутских повинностей и от военного постоя. Срок службы был определен в 20 лет. Этим выражалось стремление государства в рамках проводимой им лесной политики решить проблему с кадрами. В этот период были заложены основы высшего и среднего лесного образования, рационального лесоустройства, начата зарубежная торговля казенным лесом.

Шестой период (1837-1888) охватывает период от учреждения Министерства государственных имуществ до принятия Лесоохранительного закона.

В структуре Министерства был обозначен Лесной Корпус, однако только 30 января 1839 г. было издано "Положение о Корпусе Лесничих", на основании которого лесное ведомство получило военное устройство и "все чины сего ведомства - чины губернского лесного управления и учебных заведений, равно постоянная лесная стража - соединены в один состав под названием Корпус Лесничих". По штату Корпусу полагалось должностей: генералов - 4, полковников - 12, подполковников - 33, майоров - 41, капитанов - 61, прапорщиков - 210, всего 726 человек. Число унтер-офицеров или объездчиков и стрелков определялось по мере надобности.

Корпус лесничих сыграл выдающуюся роль в сохранении и сбережении лесов России и организации лесного хозяйства на научной основе. В результате деятельности Корпуса лесное хозяйство России считалось одним из лучших в мире.

Корпус лесничих, а под ним понималась государственная корпорация профессиональных лесоводов, ревностно охранял свой престиж. Во главе Корпуса стоял директор Лесного департамента, он же шеф его и главный инспектор. Ближайшими помощниками инспектора Корпуса лесничих были 9 вице-инспекторов. Кроме них, в Корпус в начале ХХ века входило еще 4137 специалистов. В него зачисляли лиц, получивших высшее образование по лесным наукам. При их недостатке в Корпус лесничих могли быть приняты и лица , окончившие курс наук в военных и гражданских высших и средних учебных заведений. Перечень специалистов, зачисляемых в Корпус лесничих, не ограничивался работавшими в казенных лесах. В него принимали и специалистов, служивших в других ведомствах, частных имениях, горно-заводских лесах, лесах общинных и казачьих.

Корпус лесничих направлял своих представителей на различные землеукрепительные , таксационные и другие работы, на службу в лесоохранительные комитеты и другие учреждения, тем или иным образом связанные с лесным делом. Это имело большой смысл. В казенных лесах того периода, хотя и значилось 60 % лесного фонда, но цифра эта была очень приблизительной. Государственные леса преобладали на севере. В Прибалтике, Костромской, Нижегородской, Тамбовской, Пензенской, Орловской и других центральных губерниях на долю казны приходилось лишь четвертая часть лесов. В Калужской губернии государственных лесов было 10 %, в Подмосковье – 8 %. Чуть больше в Ярославской, Тверской, Санкт-Петербургской. Отвечать же перед государством Лесному департаменту приходилось за состояние всех лесов страны. Особенно возросло это требование с принятием в 1888 г. Положения о сбережении лесов, которое часто называли Лесоохранительным законом. Присутствие специалистов Корпуса лесничих на местах, где решалась судьба лесов, облегчало эту задачу. Одним из главенствующих принципов, определенных еще в первом Лесном Уставе 1802 г., было “Иметь попечение о разведении и умножении государственных лесов вновь, посевами на местах к тому удобных, или запущении в поросль, предпочитая всегда разведению лесов корабельных близ рек, пристаней и берегов морских…„.

Каждому, зачисленному в Корпус лесничих, надлежало заботиться о государственном благе, соблюдать его законы и неукоснительно исполнять указания руководителей Корпуса, даже в тех случаях, когда состоящий в Корпусе лесничих получал жалование не в Лесном департаменте. Чинопроизводство и представление к правительственным наградам для лиц, числящихся в Корпусе лесничих, проходило через руководство Корпуса. За деятельность, несовместимую с интересами Корпуса, а значит и государства, оно могло сурово наказать, а то и вообще уволить с государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями.

Корпус лесничих почти не имел штатов. Делопроизводство его вели чиновники Лесного департамента. Однако у шефа Корпуса были вице-инспектора с очень больщими полномочиями. Это были наиболее уважаемые и знающие люди. По чину ни в Корпусе лесничих, ни в Лесном департаменте не было специалистов выше их. Как правило это были статские генералы. Большинство из них оставили в лесном хозяйстве добрую память. Вице-инспектора Корпуса лесничих олицетворяли собой честь и совесть лесоводов. Значительную часть своего рабочего времениони были на местах, среди народа. В этом они видели служебный долг специалистов, призванных быть проводниками науки в практику. Одним из таких вице-инспекторов был Николай Дмитриевич Суходский, который был учителем и наставником Г.Ф.Морозова, давшим ему путевку в большую творческую жизнь.

После отмены крепостного права состояние лесов резко ухудшилось. Это связано, в основном, с отменой крепостной повинности по лесоохранению, бесплатным использованием крестьян на лесоустроительных, лесокультурных и иных лесных работах, а также с появлением больших площадей крестьянских лесных наделов. Для исправления положения 3 июня 1869 г. было издано "Положение о лесной страже в казенных лесах", которое вводило повсеместную наемную лесную стражу из лесников и объездчиков, заменяло ею полесовщиков и пожарных старост, т. е. отменяло повинности государственных крестьян по охране казенных лесов.

На основании ряда законодательных документов, связанных с ограничением прав лесовладельцев на своевольное отчуждение лесных земель и перевод их в другие виды пользования, 4 апреля 1888 г. издано "Положение о сбережении лесов", названное Лесоохранительным законом.

Положение включало новые элементы лесной политики, оформленные в виде признания природоохранных функций лесов, сохранение которых необходимо для государственной и общественной пользы. Такие леса были названы защитными. Признание лесов защитными было предоставлено Лесоохранительному комитету. Планами ведения хозяйства в защитных лесах могли быть ограничены или запрещены сплошные рубки растущего леса, корчевка пней и корней, пастьба скота, сбор лесной подстилки и иные побочные пользования.

В рассматриваемый период принято множество распоряжений практически по всему спектру лесного хозяйства: лесоустройству и лесопользованию, таксации и сортиментации леса, лесной охране и лесоуправлению, лесному образованию и лесному опытному делу, лесовосстановлению и лесоразведению, торговле лесоматериалами и т. д. Увеличивалось количество управлений лесами, штат лесничих, лесных ревизоров, введенных вместо губернских и окружных лесничих, кондукторов, лесной стражи. Им регулярно повышали жалованье и пособия, расширяли льготы.

Седьмой период (1888-1917 гг.) - последний в развитии России как унитарного государства.

В 1892 г. приступила к работе знаменитая Докучаевская особая экспедиция, образованная при Лесном департаменте "для испытания и учета лесного и водного хозяйства в степях России" и "для исследования источников главнейших рек". Опубликование за 4 года 18 томов отчетов этой экспедиции положили начало системе лесного опытного дела а России.

В течение 1894-1897 гг. были приняты распоряжения Министерства в отношении упорядочения торгов, о расширении власти местного казенного лесного управления, о продаже леса крестьянам без торгов, о новых лесных таксах и др.

В 1896 г. на юге, в Таврической и Екатеринославской губерниях, развернуты работы по закладке полезащитных лесных полос.

В 1905 г. был принят новый Лесной Устав, содержащий 815 статей. Устав был важный вехой, как в развитии лесного законодательства России, так и в практике лесоуправления. Однако он был громоздким, грешил мелочной регламентацией и даже изложением статей из Уложения 1649 г. В течение нескольких лет работа над новым Уставом продолжалась, и он был принят в 1913 г.

Лесной Устав 1913 г. содержал 481 статью, сгруппированных в 6 разделов:

- о сбережении и охранении лесов;

- о лесах казенных;

- о государственных лесах, в непосредственном распоряжении лесного ведомства не состоящих;

- о лесах частновладельческих;

- о лесах въезжих, общих и спорных;

- об ответственности за нарушение постановлений о лесах.

Наиболее значимым разделом был первый, связанный с лесоохранением. Лесоохранительные комитеты, созданные еще в 1888 г. сразу после принятия лесоохранительного закона, получили новые возможности - была введена должность уездного лесничего.

Таким образом, в дореволюционный период в России сложились определенная гоударственная лесная политика, лесное законодательство, система лесоуправления, лесоустройства, лесоохранения, лесного образования, ориентированные на разные формы собственности. Несмотря на широкое распространение и крепкие устои частной собственности, лесная политика государства, действующая в интересах общества, его будущего, благосклонно принималась населением страны, а действия частного лесовладельца, направленные на получение быстрой отдачи от лесов, чаще воспринимались негативно.

Восьмой период начался 27 апреля-2 мая 1917 г., когда в Петрограде в период правления Временного правительсва состоялся Второй съезд лесоводов, на котором было признано "желательным отменить право собственности на леса и установить, что все леса без исключения должны быть имуществом национальным (государственным) предназначенным для удовлетворения нужд населения на основании планомерного распределения продуктов древесины".

Циркуляром от 28 июля 1917 г. в каждом лесничестве были организованы советы под председательством лесничего. Единоначалие лесничего было заменено "лесным парламентом", эффективность которого была крайне низкой.

После взятие власти большевиками было установлено, что леса, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства, а все мелкие леса переходят в пользование общин, при условии заведования ими местными органами самоуправления.

Одновременно с реорганизацией управления на местах функции упраздненного Лесного департамента были переданы Центральному лесному отделу, впоследствии переименованному в Управление лесами в составе Народного Комиссариата Земледелия (Наркомзем).

Центральное управление лесами было организовано при Наркомземе без собственного бюджета и права распоряжаться лесохозяйственной продукцией. Кроме того, в конце 1918 г. был учрежден Главный лесной комитет при ВСНХ, главной задачей которого была заготовка древесины. Этим были подорваны основы лесного хозяйства как самостоятельной отрасли и нарушено положение "Декрета о лесах", которым не допускалось разделение лесов между ведомствами.

В 1931-1933 гг. была развернута дискуссия об основных принципах лесопользования и связанных с ним лесоуправления, лесного хозяйства, лесоустройства. Основной принцип постоянства и равномерности (непрерывности) лесопользования сочли неприемлемым, как противоречащий плановому началу лесного хозяйства. Нарком лесной промышленности С.С.Лобов в 1932 г. признавал "...необходимость решительного разоблачения до конца оппортунистических, кулацко-капиталистических и по существу вредительских теорий и практики, вытекающих из "принципа постоянства и равномерности" пользования лесом. Основным принципом эксплуатации ...должны быть концентрированные, сплошные лесосечные рубки". То есть главное назначение леса - обеспечить построение социализма.

На фоне того, что леса были подчинены многочисленным наркоматам, в лесоуправлении началась полная анархия, что привело к отказу от многих требований лесного законодательства.

Развал лесного хозяйства отрицательно сказался на всем народном хозяйстве и Правительство вынуждено было принимать меры по стабилизации положения в лесном хозяйстве. В 1931 г. были выделены леса лесокультурной зоны, а в 1936 г. - леса водоохранной зоны, которые были переданы в ведение образованного Главного управления лесоохраны и лесонасаждений (Главлесоохраны). Леса водоохранной зоны начали приводить в порядок, их состояние значительно улучшилось. Но площадь таких лесов не была значительной.

В 1943 г. лесной фонд разделен на 3 группы по народнохозяйственному значению.

В 1947 г. было образовано Министерство лесного хозяйства СССР с численностью центрального аппарата около 900 человек, в ведение которого переданы все леса, кроме колхозных, материально-технические средства и кадры лесного хозяйства в центре и на местах. Минлесхоз полностью финансировался из государственного бюджета и не имел права распоряжаться продукцией лесохозяйственного производства. За короткое время существования Министерства лесное хозяйство страны получило ускоренное развитие. По всей стране строились конторы лесхозов, лесничеств, многократно увеличивались объемы лесовосстановительных работ, лесхозы оснащались необходимой для ведения лесного хозяйства техникой. Получила развитие лесная наука.

В 1948 году с целью решения задач, направленных на создание государственных и колхозных лесных полос, а также осуществления контроля создано Главное управление полезащитного лесоразведения при СМ СССР.

Огромный и по многим причинам непоправимый ущерб лесному хозяйству был нанесен в 1953 г. после упразднения Министерства лесного хозяйства СССР. Министерство лесного хозяйства и Главное управление полезащитного лесоразведения при СМ СССР объединены с Министерством сельского хозяйства СССР, в составе которого было создано Главное управление лесного хозяйства и полезащитного лесоразведения, в последующем преобразованное в Главную инспекцию по лесному хозяйству.

В связи с тем, что органы сельского хозяйства были заняты решением крупных сельскохозяйственных задач и не имели возможности уделять должное внимание вопросам ведения лесного хозяйства, союзные республики с 1956 по 1959 годы своими решениями образовали самостоятельные органы управления лесным хозяйством, изъяв его из ведения министерств сельского хозяйства. В последующие годы лесное хозяйство 6 раз передавалось в ведение то одним, то другим ведомства.

В результате в 1959-1966 годах резко возросли перерубы расчетных лесосек в хвойных лесах, в 1,6 раза увеличились площади условно-сплошных рубок, в 2,2 раза снизилась эффективность лесовосстановительных работ.

В целом лесная политика, лесное законодательство и лесоуправление советского периода находились под давлением государственного монополизма в сфере управления народным хозяйством. Государство продолжало вести свою внутреннюю и внешнюю политику, принося лесной сектор экономики в жертву текущим интересам. Но с мест большим потоком шли письма, в которых общественность выражала большое беспокойство по фактам уничтожения лесов, отсутствия надлежащей их охраны.

Указом Президента Российской Федерации от 30 сентября 1992 г. была организована Федеральная служба лесного хозяйства России.

Эта вполне оправдавшая себя система управления лесами России была разрушена в 2000 году путем ликвидации Федеральной службы лесного хозяйства и вливания его в Министерство природных ресурсов.

В итоге, с 1917 по 2000 г. лесное хозяйство было реорганизовано 21 раз, причем четырежды вообще упразднялось.

Таким образом, как показала практика многих десятилетий, все реорганизации управления лесами неизбежно приводили к выводу, что наиболее рационально оно может осуществляться специализированной государственной службой лесного хозяйства.

Лесным кодексом Российской Федерации определено, что одним из важнейших принципов государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов является несовместимость реализации функций государственного управления в этой области с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины. Поэтому государственное управление и государственный контроль в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов осуществляет специально уполномоченный государственный орган управления лесным хозяйством России и его территориальные органы, включая лесничества , которые освобождены от заготовки и переработки древесины от рубок главного пользования.

В настоящее время Российская Федерация, владея огромными лесными ресурсами, не получает должных доходов от использования этой собственности, так как размеры платы за древесину, отпускаемую на корню установлены на низком уровне и не компенсируют даже расходы государства на ведение лесного хозяйства.