[Gl] Лекция 12. Городской кадастр и особенности мониторинга земель застроенных территорий[:]

Понятие «городской кадастр» условно, такой кадастр на самом деле не существует. Все сведения о земельных участках застроенных территорий сконцентрированы в государственном земельном кадастре. Кроме этого официально ведется градостроительный кадастр, но уполномоченными органами его ведения являются не территориальные подразделения Агентства по управлению земельными ресурсами, а органы Архитектуры и градостроительства. Однако проведения учета и мониторинга земель в черте населенных пунктов весьма специфично, что объясняется функциональным назначением этих земель как базиса для проживания и жизнедеятельности человека. Сведения о земельных участках города и недвижимости, расположенной на них, являются базовыми для управления развитием застроенных территорий. Мониторинг городских земель представляет собой информационную основу формирования рынка недвижимости. Поэтому учеными ставится вопрос о создании геоинформационных систем «Город», которые бы концентрировали все необходимые сведения для управления развитием городских территорий (особенно крупных) из всех существующих отраслевых кадастров.

Развитие понятия земельного участка города

В различных странах понятие земельного участка различно и обусловлено традициями этих стран. Например, в Англии и Швеции под земельным участком понимается конус, центр которого в центре земли, который сечет земную кору по границе земельного участка и уходит вверх к Богу. Полезные ископаемые и все постройки, внутри конуса, принадлежат владельцу земельного участка. Из определения земельного участка вытекает, что земельные участки не могут перекрываться.

Это понятие появилось в документах как России, так и Казахстана лишь после 1991 г., т. е. с началом земельной реформы. Именно тогда в законодательных документах появился объект земельных отношений - земельные участки, их части, земельные доли и права на них. Вот некоторые определения земельных участков из этих документов.

"Земельный участок – часть поверхности земли, имеющая фиксированные границы, площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в земельном кадастре и документах государственной регистрации. Правовой статус земельного участка включает целевое назначение, разрешенное использование и форму законного владения".

"Земельный участок – часть поверхности земной коры, имеющая фиксированные границы, местоположение и правовой статус".

"Земельный участок с юридической точки зрения не ограничивается только его территориальными границами на поверхности земли и включает всё, что находится над и под поверхностью земли. Собственник земельного участка вправе использовать все его пространство по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц".

Прогресс понятийного аппарата очевиден. Однако приведенные определения земельного участка для условий городов необходимо развивать и уточнять.

Поверхность земной коры, конечно, есть в городе. Но эти земли не приносят дохода и мало интересуют земельные комитеты. Это земли водного и лесного фондов, сельскохозяйственного назначения, парки, скверы и т. д. В больших городах наиболее ценные земли покрыты асфальтом, зданиями и другими различными сооружениями.

В городах очень жесткие ограничения по высоте строений устанавливаются не только генеральным планом развития города. В крупных городах сложные и насыщенные подземные коммуникации, поэтому все вскрышные и подземные работы жестко контролируются.

Все, что ниже почвы (плодородного слоя), принадлежит государству, и пользование регламентируется Законом «О недрах и недропользовании». Все, что выше земной поверхности, принадлежит государству, и пользование регламентируется воздушным кодексом. Очевидно, что земельный участок в условиях города понятие трехмерное. Однако четких ограничений по высоте и по глубине законодательно не установлено.

Таким образом, земельный участок города – часть земель города, имеющая определенный юридический статус, границу и конкретное целевое назначение, и которая должна использоваться в интересах города. Земельный участок в городской среде - понятие трехмерное. Над одной точкой земной поверхности может быть несколько земельных участков на разных уровнях и различных пользователей: наземный, надземный, подземный.

Приобретение (установление) прав на земельный участок влечет за собой одновременное приобретение юридическим или физическим лицом прав на надземное и подземное пространство земельного участка. Конкретные ограничения по высоте и глубине определяются в каждом конкретном случае.

Для города характерно полифункциональное использование земельных участков. Например, в настоящее время во многих крупных городах практически нет уже булочных или столовых в чистом виде. Получили распространение комплексные пункты обслуживания автолюбителей: кафе, шиномонтаж, магазин и т. д. При расчете арендных платежей необходимо указывать доли или площади частей земельного участка, которые в соответствии со своим функциональным использованием имеют различные коэффициенты базовой ставки арендных платежей. Это возникает в следующих основных случаях:

- временное занятие части проезжей части или тротуара на время выполнения строительных (ремонтных) работ;

- значительные по размерам земельные участки больших промышленных, торговых или иных комплексов, в которых можно выделить земли различного функционального использования;

- земельные участки с несколькими целями использования (типа кафе и шиномонтаж).

Поэтому развернутое определение понятия «земельный участок» необходимо дополнить следующим:

Земельный участок может иметь несколько функциональных целей использования. В характеристике земельного участка, если имеется несколько целей его использования, необходимо указывать долю участка или площадь доли по каждой цели использования.

Большое значение имеет требование, что земельный участок должен использоваться в интересах города. Это тесно связано с очень сложным понятием эффективности использования городских земель. Городская администрация, как владелец земли, вправе принять экономические и административные меры (до изъятия земельного участка) при нарушении этого требования.

В городе часть земель нельзя передавать в хозяйственное пользование (отчуждать, передавать в долгосрочную аренду). К таким категориям земель относятся земли общего пользования, водного фонда, а также земли заповедников, заказников, земли с особым охранным режимом. В краткосрочную аренду (на период строительства, реконструкции, реставрации или под платную автостоянку) земли общего пользования могут передаваться.

В городе не может быть ничейной земли. Поэтому такие земли целесообразно (по аналогии с заповедниками, заказниками) закреплять за какой-то структурой городского правительства. Эта структура должна обеспечивать установленный режим землепользования в интересах города и отвечать за это перед Акиматом города.

Пока не установлены нормативные требования к точности координат углов поворота границ и площади земельного участка. Точность определения площади зависит от стоимости земель, размера земельного участка.

Город - это сложная природно-техногенная система. Город определяется как населенный пункт значительной численности населения, основную часть которого составляют рабочие, служащие и члены их семей, занятые вне сельскохозяйственного производства. То есть главная характеристика города - характер, род занятий проживающих в нем людей. Численность города не всегда очень высока.

Города делятся по их общественной значимости на категории:

- республиканского, областного значения (экономические и культурные центры с развитой промышленностью; население, как правило, > 50 тыс. чел.);

- районного подчинения (культурные и промышленные центры с населением, как правило, > 12 тыс. чел. и 85% жителей - рабочие, служащие и члены их семей).

СНиП 2.07.01-89 подразделяет города в зависимости от численности населения на крупнейшие (>1 млн. жителей на расчетный срок), крупные (250 тыс. - 1 млн.), большие (100 - 250 тыс.), средние (50 - 100 тыс.), малые и поселки городского типа (<50 тыс.).

Земельным фондом города называется суммарная площадь земель в пределах границ города. Это важнейшая часть городской среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, отграниченная от прочих земель и являющаяся базисом для проживания, труда и отдыха населения и для размещения и функционирования производственных предприятий, организаций и учреждений.

Земли за пределами городской черты служат резервом для расширения территории города, а также выполняют защитную и санитарно-гигиеническую роль; они могут использоваться и как место отдыха населения. Эти территории выделяются в пригородную и зеленую зоны города, подлежащие особой охране.

В зависимости от наличия зданий, строений и сооружений, городские земли делятся на застроенные и незастроенные. По характеру покрытия поверхностного слоя выделяют запечатанные (застроенные и покрытые асфальтом) и незапечатанные земли.

Функциональное зонирование городских территорий – наиболее общая форма учета разнообразных требований к рациональному землепользованию, включая комплекс нормативных параметров (целевое назначение участка, его предельные размеры, коэффициент застроенности участка, доля озелененных и открытых пространств и т.п.).

Итогом зонирования является план зонирования земель: графический документ с пояснительной запиской, разработанный в составе генплана города (в его отсутствие – самостоятельный документ). Определяет состав земель города, объединенных общими признаками перспективного функционального использования с указанием перспективы и степени эффективности их использования.

Мониторинг городских земель: проблемы и подходы к их решению

В современных условиях возрастает роль мониторинга городских земель (МГЗ).

В общем случае, к мониторингу городских земель можно отнести систематические наблюдения всех процессов в городской среде, которые оказывают влияние на стоимость городских земель.

Специфика МГЗ по отношению к мониторингу земель вообще определяется функциональным назначением городских земель:

• их несельскохозяйственным использованием и полифункциональностью;

• меньшим размером городских землепользований и землевладений – минимальных объектов наблюдения;

• высокими требованиями к точности определения их границ и площадей ввиду более высокой стоимости городских земель;

• более крупным масштабом картографирования результатов мониторинга;

• большей насыщенностью территории объектами недвижимости (их пространственной концентрацией).

В городе земля должна рассматриваться не только как плоскость, но и как сумма некоторых подземных и надземных территорий, поэтому здесь неизмеримо выше степень техногенного, антропогенного воздействия на все категории земель.

Если земли города рассматривать как объект управления, то конечной целью мониторинга земель является сбор и постоянная актуализация информации для принятия управленческого решения. Воздействие на объект управления осуществляется при помощи обратной связи, посредством службы сбора земельных платежей или с помощью государственной земельной инспекции или других территориальных органов земельного комитета.

Задачей МГЗ становится создание системы слежения за изменениями баланса земель. Ухудшение баланса, например, сокращение доли земель общего пользования, лесопокрытых территорий, земель водного фонда прямо или косвенно сказывается на снижении удобств и комфортности проживания, экологическом состоянии территории.

Контрольные вопросы:

1. Как трансформируется понятие земельного участка в условиях города?

2. Что такое земельный фонд города?

3. Каковы задачи градостроительного (земельно-имущественного) кадастра, уровни его ведения?

4. Принципы экономического зонирования городской территории.

5. Каковы особенности мониторинга земель застроенных территорий? [kgl]