13.3. Роль Европейской конвенции о защите прав человека

и основных свобод в праве Европейского союза.

Вопрос о присоединении Союза к ЕКПЧ

Среди источников основополагающих прав человека приоритетное значение для развития прежних европейских сообществ и Союза приобрела подписанная в Риме Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее - ЕКПЧ, Европейская конвенция или просто Конвенция). Суд ЕС неизменно подчеркивал особое место Конвенции в качестве главного источника основных прав и свобод личности в европейских сообществах, и эта доктрина Суда (так же, как и национальные конституционные традиции) была воспринята в Договоре о создании Европейского союза (1992).

Указанная Конвенция была разработана и подписана в 1950 г. в Совете Европы, т.е. в другой, чем европейские сообщества, межправительственной организации. Кстати, в 1950 г. сообществ еще не существовало.

В условиях отсутствия в тот период общего для европейских сообществ юридически обязательного акта в области защиты основополагающих прав человека разработчики Маастрихтского (1992) и Амстердамского договоров (1997) фактически произвели рецепцию ЕКПЧ, представляющей источник из другой правовой ("советоевропейской") системы <1>, который был воспринят упомянутыми договорами.

--------------------------------

<1> Имеется в виду система источников права Совета Европы, которую составляют нормы подписанных в рамках этой организации более чем 180 различных так называемых Конвенций Совета Европы (ранее назывались Европейскими конвенциями).

В частности, в п. 2 ст. 6 Договора о Европейском союзе (1992) говорится: "Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и как они вытекают из общих конституционных традиций государств-членов, в качестве общих принципов права Сообществ".

Все государства - члены Европейского союза одновременно являются членами Совета Европы и обязаны основывать свои правовые установления на общих принципах и общепринятых нормах международного и европейского права, к каковым учредительные акты Союза и конкретно Маастрихтский и Амстердамский договоры относят также права и свободы, как они определены в Конвенции.

Кроме того, в силу прямой выше процитированной отсылки можно считать положения ЕКПЧ, характеризующие основные права и свободы, инкорпорированными в праве Европейского союза.

Известный российский юрист, бывший Председатель Конституционного Суда РФ и первый судья от России в Европейском суде по правам человека В.А. Туманов, в частности, пишет: "В юридических вузах читаются курсы "европейского права", имеются соответствующие учебные пособия и книги, но они посвящены, как правило, исключительно праву Европейского союза, в состав которого Россия, как известно, не входит. В то же время право, созданное в рамках Совета Европы на основе и в процессе применения Европейской конвенции, обязательное и значимое для России как члена Совета Европы и ее граждан, остается за пределами "европейского права", хотя является именно таковым и по происхождению, и по содержанию" <1>.

--------------------------------

<1> Туманов В.А. Европейский суд по правам человека: очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 6.

Справедливости ради уточним, что ситуация с ЕКПЧ в последние годы изменилась в том плане, что ее роль в качестве источника права Европейского союза в России практически никем не оспаривается и европейская система защиты прав человека входит в тематику курсов европейского права, преподаваемых в российских университетах.

Возвращаясь к выше упоминавшейся ст. 6 (п. 2) Маастрихтского договора (1992) и ст. 6 Лиссабонского договора, напомним, что все государства - члены Европейского союза являются одновременно членами Совета Европы, а вступление в Совет Европы требует обязательного присоединения к ЕКПЧ.

С определенного времени в европейском праве существовала проблема, касающаяся коллективного присоединения сообществ, а затем Союза к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Данный вопрос впервые был официально поставлен Комиссией ЕС в 1979 г. В 1990 г. Комиссия предприняла в этом направлении еще одну попытку.

Суд ЕС выступил против возможного присоединения европейских сообществ к ЕКПЧ (Заключение Суда ЕС от 28 марта 1996 г. N 2/94 "О присоединении Европейского сообщества к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод").

Суд отмечал, что учредительные договоры не наделили Европейское сообщество необходимой компетенцией для присоединения к ЕКПЧ и что присоединение потребует предварительного внесения изменений в учредительные договоры. Суд, кроме того, подчеркивал, что участие сообществ в ЕКПЧ потребовало бы "существенной перестройки всей системы защиты прав и свобод", сложившейся в процессе интеграции. Следствием этого явилось бы то, что находящийся в Страсбурге Европейский суд по правам человека стал бы выступать в качестве суда последней инстанции. Он должен был бы давать собственное толкование права сообществ, что, несомненно, привело бы к возникновению ситуации, при которой Суд ЕС оказался бы не в состоянии обеспечивать единообразное толкование и применение европейского права.

В последние годы в Европейском союзе обсуждался вопрос о его присоединении как международной организации и коллективного члена к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Ряд государств во главе с Францией считали это излишним и ставящим расположенный в Люксембурге Суд Европейских сообществ в более слабое положение по сравнению с находящимся в Страсбурге Европейским судом по правам человека. Суд ЕС занимал прежнюю позицию и также выступал против такого присоединения, поскольку он был бы вынужден по некоторым делам направлять преюдициальные запросы в Страсбург, прежде чем выносить решения по существу. Это не только значительно удлиняло бы сроки и без того длительных судебных процедур, но, что, может быть, важнее, ставило бы суд ЕС в положение, подчиненное Европейскому суду по правам человека. Со временем, однако, негативное отношение суда ЕС к присоединению Союза к Европейской конвенции изменилось, да и Париж прекратил препятствовать включению положения о присоединении Союза к ЕКПЧ в Лиссабонский договор.

Зарубежные специалисты, однако, обращают внимание на двусмысленность и осторожность формулировки п. 2 ст. 6 Лиссабонского договора (ДЕС), гласящей, что "Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод". По их мнению, все равно это потребует последующих переговоров и окончательное решение должно быть принято на основе единогласия <1>.

--------------------------------

<1> На июль 2012 г. присоединения Евросоюза к ЕКПЧ не произошло.

Российская сторона выступает за присоединение ЕС к ЕКПЧ. Исходим из того, что нормы законодательства Российской Федерации и права ЕС, соответствующие ЕКПЧ и практике Страсбургского суда, у двух сторон общие и правовой статус личности у нас во многом одинаков. Это важные предпосылки для создания между Россией и ЕС единого правового пространства.

Пункт 3 ст. 6 ДЕС, схожий по смыслу с прежней ст. 6 Договора о Европейском союзе (1992), дополняет общесоюзный механизм защиты основных прав, уточняя, что помимо Хартии Союз признает и соблюдает в качестве общих принципов права два других источника, каковыми являются Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также общие конституционные традиции государств-членов.

Суд ЕС опирается на эти два источника в своей судебной практике при принятии решений по признанию и восстановлению фундаментальных прав.

Констатируем, что суд ЕС, вторгаясь в область защиты прав человека, во-первых, пытается распространить влияние права ЕС на традиционные сферы конституционного регулирования государств-членов, что может вызвать неоднозначную реакцию последних. Во-вторых, суд ЕС пытается выступить в качестве еще одного суда по правам человека, в то время как при Совете Европы уже функционирует судебный орган, специально созданный для целей защиты прав человека. При этом суд ЕС не выработал специальной процедуры рассмотрения дел правозащитного характера. Эти вопросы пока не служат предметом самостоятельных исков и рассматриваются судом только в связи с конкретными делами, отнесенными к его компетенции.

Как представляется, взаимоотношения суда ЕС и Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) продолжают носить проблемный характер. Суд ЕС не хочет признавать преимущественного положения ЕСПЧ, который следит за соблюдением Европейской конвенции и накопил большой массив прецедентной практики по ее исполнению. К тому же суд ЕС не хотел бы, чтобы ЕСПЧ вмешивался в правопорядок ЕС.

В результате переговоров представителей ЕС и Совета Европы, начавшихся летом 2010 г., подготовлен проект Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ, которое среди прочего включает положения о путях решения возможных конфликтов юрисдикций Суда ЕС и ЕСПЧ. Сторонами договора должны стать ЕС и все государства - участники Конвенции. Таким образом, Союз должен стать участником ЕКПЧ на равных с государствами. Тем самым Конвенция становится инструментом, действующим в интересах пострадавших от злоупотреблений властей как государств (так было до сегодняшнего дня), так и наднационального объединения - Евросоюза.

Каковы правовые основания для присоединения ЕС к Конвенции?

Во-первых, Лиссабонский договор (ДЕС) уполномочил Союз присоединиться к ЕКПЧ. Напомним, что ранее согласно позиции суда ЕС интеграционное объединение не обладало полномочиями для участия в Конвенции.

Во-вторых, вступивший в силу 1 июня 2010 г. Протокол N 14 к ЕКПЧ открыл Конвенцию для участия в ней Европейского союза. Согласно п. 1 ст. 17 Протокола "Европейский Союз может присоединиться к настоящей Конвенции".

Как выше отмечалось, на июнь 2012 г. присоединения Союза к ЕКПЧ не произошло. Как представляется, главная проблема - нежелание Евросоюза подчиниться внешнему (международному) механизму контроля (ЕСПЧ) над соблюдением прав человека органами ЕС, который затронул бы автономную природу внутреннего правопорядка Союза. ЕС против того, чтобы менять свое законодательство под влиянием постановлений Страсбургского суда.

Другая проблема юридического характера, тормозящая процесс присоединения ЕС к Конвенции, заключается в том, что Союз не является членом Совета Европы (СЕ), с которым тесно связан контрольный механизм ЕКПЧ. Как известно, до сих пор участниками Конвенции могли стать только государства - члены СЕ <1>. Особый, привилегированный статус ЕС как не члена СЕ и в то же время участника ЕКПЧ влечет необходимость выработки особой процедуры избрания в состав Страсбургского суда помимо 47 судей государств - членов СЕ "национального" судьи от Евросоюза. Имеются проблемы с процедурой назначения представителей Союза в Комитет министров СЕ, являющийся органом контроля над исполнением постановлений Европейского суда по правам человека.

--------------------------------

<1> В настоящее время (2012 г.) в Совет Европы входят 47 государств-членов.