13.2. Хартия Европейского союза об основных правах

и Лиссабонский договор

При всем признании большого вклада суда ЕС в решение проблемы защиты основных прав человека в Европейском союзе надо отметить, что рядовым гражданам зачастую было весьма сложно понять, в чем же заключаются их права перед лицом брюссельских институтов. Учитывая прецедентный характер права Суда, обычные граждане были не в силах разобраться в сложном и обширном массиве прецедентных норм, поэтому необходимо было кодифицировать эти права в едином писаном источнике, текст которого был бы доступен и понятен каждому.

Важным шагом в этом направлении стало принятие Европейским советом в Ницце Хартии Европейского союза об основных правах 7 декабря 2000 г.

Решение о создании специальной комиссии для разработки Европейской хартии было принято на внеочередном саммите Европейского союза в Тампере (Финляндия) 15 - 16 октября 1999 г. Основой Хартии должны были стать все международные документы о защите прав человека. Главы государств и правительств подчеркнули в ходе заседания Европейского совета, что Хартия станет "философской и политической основой" создания "европейского пространства свободы, безопасности и законности".

Главной чертой и отличием этого документа является то, что Хартия имеет целью защитить человека от произвола надгосударственных институтов ныне действующего Европейского союза, в то время как прежние международные декларации, хартии, международные договоры правозащитного характера и соответствующие разделы в национальных конституциях принимались с целью защитить личность от злоупотреблений национальной, государственной власти.

На положения Хартии Европейского союза об основных правах после вступления в силу Лиссабонского договора распространилась юрисдикция Суда Европейского союза.

Хартия представляет собой результат систематизации правоприменительной практики суда ЕС и конституционных традиций государств-членов в области основных прав и свобод человека.

Данный документ также закрепляет основные достижения Европейского союза в этой сфере, подтверждая при этом права, которые вытекают из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Хартия воспроизвела основные положения ЕКПЧ, дополнив их целым рядом новых положений, в частности, в сфере политических прав, биоэтики и др.

Проект Хартии разработал специальный орган - Конвент <1>, состав которого был определен на сессии Европейского совета в Тампере 15 - 16 октября 1999 г. Конвент насчитывал 62 человека, среди которых большинство были депутатами национальных парламентов государств-членов и Европейского парламента. Местом работы Конвента стал Брюссель. Работа Конвента над Хартией продолжалась немногим более девяти месяцев, в результате чего 7 декабря 2000 г. во Франции, в Ницце, Хартия была подписана руководителями трех институтов Европейского союза - Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии.

--------------------------------

<1> Не путать с Конвентом "Будущее Европы", который разработал Договор о введении Конституции для Европы 2004 г. В то же время в ряде источников отмечается, что персональный состав двух конвентов был во многом один и тот же, хотя второй Конвент насчитывал большее число участников. Подчеркивается также, что второй по времени Конвент воспринял многое из опыта работы первого Конвента, занимавшегося разработкой Хартии.

Наиболее важной отличительной чертой Хартии является ее универсальный характер. Она закрепляет все три группы основных прав и свобод - как личные (гражданские) и политические, так и права социально-экономические, и культурные.

Составители Хартии нарушили традицию проведения различия, с одной стороны, между гражданскими и политическими правами, с другой - между экономическими и социальными правами. В структуре Хартии все права распределяются вокруг нескольких главных принципов: человеческое достоинство, основные свободы, равенство, солидарность, гражданство и правосудие.

В целом Хартия Европейского союза об основных правах состоит из преамбулы и 54 статей, сгруппированных в семь глав.

Хотя специальное положение об этом в самом документе отсутствует, считается, что Хартия вступила в силу с даты ее официального опубликования - 18 декабря 2000 г. Однако юридический статус этого акта оставался неопределенным до вступления в силу Лиссабонского договора. Можно сказать, что ЕС сначала утвердил Хартию в качестве политического документа, затем Лиссабонским договором придал ей обязывающий характер.

Хартия защищает права не только граждан Европейского союза, но и наделяет отдельными правами любое физическое лицо, находящееся на территории Союза независимо от гражданства и постоянного места жительства. В качестве таких прав выступает большинство личных, а также социально-экономических прав. Это означает, что субъектами данных прав могут быть и граждане России, если они находятся в любой из стран Европейского союза.

Отдельными правами Хартия наделяет не только физические, но и юридические лица.

Непосредственными адресатами обязанностей по Хартии являются институты и органы Союза. Национальные органы также связаны признанными Европейским союзом основными правами. Следует подчеркнуть, что новая Хартия не заменяет собой другие, ранее принятые источники основных прав и свобод личности. Она лишь систематизирует их и создает систему защиты прав в тех сферах жизни, в которых действует наднациональное право и институты Европейского союза.

Как отмечалось выше, одной из главных причин, вызвавших разработку Европейским союзом собственной Хартии основных прав, было отсутствие полноценного их "каталога" в учредительных актах данной организации.

Основным недостатком новой Хартии являлось то, что ранее она не имела юридически обязательной силы. Текст Хартии не был облечен в форму нормативного акта. Вопрос о придании ей силы источника права пытались решить в ходе работы второго Конвента, когда ст. I-9 Конституционного договора Хартии была инкорпорирована (включена) в текст Конституционного договора в качестве его ч. II.

После неудачи Евроконституции Хартия приобрела юридически обязательный характер с вступлением в силу Лиссабонского договора.

Согласно ст. 6 ДЕС Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры.

Следует подчеркнуть, что после провозглашения Хартии 7 декабря 2000 г. в Ницце в ее текст были внесены лишь минимальные изменения.

С помощью Хартии Союз и его государства-члены дополнили имевшийся арсенал средств защиты прав человека. Ныне он основывается на национальных конституциях и основных законах государств-членов, а также на международных обязательствах и, в частности, на участии каждого государства-члена в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, подписанной в рамках Совета Европы.

Учитывая, что Хартия ЕС об основных правах является, пожалуй, самым поздним актом в международном праве прав человека, естественно, что ее создатели учли все достижения и недостатки предыдущих международных договоров и деклараций из этой отрасли международного права. В этой связи многие зарубежные и отечественные специалисты считают Хартию образцом на данный момент каталога основных прав человека.

Британские представители в ходе работы двух конвентов выступали против придания Хартии обязательной силы. Им удалось в этом вопросе получить перевес в декабре 2000 г. в Ницце. Хартия была всего лишь "провозглашена". Британцам удалось бы и в ходе работы Конвента по подготовке Конституционного договора защитить свою позицию и любыми путями сохранить декларативный характер Хартии. Однако большинство участников Конвента, проголосовав за включение Хартии в текст Конституционного договора, тем самым выступили за придание ее тексту юридически обязательного характера. Теперь это произошло вместе с вступлением в силу Лиссабонского договора.

Следует отметить, что опять же по инициативе британской стороны на втором Конвенте в ходе обсуждения вопроса о статусе Хартии было подчеркнуто, что Хартия не оказывает влияния на распределение полномочий между Союзом и государствами-членами. Британские представители заявляли, например, что, если Хартия запрещает применение смертной казни (ст. 2), это еще не означает права для институтов Союза принимать законы в этой области, обязывающие государства-члены. Британцы настаивали на том, что соблюдение Хартии распространяется лишь на действия институтов Союза, а на государства-члены, согласно британской позиции, положения Хартии распространяются, лишь когда они приобретают форму норм европейского вторичного права.

С нашей точки зрения, Хартия после вступления в силу Лиссабонского договора прямо обязывает государства-члены хотя бы на основании международно-правового принципа добросовестного выполнения международных обязательств, возникшего в форме международно-правового обычая pacta sunt servanda.

То есть в вопросах, регулируемых Хартией, в частности связанных с соблюдением основных прав, она обладает верховенством над национальным законодательством государств-членов. Это тем более так, что правовая дисциплина в рамках Европейского союза представляется более строгой, чем в целом в международном праве.

Здесь следует одновременно отметить, что пока с будущим реальным применением не только Хартии, но и некоторых положений Лиссабонского договора полной ясности нет и, как представляется, данный вопрос, как и некоторые другие, составителями ЛД оставлен для окончательного решения практике и обсуждению на последующих межправительственных конференциях государств - членов Европейского союза.