8.2. Совет Европейского союза

8.2.1. Совет до Лиссабонского договора

В названиях европейских организаций и их органов часто фигурирует слово "совет". Например, существует организация Северный совет. В Страсбурге действует Совет Европы (СЕ). В Европейском союзе имеются Европейский совет и Совет (министров) <1>.

--------------------------------

<1> Не путать с Комитетом министров - одним из главных органов Совета Европы.

Стремясь к сокращениям либо по незнанию даже отдельные эксперты-международники в СМИ порой путают различные европейские организации (например, ЕС с СЕ, Европейский союз или Европейский совет с Советом Европы), ошибаются в наименовании органов и институтов ЕС и, таким образом, невольно вводят в заблуждение читателя.

Статус Совета Европейского союза (Совета) был определен непосредственно в прежних учредительных договорах. Согласно договорам он является институтом, действующим на основе европейского права, который обеспечивает согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач, стоящих перед интеграционным объединением. Совет обязан воздержаться от принятия решения, если хотя бы одно из государств-членов заявит о том, что его принятие нанесет ущерб существенным национальным интересам.

В Совет входят представители правительств государств-членов в ранге министров. Наряду с Европейским парламентом Совет обладает законодательной и бюджетной властью. Он - главный институт, принимающий решения в области Общей внешней политики и политики безопасности, а также в сфере Сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Совет не имеет постоянного состава. В зависимости от характера обсуждаемых проблем Совет созывается в составе соответствующих министров. Например, Совет в составе министров сельского хозяйства принимает решения в области общей сельскохозяйственной политики.

Наиболее общими вопросами и вопросами политического характера занимается Совет, созываемый в составе министров иностранных дел или министров, ведающих европейскими делами. В тех случаях, когда решаются экономические вопросы, собирается Совет на уровне министров экономики, при решении финансовых вопросов - на уровне министров финансов или тех и других вместе (Экофин). Наиболее часто собирается Совет в составе министров иностранных дел, а также Экофин.

В 1993 г. Совет принял решение о своем официальном наименовании - Совет Европейского союза. Однако в специальной литературе, договорах и на практике этот институт часто называют просто Совет.

Председателем Совета является министр государства-члена, которое председательствует в Европейском союзе. Каждое государство - член Союза председательствует в Совете в течение шести месяцев в соответствии с установленным порядком <1>. Например, в 2010 - 2014 гг. запланирован следующий порядок председательства в Совете:

--------------------------------

<1> Decision du Conseil du ler janvier 2007 - 2007/5/CE, Euratom.

2010 г.

Январь - июнь Испания

Июль - декабрь Бельгия

2011 г.

Январь - июнь Венгрия

Июль - декабрь Польша

2012 г.

Январь - июнь Дания

Июль - декабрь Кипр

2013 г.

Январь - июнь Ирландия

Июль - декабрь Литва

2014 г.

Январь - июнь Греция

Июль - декабрь Италия

Совет наделен исключительно широкими полномочиями. Он обеспечивает координацию общей экономической и социальной политики государств-членов и наделен правом принятия обязательных решений. Совет ведает вопросами финансовой политики, имеет широкие полномочия в сфере общей внешней политики и политики безопасности, руководит сотрудничеством в области борьбы с преступностью и судопроизводства. Маастрихтский договор предусмотрел возможность созыва Совета на уровне глав государств и (или) правительств <1>. Совет, проходивший в таком составе, не следует путать с заседаниями Европейского совета. В отличие от порядка проведения Европейского совета заседания Совета Европейского союза на уровне глав государств и (или) правительств проходили согласно своей процедуре с принятием решений квалифицированным большинством голосов (Европейский совет принимал решения на основе единогласия или консенсуса).

--------------------------------

<1> Известны по меньшей мере два таких случая. В мае 1998 г. Совет в составе глав государств и правительств принял решение, согласно которому 11 государств - членов ЕС были допущены к третьему этапу создания экономического и валютного союза и им разрешалось ввести единую валюту - евро. Второй случай - это принятие Советом в составе глав государств и правительств общей энергетической политики ЕС в марте 2007 г.

Решения Совета облекаются в форму нормативных правовых актов, которые являются обязательными для государств-членов и могут быть оспорены в Суде ЕС.

Согласно Амстердамскому договору Совет был наделен правом принятия нормативных правовых актов по вопросам, регулируемым шенгенскими соглашениями, таким как визовая политика, миграция и убежище.

Совет наряду с Еврокомиссией и Европарламентом обладает законодательными функциями.

Согласно учредительным договорам решения в Совете принимаются единогласно, квалифицированным большинством голосов или простым большинством по процедурным вопросам.

Решения по важнейшим вопросам принимаются на основе принципа единогласия (главные направления развития Европейского союза, общая внешняя политика и политика безопасности, сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере, политика предоставления убежища и иммиграционная политика, политика экономической и социальной гармонизации, налоговая политика и т.д.). Единогласное голосование означает, что не должно быть голосов "против" при наличии кворума, равного простому большинству членов Совета, уполномоченных принимать участие в голосовании. При этом наличие воздержавшихся членов данного института не влияет на принятие решения.

Что касается квалифицированного большинства голосов, эта процедура принятия решений отличается большей сложностью. Она стала правилом при принятии важных решений политического характера, касающихся, например, мероприятий по завершению строительства единого внутреннего рынка. При применении этой процедуры каждое государство обладало в Совете числом голосов, отражающим численность населения, экономические показатели и ряд других факторов. Это так называемые взвешенные голоса, и такое голосование называлось взвешенным. Например, 15 государств Европейского союза имели в сумме 87 голосов. Германия, Великобритания, Италия и Франция имели по 10 голосов, Испания - 8, Бельгия, Греция, Португалия и Нидерланды - по 5, Австрия и Швеция - по 4, Дания, Ирландия и Финляндия - по 3 и Люксембург - 2 голоса. Получалось, что применительно к Германии один голос приходился примерно на 8 млн. человек населения, в то время как в Люксембурге он приходился примерно на 200 тыс. человек. Это обстоятельство, естественно, вызывало недовольство крупных государств Европейского союза.

Решение считалось принятым, если за него было подано 62 голоса из 87 (т.е. 71,26% общего числа голосов) и при условии, что предложение внесено Комиссией. Если решение принималось не на основании предложения Комиссии, необходимо, чтобы "за" было подано не менее 62 голосов при условии, что решение поддерживало не менее 10 государств-членов.

Важную роль в подготовке и реализации решений Совета играл Комитет постоянных представителей (для его обозначения часто используют аббревиатуру "Корепер" (от фр. Coreper - сокращенное название Comite des representants permanents). Каждое государство - член Союза имеет свое постоянное представительство, аккредитованное в Брюсселе. Постпреды в ранге послов государств-членов и образуют Комитет постоянных представителей. В рамках этого Комитета рассматриваются и утверждаются проекты почти всех решений, позже принимаемых Советом.

Существует генеральный секретариат Совета, занимающийся технической подготовкой сессий Совета, обеспечивающий внутреннюю деятельность его рабочих комитетов и органов.

Резиденция Совета находится в Брюсселе.

Возвращаясь к способам голосования в Совете, следует отметить, что после расширения Союза почти до 30 государств-членов могут создаться ситуации, когда достигнуть согласия по тем или иным вопросам будет весьма сложно. Такие случаи могут парализовать деятельность Совета, а вместе с ней и дальнейшее развитие Европейского союза. Чтобы избежать этого и улучшить управляемость Союза, Ниццкий договор значительно увеличил количество сфер деятельности, решение по которым должно приниматься квалифицированным большинством голосов. При этом в данные сферы вошло приблизительно 30 направлений деятельности, решения по которым ранее принимались единогласно. В частности, это касается гражданско-правового сотрудничества, заключения соглашений по торговле услугами и интеллектуальной собственности и др.

Что касается взвешенных голосов, Ниццкий договор 2001 г. предусмотрел, что их распределение меняется и должно выглядеть следующим образом (табл. 1) <1>.

--------------------------------

<1> Следует иметь в виду, что Болгария и Румыния тогда не были членами Европейского союза, поэтому их нет в таблице.

Таблица 1

Государства-члены	Количество взвешенных голосов	Страны-кандидаты	Количество взвешенных голосов
Австрия	10	Болгария	10
Бельгия	12	Венгрия	12
Великобритания	29	Кипр	4
Германия	29	Латвия	4
Греция	12	Литва	7
Дания	7	Мальта	3
Ирландия	7	Польша	27
Испания	27	Румыния	14
Италия	29	Словакия	7
Люксембург	4	Словения	4
Нидерланды	13	Чехия	12
Португалия	12	Эстония	4
Финляндия	7	-	-
Франция	29	-	-
Швеция	10	-	-

Отныне квалифицированное большинство голосов определялось каждый раз в зависимости от количества присоединившихся государств. При этом любое государство-член могло потребовать проверить, охватывает ли квалифицированное большинство не менее 62% всего населения Европейского союза. Если выяснялось, что это не так, решение отклонялось.

Число проводимых заседаний Совета в нормативных актах не фиксируется. На практике оно весьма велико и в последние годы доходило до сотни в год.