8.1.2. Изменения в статусе и составе Европейского совета

по Лиссабонскому договору. Введение поста

постоянного председателя Европейского совета

В Лиссабонском договоре вышеупомянутая юридическая аномалия, заключавшаяся в несоответствии реального статуса Европейского совета его правовому закреплению в учредительных договорах, исправлена. В частности, как отмечалось, Европейский совет Лиссабонским договором (ст. 13 ДЕС) включен в число полноправных институтов, где в их списке занимает второе место после Европейского парламента. Таким образом, можно сказать, что ЛД привел право в соответствие с практикой.

В Лиссабонском договоре повторена формулировка о том, что "Европейский совет дает Союзу необходимые импульсы для развития и определяет его общие политические ориентиры и приоритеты". Договор внес изменения в состав нового института. Согласно п. 2 ст. 15 ДЕС "Европейский совет включает глав государств или правительств государств-членов, а также его Председателя и Председателя Комиссии. В его работе участвует Высокий представитель по иностранным делам и политике безопасности".

Согласно п. 3 той же статьи Европейский совет должен собираться два раза в полугодие, т.е. четыре раза в год (прежняя формула - не менее двух раз в год).

Если согласно Маастрихтскому договору министры иностранных дел государств-членов должны были присутствовать вместе с руководителями государств на заседаниях Европейского совета, в Лиссабонский договор внесена существенная поправка.

Так, в п. 3 ст. 15 ДЕС говорится, что если того требует повестка дня, члены Европейского совета могут принять решение о сопровождении каждого из них министром, а председателя Комиссии - членом Комиссии. Когда этого потребует ситуация, председатель созывает чрезвычайное заседание Европейского совета <1>.

--------------------------------

<1> Как показывает практика, "чрезвычайные" или внеочередные заседания Европейского совета в последние годы собираются довольно часто. Их много больше, чем регулярных, плановых заседаний. В то же время в официальных сообщениях, в частности в СМИ, они именуются просто встречами в верхах - "саммитами" Европейского союза. Возможно, это делает формат подобных встреч более понятным широкой публике, которая в большинстве своем из-за большого количества "советов", существующих на европейском континенте, в результате довольно слабо в них ориентируется.

Таким образом, исключив обязательное участие министров иностранных дел в заседаниях Европейского совета, Лиссабонский договор предусматривает присутствие наряду с полноправными членами Европейского совета также министра, "когда этого требует повестка дня". В данном случае председателя Комиссии также может сопровождать соответствующий комиссар. Какой это должен быть министр и комиссар, договор не уточняет. Очевидно, что это должно быть продиктовано повесткой дня и вопросами, которые будут обсуждаться на заседании Европейского совета. Важно лишь отметить, что министры иностранных дел теряют монополию на участие в этом важнейшем институте.

Новым моментом является также то, что по ЛД Европейский совет созывается его председателем два раза в полугодие, т.е. четыре раза в год (до вступления в силу ЛД - не менее двух раз в год). Таким образом, количество регулярных заседаний по ЛД удваивается. Повторим, что предусматриваются и внеочередные заседания Европейского совета.

Согласно п. 4 ст. 15 ДЕС Европейский совет голосует консенсусом, за исключением случаев, когда договорами предусмотрен иной способ голосования. В ряде случаев, прямо установленных в договорах, Европейский совет должен принимать решения квалифицированным большинством.

Следует отметить, что порядок принятия решений квалифицированным большинством в Европейском совете аналогичен порядку, принятому для Совета, в силу п. 1 ст. 235 ДФЕС. Иначе говоря, ст. 16 ДЕС и ст. 238 ДФЕС, в которых говорится о голосовании квалифицированным большинством, с учетом ст. 3 Протокола о переходных положениях, имеют отношение к двум важнейшим институтам - Совету (министров) и Европейскому совету.

Практически все положения, относящиеся к Европейскому совету и Совету (министров), содержатся в соответствующих статьях Протокола о переходных положениях, приложенного к Лиссабонскому договору.

В настоящей книге данным положениям уделено внимание в разделе, в котором говорится о деятельности Совета (министров). Там же приводится таблица распределения взвешенных голосов и порядок принятия решений, которые относятся одновременно как к Совету министров, так и к Европейскому совету. То есть указанная таблица отображает также распределение взвешенных голосов и в Европейском совете.

Стало быть, для двух важнейших институтов ЕС действует одна и та же таблица распределения по странам взвешенных голосов. Равным образом порядок принятия решений квалифицированным числом голосов в Совете относится также к Европейскому совету.

Нам также важно не упускать из виду, что Европейский совет, как и в его прежнем виде, по ЛД имеет межгосударственный характер.

В том, что касается положения об участии Министров в Европейском совете, мы видим, что это становится по новому договору, скорее, исключением, чем правилом. Объясняется это, очевидно, тем, что в расширившемся Европейском союзе Европейский совет в составе около 60 представителей, если иметь в виду участие 27 министров иностранных дел, а также представителей Комиссии, может увязнуть в дискуссиях и будет не в силах принимать оперативные решения.

Согласно ст. 15 ДЕС в состав Европейского совета входят главы государств или правительств государств-членов (на сегодня их 27), а также его председатель и председатель Комиссии. В его работе участвует и Высокий представитель по иностранным делам.

При этом следует иметь в виду, что председатель Европейского совета - это не руководитель председательствующего в течение шести месяцев государства, как это происходило ранее, а лицо, занимающее указанную должность на длительный срок (2,5 года), которое может быть вновь переизбрано, и не совмещающее ее с руководящей должностью в своей стране <1>. В то же время полугодовое председательствование государств-членов в Совете (министров) остается.

--------------------------------

<1> Первым председателем Европейского совета стал бывший премьер-министр Бельгии Херман ван Ромпей, приступивший к исполнению своих обязанностей 1 января 2010 г.

Из других нововведений Лиссабонского договора следует отметить, что один член Европейского совета может делегировать право голоса другому. Согласно п. 1 ст. 235 ДФЕС "в случае голосования каждому члену Европейского совета может делегироваться право голоса со стороны не более одного из других членов". На практике на заседании Европейского совета в октябре 2003 г. тогдашний президент Франции Ж. Ширак уже представлял и своего германского коллегу канцлера Г. Шредера, которого важные дела задержали в Берлине. То есть можно сказать, что и здесь право лишь подтвердило то, что уже делалось на практике.

Идея создания постоянного поста председателя Европейского совета получила свое воплощение в тексте Европейской конституции, откуда была позаимствована Лиссабонским договором.

Сторонники замены шестимесячного председательствования в Европейском союзе на должность более постоянного председателя Европейского совета сроком на 2,5 года, который может быть затем переизбран еще на один такой же срок, в ходе работы Конвента по подготовке Евроконституции выдвинули ряд аргументов.

В соответствии с этими аргументами многие государства, председательствовавшие в Европейском совете, защищали, скорее, свои национальные интересы либо интересы своего региона, игнорируя цели всего Союза. Согласно высказывавшимся на Конвенте точкам зрения, шестимесячное председательствование в Европейском совете на основе ротации привносило нестабильность, отсутствие преемственности, особенно в том, что касается внешнеполитических вопросов. В ходе работы Конвента звучали речи о том, что великие державы - США и Россия - при прежнем порядке председательствования были вынуждены менять собеседника - руководителя Европейского союза каждые шесть месяцев. Отмечалось, в частности, что руководители других государств, да и сами граждане Европейского союза не успевали запомнить имя очередного высшего представителя Союза. В течение шести месяцев председательствующее государство не имело времени порой не только решить какие-либо вопросы, но и просто сформировать общую позицию по важной международной проблеме. На Конвенте приводился пример того, что в разгар иракского кризиса в качестве председательствующих в Союзе сменилось три государства - Испания, Дания и Греция. К тому же со временем и с увеличением числа государств-членов было все труднее совмещать посты руководителя своего государства и председателя Европейского совета.

Дело также в том, что в начале европейского строительства каждое государство на основе ротации председательствовало в сообществах раз в три года, т.е. когда в странах в основном сохранялись те же правительственные и административные команды. При численности ЕС, равной 27 государствам, при сохранении прежнего порядка шестимесячного председательствования одна и та же страна председательствовала бы в Европейском совете лишь один раз в каждые 13,5 лет.

Если, например, Франция с 1957 по 2008 гг. была председателем Совета 12 раз, в следующие 50 лет она смогла бы председательствовать не более четырех раз. Таким образом, на 13,5 лет государство-член было бы отстранено от важнейших рычагов влияния в Союзе.

Согласно Лиссабонскому договору председатель Европейского совета избирается квалифицированным большинством. Это положение Лиссабонский договор унаследовал от Конституции.

В ходе работы Конвента по выработке Конституции вносилось предложение избирать председателя Европейского совета (его условно называли также "президентом Европейского союза") на основе всеобщих выборов всеми гражданами Союза. Прозвучало также предложение председателя Конвента В. Жискар д'Эстэна избирать "президента Европейского союза" конгрессом народов, состоящим на одну треть из депутатов Европейского парламента и на две трети из депутатов национальных парламентов, назначаемых пропорционально численности населения страны. Но эти предложения не прошли.

На современном этапе по легитимности и полномочиям пост председателя Европейского совета продолжают сравнивать с постом председателя Комиссии, кандидатура которого подбирается Европейским советом, но утверждается (избирается) Европейским парламентом. Как представляется, практика совместной работы двух руководителей должна расставить все по своим местам. Очевидно, что многое также будет зависеть от личностей, которые будут занимать эти посты.

В соответствии с п. 5 ст. 15 ДЕС, определяющей статус председателя Европейского совета, лицо, избранное на эту должность, не может совмещать ее с каким-либо национальным мандатом. В то же время Лиссабонский договор не запрещает совмещать данную должность с исполнением функций в других европейских институтах.

В ходе работы Конвента при обсуждении этого вопроса имелась в виду возможность совмещения мандата председателя Европейского совета с постом председателя Комиссии. В этом случае предполагалось что-то вроде создания должности "президента Европы", наделенного более властными полномочиями. Однако большинство участников Конвента сочли данное предложение неприемлемым, и оно не прошло.

Договор о Европейском союзе в лиссабонской редакции уточняет в последнем абзаце п. 6 ст. 15 следующее: "Председатель Европейского совета обеспечивает на своем уровне и в этом качестве внешнее представительство Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности без ущерба полномочиям Высокого представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности".

По мнению зарубежных экспертов, одна из главных проблем, связанных с постом председателя Европейского совета, состоит в том, что на практике он может стать похожим на должность президента парламентской республики, как это происходит в Италии или Германии. В этих случаях, как известно, президент, оставаясь в тени, не играет ведущей роли, и его имя зачастую остается неизвестным широкой публике в других странах, поскольку главную роль в подобных республиках играют премьер-министры (в Германии - канцлер).