Глава 8. Европейский совет и совет европейского союза

8.1. Европейский совет

8.1.1. Европейский совет до Лиссабонского договора

Европейский совет - высший орган политического руководства европейскими сообществами и Европейским союзом, своего рода коллективный глава Союза. Таково фактическое положение Европейского совета по сравнению с другими институтами и органами Союза. Однако мы не найдем подобных формулировок в учредительных договорах.

Европейский совет появился много позже создания основных институтов ЕС. В его состав входили высшие должностные лица государств - членов ЕС и самого Союза, а именно главы этих государств или их правительств, и также председатель Европейской комиссии <1>. На сессиях Европейского совета присутствовали министры иностранных дел государств - членов ЕС.

--------------------------------

<1> По ЛД в состав Европейского совета также входит его председатель, избираемый на 2,5 года. Таким образом, при 27 государствах - членах ЕС Европейский совет насчитывает 29 человек.

Европейский совет не был предусмотрен первоначальными учредительными договорами. Он был порожден в результате следующих событий.

Середина 1960-х гг. была отмечена конфликтом между президентом Франции генералом Шарлем де Голлем, отстаивавшим суверенные права государств, и председателем Комиссии ЕС Вальтером Хальштейном, пытавшимся превратить возглавляемый им институт в своего рода "европейское правительство".

Приход к власти во Франции и Германии нового руководства несколько оживил интеграционное строительство. Вновь избранный президент Франции Валери Жискар д'Эстен и канцлер Германии Гельмут Шмидт, не обремененные "демонами национализма", стали инициаторами встреч в верхах (саммитов) руководителей стран - членов сообществ. Из эпизодических эти встречи довольно быстро превратились в регулярные заседания Европейского совета.

Решение о проведении регулярных встреч глав государств и правительств стран - членов сообществ было принято в 1974 г. на саммите в Фонтенбло (Франция). Инициатива проведения периодических встреч в верхах принадлежала президенту Франции В. Жискар д'Эстену. Руководители стран "шестерки" решили встречаться не менее трех раз в год для обсуждения наиболее важных вопросов развития европейских сообществ. Одним из оснований для регулярных встреч на высшем уровне была необходимость координации усилий в области внешней политики, поскольку данная сфера не входила в ведение сообществ. Важной причиной создания Европейского совета была также необходимость урегулирования проблем, которые не мог почему-либо решить Совет (министров) на своем уровне.

Позднее существование Европейского совета в качестве высшего органа политического руководства было закреплено в Едином европейском акте 1986 г. (ст. 2) и в Маастрихтском договоре о Европейском союзе 1992 г. Данным Договором была установлена периодичность его заседаний: "Европейский совет собирается, по крайней мере, дважды в год..." (ст. 4).

Главной задачей Европейского совета, как ее определяла та же статья Маастрихтского договора, являлось то, что "Европейский Совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры".

В то же время многие зарубежные и отечественные юристы считали правовой статус Европейского совета в "долиссабонский" период достаточно неопределенным. В доказательство приводится тот факт, что данного органа не было в числе институтов Сообщества. Это считалось правовой аномалией, поскольку заседания Европейского совета оказывали значительное влияние на ход интеграции и на всю европейскую жизнь.

Оценивая статус Европейского совета в период до вступления в силу Лиссабонского договора, необходимо отметить следующее.

"Европейский Совет, - пишет, например, Ю.М. Юмашев, - фактически представляет собой "встречу в верхах" глав государств и правительств государств-членов" <1>. "Образно говоря, - продолжает тот же автор, - по своему статусу и действиям он чем-то напоминает КПСС, которая также была "вне правового поля страны". Не случайно Европейский совет часто называют "суперорганом" <2>.

--------------------------------

<1> Юмашев Ю.М. Право и институты Европейского союза/Европейских сообществ // Актуальные международно-правовые и гуманитарные проблемы: Сборник статей. М., 2003. Вып. IV. С. 289.

<2> Там же. С. 290.

Европейский совет самостоятельно правовых актов не издавал и потому не был отнесен к числу институтов. Он выступал в качестве органа стратегического планирования и политического руководства. Его решения имели политический, а не правовой характер. Они могли быть обязательны для государств-членов, а не для частных лиц, и не подлежали оспариванию в судебном порядке.

Европейский совет был и остается органом межгосударственного сотрудничества.

Он занимается крупными вопросами, связанными с переходом к следующему этапу интеграции, принимает решения, необходимые для разработки новых учредительных актов, созыва межправительственных конференций, расширения Союза, осуществляет руководство внешней политикой и политикой безопасности, контролирует сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

На рассмотрение Европейского совета передаются все спорные проблемы, не решенные на ином уровне институтами Союза. В своих заключительных документах после каждого заседания Европейский совет намечает, какие конкретные действия должны быть предприняты для достижения целей, поставленных учредительными договорами, которые Совету (министров) не удалось решить на своем уровне.

Кроме того, что заседания Европейского совета собирались не менее двух раз в год, был предусмотрен также созыв внеочередных сессий. В период до ЛД в Европейском совете председательствовал глава государства или правительства страны, которая осуществляла в данный период председательствование в Совете (министров) в течение шести месяцев. Заседания Европейского совета могли проходить на территории председательствующего государства, хотя по соображениям безопасности все чаще собирались в Брюсселе.

Отметим в этой связи, что среди приложений к Ниццкому договору 2001 г. имеется Декларация о месте заседаний Европейского совета. Поскольку ее текст весьма краток, приведем его полностью:

"Начиная с 2002 года одно заседание Европейского совета за каждый период председательствования будет проводиться в Брюсселе. Когда Европейский Союз будет насчитывать 18 членов, все заседания Европейского совета будут проводиться в Брюсселе". Согласно п. 2 ст. 1 Правил процедуры Европейского совета его заседания должны проходить в Брюсселе. В исключительных случаях на основе единогласия может быть решено провести заседание Европейского совета в ином месте.

Председатель в рамках сроков своих полномочий в течение шести месяцев осуществлял высшее представительство Союза в сфере международных отношений.

Решения Европейского совета были обязательны для поддержавших его государств и не обязательны для воздержавшихся при голосовании.