Глава 6. Лиссабонский договор о включении парламентов государств-членов в процесс принятия решений европейским союзом

6.1. Разработка положений

о включении национальных парламентов

в процесс принятия решений в ЕС.

"Механизм раннего предупреждения"

Вопрос о роли парламентов государств-членов в процессе принятия решений институтами Европейского союза является весьма важным при анализе и характеристике Лиссабонского договора, подписанного 13 декабря 2007 г.

Данная проблема, вызывающая интерес с точки зрения теории права, важна также для изучения и преподавания права ЕС, поскольку национальные парламенты государств-членов в силу Лиссабонского договора становятся не только активными участниками механизма принятия решений в ЕС, но и в определенной степени новым элементом его институциональной структуры. В работах некоторых западных специалистов данная тематика рассматривается в разделе "Институты" (или "Институциональная структура") <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Poncins Etienne, de. Le Traite de Lisbonne en vingt-sept cles. Paris, 2008. P. 211 - 218.

Как отмечается некоторыми западными экспертами, признание Лиссабонским договором важной роли и полномочий национальных парламентов в принятии решений на уровне Союза должно завершить период их традиционного недоверия, оппозиции и конкуренции по отношению к Европейскому парламенту.

Европарламент, который постоянно находится в поисках укрепления своей легитимности из-за низкой явки граждан ЕС на избирательные участки в ходе общеевропейских выборов <1>, тем не менее позиционировал себя в качестве "хранителя европейского храма" и по сути отказывал национальным парламентам в участии в общеевропейских делах. Последние же, гордящиеся своими историческими традициями и своей очевидной демократической легитимностью, были недовольны тем, что их держали в стороне от процессов принятия решений институтами Европейского союза и тем самым лишали присущих им и принадлежащих им по праву привилегий.

--------------------------------

<1> В ходе выборов в Европарламент в июне 2009 г. констатировалась рекордно низкая явка - 166 млн. избирателей из 388 млн., т.е. 45% электората ЕС.

Впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты в лице своих представителей участвовали в разработке структурных реформ Европейского союза в ходе работы Европейского конвента по выработке Конституционного договора, который заседал с 28 февраля 2002 г. по 18 июля 2003 г. в Брюсселе. По оценкам европейских экспертов, совместная в ходе заседаний Конвента работа депутатов национальных парламентов и их коллег - членов Европарламента в значительной мере позволила устранить предубеждения и преодолеть противоречия между ними.

Основные положения о повышении роли парламентов государств-членов в общеевропейской архитектуре перешли в Лиссабонский договор из Евроконституции.

Если Европарламент наряду с Комиссией и Судом ЕС олицетворяет собой принцип наднациональности, подключение национальных парламентов к принятию решений можно трактовать как шаг в сторону укрепления межгосударственного характера управления Европейским союзом.

В соответствии с прежним порядком Комиссия направляла законодательные предложения правительствам государств-членов, которые должны были информировать о них свои национальные парламенты. Это ставило парламенты государств-членов в неравное положение с правительствами и ослабляло их роль в общеевропейской архитектуре. В исправление такого положения по Протоколу о роли национальных парламентов в Европейском союзе, приложенному еще к проекту Конституционного договора, Комиссии вменялось в обязанность направлять все документы, которые она представляет Европарламенту и Совету министров, одновременно также национальным парламентам. Таким образом, впервые в истории европейской интеграции национальные парламенты наделялись правом одобрять или блокировать предложения Европейской комиссии. Для этого в ст. 4 вышеупомянутого Протокола для реакции национальных парламентов предусматривался срок в шесть недель <1>, в течение которого национальный парламент мог информировать председателей Европарламента, Совета и Комиссии о соответствии (или несоответствии) проекта нормативного акта Союза принципу субсидиарности. В случае несогласия с предложением включался так называемый механизм раннего предупреждения, предусмотренный также приложенным к проекту Конституции Протоколом о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

--------------------------------

<1> В Лиссабонском договоре этот срок увеличен до восьми недель.

Суть "механизма раннего предупреждения" состоит в следующем. В ст. 7 данного Протокола было записано положение о том, что в случае несогласия с предложением Комиссии любой национальный парламент либо какая-либо из его палат могли выступить с мотивированным заключением о несоблюдении проектом законодательного акта Европейского союза принципа субсидиарности. Каждый национальный парламент обладал при данной процедуре двумя голосами. При этом исходили из того, что национальные парламенты, как правило, двухпалатные. Каждая палата имеет один голос.

В случае, если мотивированные заключения о несоблюдении принципа субсидиарности поступят от одной трети и более голосов национальных парламентов, проект должен быть повторно рассмотрен. По отдельным проектам (например, в сфере ПСБП) для применения вышеуказанной процедуры число отрицательных голосов национальных парламентов снижалось до одной четверти.

После повторного рассмотрения соответствующий институт Союза (чаще всего Комиссия), от которого исходил законопроект, мог либо настаивать на нем, либо внести в него изменения, либо отказаться от него.

В конечном счете национальный парламент (или любая из его палат) мог обратиться за решением вопроса в Суд ЕС.

Конституционный договор потерпел неудачу и в силу не вступил, однако основные содержащиеся в нем положения о национальных парламентах были включены в последующий Лиссабонский договор.