5.2.2. Прюмская конвенция - Шенген III. Кодекс о границах

27 мая 2005 г. семью европейскими государствами <1> в г. Прюм (Германия) была подписана Конвенция о расширении трансграничного сотрудничества для борьбы с терроризмом, трансграничной преступностью и нелегальной миграцией. Конвенция условно, особенно в СМИ, именуется Шенген III или Шенген плюс. Неофициально по месту подписания называется также Прюмской конвенцией или Прюмским соглашением. Конвенцией, в частности, предусматривается обмен оперативной информацией, дактилоскопическими и генетическими данными на лиц, представляющих потенциальную опасность. С точки зрения проблематики ПСБП Прюмская конвенция является очередным шагом по укреплению полицейского сотрудничества участвующих сторон. Отметим, что формально, как и шенгенские соглашения, данная Конвенция была подписана вне правового поля ЕС. В то же время нормы подобных актов могут стать общими для всех государств - членов ЕС. Так, основные положения Прюмской конвенции вошли в проект решения Совета ЕС <2>. Это - развитие общей тенденции формирования европейского права, начатой Шенгенскими соглашениями, которые были вначале подписаны и реализовывались формально вне рамок европейских сообществ.

--------------------------------

<1> Австрия, Бельгия, Германия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Франция.

<2> См.: JOCE C 71 du 28 Mars 2007 г. P. 35.

Из других важнейших актов, развивающих шенгенские достижения и составляющих правовую базу ПСБП, следует упомянуть Регламент Европейского парламента и Совета от 15 марта 2006 г. (ЕС) N 562/2006, создающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения границ (Шенгенский кодекс о границах). Это - первый в истории ЕС кодифицирующий акт, в котором собраны воедино правила пересечения физическими лицами внутренних и внешних границ государств - членов Союза. Кодекс вступил в силу 13 октября 2006 г.

Регламентом от 14 января 2009 г. N 81/2009 в данный Кодекс внесены определенные существенные изменения.

5.2.3. Общие условия въезда иностранцев

в шенгенское пространство. Визовый кодекс ЕС

Эти условия главным образом регулируются Шенгенской конвенцией 1990 г. и Шенгенским кодексом о границах 2006 г. Существует еще более 10 актов, образующих систему норм и правил выдачи виз для въезда на территорию Союза. Важнейшим из них является Визовый кодекс 2009 г. <1>. Следует также иметь в виду, что регулирование визового режима входит в совместную компетенцию Европейского союза и государств-членов, поэтому отдельные вопросы регламентируются национальным законодательством.

--------------------------------

<1> 25 июня 2009 г. Совет Европейского союза утвердил так называемый Визовый кодекс (Visa Code) - объемный документ, составляющий 175 страниц английского текста. Данный акт, принятый в виде регламента, представляет собой свод правил по оформлению въездных виз в шенгенское пространство. Он заменяет собой многие положения Шенгенской конвенции и Общей консульской инструкции. Визовый кодекс 2009 г. призван унифицировать процедуры по выдаче въездных виз странами шенгенского пространства.

Нормы Шенгенской конвенции, Шенгенского кодекса о границах 2006 г. и Общая консульская инструкция (о ней см. ниже) закрепляют правовой режим свободного пересечения границ между государствами шенгенского пространства и вводят единую (шенгенскую) визу. В этих же актах закреплены общие условия допуска иностранцев в шенгенское пространство на срок до трех месяцев.

Эти условия включают наличие: 1) действительного загранпаспорта или равноценного документа на поездку; 2) действительной визы; 3) материальных (финансовых) средств, необходимых для существования в период пребывания в шенгенском пространстве, жилья (например, забронированного номера в гостинице), обратного билета (средств на обратную поездку); 4) медицинской страховки.

Въезжающий иностранец должен также подтвердить цель своей поездки (например, в случае частной поездки иметь при себе оригинал приглашения от родственников или знакомых). Иностранец не должен быть внесен в "черный список" Шенгенской информационной системы как лицо, представляющее опасность для общественного порядка и национальной безопасности стран - участниц Конвенции, либо как лицо, являющееся объектом "информационного запроса в целях недопуска".

Соответственно, перечисленные условия, кроме условия (2), являются таковыми для выдачи въездной шенгенской визы.

Срок действия документа на поездку (например, загранпаспорта) должен превышать на три месяца срок действия визы.

По усмотрению дипломатических (консульских) представительств государств ЕС может быть потребована и иная дополнительная информация и документы, подтверждающие "добросовестность" ходатайствующего о визе лица. Это делается также в целях оценки миграционного риска (может ли лицо, запросившее визу, въехать и незаконно остаться), поскольку незаконная иммиграция - одна из острейших проблем Европейского союза.

В развитие Конвенции Шенгенским исполнительным комитетом <1> 28 апреля 1999 г. была утверждена Общая консульская инструкция <2>, в которой подробно расписывается порядок выдачи виз гражданам различных государств.

--------------------------------

<1> Учрежден Конвенцией 1990 г. в качестве главного нормотворческого органа по применению и развитию шенгенских соглашений, который за период своего существования утвердил порядка 200 документов. Большинство из них вместе с шенгенскими соглашениями составляют понятие "шенгенские достижения". В мае 1999 г. с вступлением в силу Амстердамского договора Шенгенский исполнительный комитет был упразднен, а его функции переданы Совету ЕС.

<2> Впоследствии неоднократно пересматривалась, и сейчас ее положения составляют большую часть Визового кодекса 2009 г.

Совокупность положений шенгенских соглашений, а также гораздо больших по количеству установлений и правил, появившихся позже, в частности, в результате деятельности Шенгенского исполнительного комитета и Совета ЕС, в специальной литературе именуется как "шенгенское законодательство", "шенгенское право" или "шенгенские достижения".

Таким образом, шенгенское право - это комплекс юридических норм, представляющий собой особый компонент европейского права и регулирующий правоотношения, связанные с обеспечением свободы передвижения как граждан Европейского союза, так и граждан третьих стран в пределах шенгенского пространства.

Шенгенская виза выдается визовым отделом дипломатического представительства страны ЕС, которая выступает основным местом назначения. Если его определить невозможно, то шенгенскую визу следует получать в дипломатическом или консульском представительстве страны, которая является первым местом въезда.

В результате унификации визового режима государства участники шенгенских соглашений имеют единый список третьих стран, граждане которых обязаны иметь для въезда в шенгенское пространство визу (сейчас их приблизительно 135, включая Россию), а также перечень государств, граждане которых имеют право безвизового въезда (их около 45) <1>. Списки содержатся в приложении к выше упоминавшейся Общей консульской инструкции, с которой можно свободно ознакомиться на русском языке, в том числе в сети Интернет.

--------------------------------

<1> Списки определяет и изменяет Совет ЕС.

Иностранцу может быть отказано в разрешении на въезд, если какое-либо из государств-участников посчитает его лицом, "способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям". При этом четких критериев данной "угрозы" не установлено. Информация об "опасных" иностранцах через компьютерные сети Шенгенской информационной системы (SIS) поступает на пропускные пункты и пограничные терминалы всех сторон Конвенции. Наличие подобной информации считается основанием для отказа в предоставлении права на въезд.

Иностранцам, правомерно въезжающим на территорию шенгенского пространства, выдается единая виза, также называемая шенгенской. Обладатели этой визы могут свободно перемещаться по территории всех стран шенгенского пространства при условии, что они удовлетворяют вышеперечисленным единым условиям въезда. Стоит напомнить, что, как правило, согласно ст. 5 Шенгенской конвенции шенгенская виза выдается не более чем на три месяца (тип визы С). В определенных случаях шенгенская виза может быть многократной и выдаваться на более длительный срок (до пяти лет). Однако срок пребывания обладателя такой визы также ограничен тремя месяцами в течение полугодия.

Что касается виз в целях более длительного пребывания (свыше трех месяцев), то, как правило, для основной массы въезжающих иностранцев они, как и прежде, остаются национальными, т.е. предназначенными для въезда на территорию лишь одной страны. Государства-участники принимают решение по этому вопросу на основании собственного законодательства. Сравнительно недавно в Европейском союзе начался процесс унификации порядка въезда иностранцев для долгосрочного пребывания. Так, например, на основе принятого 28 мая 2001 г. регламента "О свободном передвижении на основании визы для долгосрочного пребывания" государство-член вправе для долгосрочного пребывания выдавать иностранцу так называемую "гибридную" визу (код D + C). Подобная виза в течение трех первых месяцев ее действия имеет силу шенгенской визы для краткосрочного пребывания в странах Шенгена, если национальная виза выдана при соблюдении общих условий и критериев, предъявляемых к шенгенской визе. Если это не так, обладатель подобной визы вправе осуществлять транзитный проезд в государство, выдавшее визу, через территории других государств - членов ЕС. При наличии визы D + C после истечения трех месяцев иностранный гражданин должен находиться в пределах государства, выдавшего ему визу. В этот период для поездок в другие государства - члены ЕС ему нужно получать отдельные визы.

Мотивировать отказ в визе или нет ранее определяли сами государства - члены ЕС, и вопрос обжалования отказа в предоставлении визы регулировался внутренним законодательством. С вступлением в силу Визового кодекса 2009 г. дипломатическое или консульское представительство государства ЕС в случае отказа в визе обязано сообщать о причинах отказа, а иностранцы получили право обжаловать отказ в соответствии с законодательством отказавшей ему страны.

Воздушным и морским перевозчикам вменяется в обязанность контролировать наличие у своих пассажиров необходимых документов, дающих право на въезд. Если иностранцу отказали в таком праве, перевозчик "безотлагательно вновь принимает на себя ответственность за него" (ст. 26 Шенгенской конвенции), что на практике чаще всего означает обязанность доставить его обратно (либо в другую третью страну). Естественно, это не в интересах перевозчика.

К авиакомпаниям и другим транспортным предприятиям, которые доставили на территорию Союза иностранцев, не обладающих действительным документом на поездку либо необходимой визой, кроме вышеуказанной обязанности вывезти их из ЕС, могут быть также применены санкции в виде денежного штрафа.

Именно этими обстоятельствами объясняется то, что наличие загранпаспорта и визы в нем может быть проверено в аэропорту представителем авиакомпании-перевозчика, как правило, перед сдачей багажа и оформлением посадочного талона.

Факт участия в шенгенском пространстве не членов ЕС - Норвегии и Исландии, входящих в Северный паспортный союз, а также Швейцарии и Лихтенштейна говорит о том, что европейское право формировалось не только на основе учредительных договоров и нормативных актов институтов ЕС, но и путем включения в свою систему международных договоров и региональных организаций, участие в которых принимают и страны, не входящие в Евросоюз.

В результате нормы европейского (в данном случае шенгенского) права действуют и за границами территорий государств - членов ЕС, распространяясь на страны, не входящие в Европейский союз.