4.2.7. Европейский союз

и развитие понятия наднациональности

В юридической литературе наиболее сложная проблема взаимодействия государств и межправительственных организаций обычно обозначается как соотношение государственного суверенитета и элементов наднациональности в компетенции международных организаций.

Чаще всего, пожалуй, в специальной литературе термин "наднациональность" применяется в связи с полномочиями институтов Европейского союза.

Выше уже отмечалось, что многие отечественные и зарубежные специалисты рассматривают европейское право применительно к Евросоюзу как симбиоз межгосударственного и наднационального начала. Поддерживая эту точку зрения, заметим, что в коммунитарном праве превалировало последнее.

Наднациональное начало выражалось главным образом в принципах взаимоотношений права сообществ (ныне - права Союза) и национального права государств-членов, к которым относят прямое действие права сообществ, его верховенство по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права сообществ в национальные системы права государств-членов и юрисдикционную защиту права сообществ, осуществляемую их судебными учреждениями. После вступления в силу Лиссабонского договора все вышеперечисленные принципы действуют применительно к праву Европейского союза.

Рассмотрим хотя бы в самой краткой форме, являются ли черты наднациональности достаточно редким явлением в современном международном праве, и, главное, только ли интеграционным образованиям, и в частности ранее европейским сообществам, ныне Европейскому союзу, принадлежит "привилегия" называться наднациональными организациями.

Констатируем, что проблема наднациональности в более широком плане затрагивается во многих исследованиях, посвященных праву международных организаций, поскольку данный феномен проявляется и в других международных организациях. Например, это понятие рассматривается применительно к весьма различным по характеру деятельности международным организациям - ООН, МОТ, ИНМАРСАТ, ИКАО и др.

В этой связи также обращают на себя внимание особенности международных экономических организаций как субъектов международного экономического права. Именно в таких организациях распространена практика принятия решений на основе взвешенного подхода или большинством (квалифицированным большинством) голосов, что, в принципе, следует расценивать в качестве признаков наднационального регулирования. "Важное место в нормативном регулировании международной финансовой системы, - пишет, например, профессор В.М. Шумилов, - принадлежит праву МВФ, которое в значительной степени является наднациональным" <1>. Он также считает, что в целом в международных экономических отношениях проявляется метод наднационального регулирования: "В условиях формирования единого мирового экономического пространства наднациональная функция права становится объективно необходимой. Многие наднациональные элементы присущи деятельности, компетенции ВТО" <2>.

--------------------------------

<1> Шумилов В.М. Международное экономическое право в эпоху глобализации. М., 2003. С. 233 - 234.

<2> Там же. С. 30.

Несмотря на то что в современной теории права нет установившегося определения явления наднациональности и на понятие наднациональности существуют самые разнообразные взгляды, попытаемся собрать и сгруппировать главные, сущностные черты феномена наднациональности применительно к различным международным организациям и проанализировать явление наднациональности, как оно проявлялось в европейских сообществах и выглядит в Европейском союзе.

Выше отмечалось, что с точки зрения исторической в европейском контексте термин "наднациональный" (supranational) встречается уже в одном из трудов, написанных в 1814 г. совместно французскими мыслителями О. Сен-Симоном и О. Тьерри, где они предсказывали создание по окончании эпохи войн и революций Европейского сообщества с наднациональным парламентом.

Как известно, термин "наднациональность" приобрел широкое распространение при реализации начального плана европейской интеграции и, в частности, при создании Европейского объединения угля и стали на основе Парижского договора 1951 г. В основном им оперировали сторонники федералистских теорий европейского строительства.

В то же время явление наднациональности получило распространение гораздо раньше и проявилось в деятельности иных, чем европейские сообщества, международных организаций и (или) их органов (пример - Совет Безопасности ООН), цели которых требовали более эффективных управленческих полномочий.

Очевидно, что данное качество является результатом прежде всего целей, функций, полномочий, приданных организации государствами-учредителями. Каковы же главные черты, определяющие явление наднациональности? Ниже мы попытаемся свести многие точки зрения воедино и дать составляющие (элементы) организации с самым полным объемом наднациональности. Хотелось бы отметить, что всем нижеперечисленным требованиям не отвечает полностью ни одна международная организация, в том числе европейские сообщества. В то же время европейские сообщества/Союз наиболее приблизились к ним.

Итак, вот что у нас получилось:

- определенная независимость (в том числе финансовая) организации и (или) ее органов от государств-членов;

- полномочия организации принимать решения большинством (абсолютным, относительным, взвешенным) голосов;

- обязательная сила решений международной организации для государств-членов;

- полномочия организации обеспечивать принудительное выполнение своих решений;

- формирование органов, принимающих такие решения, из лиц, независимых от национальных правительств;

- автономность власти организации и ее ориентация исключительно на достижение общепризнанных целей;

- прямое действие решений организации и (или) ее отдельных органов в отношении физических и юридических лиц государств-членов;

- отсутствие у государств-членов права выхода из наднациональной организации;

- государства-члены не должны иметь права на роспуск организации.

Когда речь идет о Европейском союзе, сюда добавляют прямые выборы в Европейский парламент.

До появления Евроконституции и затем Лиссабонского договора учредительные акты сообществ и Союза не предусматривали выхода государств-членов из ЕС. Впервые такое право для государств было предусмотрено текстом Конституции. Данное положение было унаследовано Лиссабонским договором.

Очевидно, что под наднациональностью понимается передача государствами-членами созданной ими международной организации (ее органам) определенных властных полномочий, обычно осуществляемых только органами суверенного государства, включая возможность издавать правовые нормы, имеющие обязательную силу для входящих в организацию государств.

Наднациональные организации создаются на основе ясно выраженного добровольного, договорно закрепленного волеизъявления государств и используются для достижения общезначимых целей на основе соблюдения основополагающих принципов и норм международного права.

На основании вышеизложенного можно определить наднациональность как совокупность структурных, функциональных и процедурных особенностей международной организации, определяющих приоритетный характер ее компетенции в конкретных областях по отношению к соответствующей компетенции государств-членов. На первый план здесь, по-видимому, выступает возможность принятия международным органом решений, обязательных для государств-членов.

В зависимости от объема наднациональности можно вести речь о классической межправительственной организации (объем наднациональности невелик или практически отсутствует) и федерации (наднациональность или объем властных полномочий у федерального центра максимальный).

Европейские сообщества и Союз располагаются между этими понятиями.