2.4. Проблема международной правосубъектности

европейских сообществ и Европейского союза

Европейские сообщества были наделены статусом субъекта международного права прежде всего на основе толкования Судом ЕС положений учредительных договоров и решений суда ЕС. Так, 31 марта 1971 г. в деле 22/70 "Комиссия против Совета" суд ЕС постановил, что положение Договора об учреждении Европейского сообщества относительно наделения Сообщества правосубъектностью означает также способность заключать договоры с третьими государствами. В отсутствие специальных положений о международной правосубъектности организации это качество может быть выведено также из смысла всего учредительного договора и подтверждено решением суда. Здесь следует отметить, что в некоторых отечественных работах по европейскому праву признание за Сообществом или Союзом правосубъектности (в текстах работ - статуса юридического лица) приравнивается к наделению организации и статусом субъекта международного права. На деле это не так. Статус юридического лица означает соответствующую правоспособность внутреннего характера. В нашем случае с Европейским сообществом Суд ЕС наделил его международной договорной правоспособностью, а отсюда было выведено качество субъекта международного права.

В том, что касается Европейского союза 1992 г., в намерения его создателей и авторов Маастрихтского договора не входило наделение ЕС ни правосубъектностью (и статусом юридического лица), ни статусом субъекта международного права. Правосубъектность и статус юридического лица Союз должен был приобрести по Евроконституции, но она в силу не вступила.

Аналогичное положение о наделении ЕС таким статусом содержится в Лиссабонском договоре. Согласно ст. 47 ДЕС "Союз обладает правосубъектностью". В тексте на английском языке - "The Union shal have legal personality", во французском тексте Договора - "L'Union a la personnalite juridique".

Что касается другого аспекта международной правосубъектности - о праве на установление и поддержание дипломатических и консульских сношений, то согласно ст. 20 Договора о Европейском союзе 1992 г. таким правом обладали государства-члены и Комиссия. Представительские функции были возложены также на председательствующее государство и Верховного представителя по ОВПБ. В то же время дипломатическую и консульскую защиту граждан Евросоюза обеспечивали и обеспечивают государства-члены, а не сам Союз.

Многие как отечественные, так и зарубежные авторы, ссылаясь на ст. 24 Договора о Европейском союзе, появившуюся в Амстердамском договоре, однозначно интерпретировали ее как признак международной правосубъектности Европейского союза. Эта статья наделяла Совет способностью на основе единогласия заключать соглашения с третьими государствами и международными организациями. В то же время такое соглашение не являлось обязательным для государства-члена, представитель которого в Совете заявлял, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам. Другие члены Совета могли заявить, что по отношению к ним соглашения применяются временно. Подобный механизм был близок к позитивному воздержанию, принятому в международной практике.

В порядке дискуссии с теми, кто считал ст. 24 доказательством международной правосубъектности прежнего Союза, хотелось бы высказать предположение, что соглашение заключалось Советом от имени государств (причем не всех), а не от имени Европейского союза как единого целого. В этом смысле подобная ситуация была близка к механизму продвинутого сотрудничества. Можно также предположить, что Совет и его председатель не представляли Союз, а выступали на основании коллективного полномочия государств-членов. В этом случае Совет выступал не как институт ЕС, а как межправительственный форум - международная конференция. К тому же согласно Декларации N 4, приложенной к Амстердамскому договору, ст. 24 не влекла передачи компетенций от государств-членов Союзу. Таким образом, включение ст. 24 в Договор о Европейском союзе Амстердамским договором не наделило Союз бесспорной правосубъектностью.

Поскольку существовавшая еще до Европейского союза 1992 г. институциональная структура сообществ стала также общей структурой и для Союза, меры, принимавшиеся институтами от имени Европейского сообщества, порой воспринимались вовне международным сообществом как мероприятия Союза, и наоборот. Представляется, что длительное время Европейский союз воспринимался внешним миром в основном в виде общей внешней политики - ОВПБ.

По вопросу о правосубъектности образованного в 1992 г. Европейского союза напрашиваются по меньшей мере два вывода. Во-первых, государства-члены не захотели придать прежнему Союзу статус субъекта права. Во-вторых, на практике тенденция приобретения такого статуса постоянно набирала силу. Во многом этой тенденции способствовало мировое сообщество, которому "удобно" было иметь дело с одним субъектом - Союзом, в компетенцию которого (но не в компетенцию Сообщества) входили и вопросы внешней политики и безопасности. На практике с Союзом хотели иметь дело, не вникая в проблемы правосубъектности и сложности отношений Союза и Европейского сообщества. Как представляется, кажущаяся международная правосубъектность Союза была результатом ожиданий международного сообщества.

В итоге создалась ситуация, когда согласно оценкам некоторых зарубежных экспертов правосубъектность Союза существовала, но прямо этого говорить не следовало.

Возникает естественный вопрос, почему создатели Европейского союза с самого начала не наделили в Маастрихтском договоре свое детище статусом юридического лица и международной правосубъектностью. Ответ, скорее всего, кроется в сложном составе Евросоюза, т.е. в том, что он представлял собой союз государств и международных организаций. Официальное придание ЕС статуса субъекта международного права могло бы повредить сообществам, повлечь передачу их компетенций Союзу, а также привести к дальнейшему ограничению суверенных полномочий государств-членов и соответствующему расширению компетенции Союза в сферах межправительственного сотрудничества.

Отметим, что Лиссабонский договор реализовал указанные процессы. По Договору Союз поглощает компетенцию сообщества и само сообщество, а полномочия государств ограничиваются ввиду расширения процедуры голосования большинством на многие сферы.

Решая эти задачи в положениях Лиссабонского договора, сторонники ускорения интеграции наделили, наконец, на основе договора Европейский союз правосубъектностью, статусом юридического лица и в результате правопреемства компетенции Сообщества статусом субъекта международного права.