I.1. Анализ опыта реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации. Этапы развития государственной молодежной политики, проблемы, тенденции

Идея о необходимости разработки государственной молодежной политики (ГМП) впервые была высказана одним из самых ярких исследователей проблем молодежи И.М. Ильинским еще в 1986 году. С этой даты обычно и ведется ее отсчет. Основными достижениями в области ГМП советского периода стала разработка и принятие Верховным Советом СССР 16 апреля 1991 года Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», создание в июле 1991 года Государственного комитета РСФСР по молодежной политике, который возглавил А.В. Шаронов. Дальнейшие события, связанные с государственной молодежной политикой, датируются уже с российским периодом, который далее и будет анализироваться.

I.1.1. Опыт реализации государственной молодежной политики в 1992‑1999 годах

На этапе своего становления российское общество в поисках новой идентичности попыталось коренным образом пересмотреть свое отношение к советской педагогике и особенно системе воспитания, практически исключив ее из общественной практики. Молодежь во многом оказалась предоставленной самой себе и впитывала нормы и правила переходного периода, изобиловавшего негативными примерами, полубандитскими способами выживания и ведения бизнеса, практиками временщиков и разрушителей. Старое социально-экономическое и общественно-политическое устройство рушилось, новое только нарождалось. Все это предъявляло к молодому человеку повышенные требования, но не было подкреплено ни институционально, ни организационно, ни кадрово, ни финансово. Молодежная политика России в этих условиях начинала искать свое место и свое содержание.

Внутриполитическая обстановка 1992‑1993 годов характеризовавшаяся острым противостоянием Президента Российской Федерации и Верховного Совета диктовала и ситуацию в сфере молодежной политики. Молодежь рассматривалась и была активным политическим субъектом. Поэтому каждая из противоборствующих сил пыталась привлечь ее на свою сторону. В условиях жесткого противостояния закладывались организационные и концептуальные основы ГМП. Уже в январе 1992 года был создан «Национальный Совет молодежных и детских объединений России», который был призван объединить усилия ведущих молодежных объединений по представлению интересов молодежи и продвижению молодежной политики. Нужно отметить, что в этот период нарождающиеся государственные структуры по молодежной политике и молодежные общественные объединения действовали, как две составляющие единого целого и пытались активно ставить вопросы молодежной политики перед погруженной в политические баталии властью. Здесь во многом повторялся опыт взаимоотношений ВЛКСМ и КПСС, причем как со стороны власти, так и со стороны объединивших усилия молодежных организаций (их лидеры, а часто и оргструктуры, в основном также опирались на опыт и раздробленную инфраструктуру комсомола) и органов управления молодежной политикой.

В сентябре 1992 года был принят Указ Президента Российской Федерации от 16.09.1992 г. № 1075 «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики» и создан Комитет по делам молодежи при Правительстве Российской Федерации. В июне 1993 Постановлением Верховного Совета Российской Федерации (от 03.06.1993 года № 5090-1) приняты «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации». 27 июня того же года Распоряжением Президента РФ установлен День молодежи.

Таким образом, период 1992‑1993 годов – можно смело назвать периодом становления ГМП в РФ. В этот период молодежная политика еще объективно не могла противостоять массе разрушительных процессов обрушившихся на молодежь, но в активе ее лидеров оставался опыт, приобретенный в ВЛКСМ, еще не разрушенная научная база в Москве и Санкт-Петербурге с серьезными концептуальными наработками. Необходимо было попытаться этот потенциал в максимальной степени реализовать.

Период 1994‑1995 годов можно охарактеризовать, как период укрепления позиций молодежной политики в системе государства. После принятия новой Конституции и относительной стабилизации президентской власти появились условия для определенных системных действий по содержательному, инфраструктурному и организационному развитию молодежной политики, повышению ее влияния в органах власти.

Понятно, что повысить роль молодежной политики до не только желаемого уровня, но и до минимально необходимого было практически невозможно. В системе органов государственной власти структура отвечающая за молодежную политику с большим трудом находила себе место, постоянно подвергаясь реорганизациям и переподчинениям. Впрочем такая ситуация сохраняется и до настоящего времени, хотя сегодняшние условия многократно более благоприятные.

В мае 1994 года был образован Комитет по делам молодежи, который вновь возглавил А.В. Шаронов.

Распоряжением Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 295-рп был образован Совет по делам молодежи при Президенте Российской Федерации. Основанием для его деятельности стало Положение о Совете по делам молодежи при Президенте Российской Федерации. Состав Совета определен Распоряжением Президента Российской Федерации о персональном составе Совета по делам молодежи при Президенте Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 344-рп.

Основными задачами Совета стали:

‑ информирование Президента Российской Федерации о процессах, происходящих в молодежной сфере в стране и за рубежом;

‑ разработка предложений о стратегии молодежной политики и по формированию приоритетных направлений в ее развитии;

‑ анализ и экспертиза проектов, законодательных актов по вопросам молодежи, подготовка предложений по заключению межгосударственных соглашений по молодежным вопросам;

‑ участие в подготовке официальных документов и материалов Президента Российской Федерации по молодежным вопросам.

В состав Совета вошли 14 представителей общественных объединений, пять представителей федеральных министерств и ведомств, один депутат Государственной Думы, один представитель от Администрации Президента Российской Федерации; четыре представителя структур по делам молодежи из регионов, по два представителя от сферы науки, культуры, бизнеса, СМИ, один представитель религиозной конфессии.

Предполагалось, что на этапе общих изменений, которые претерпевают структуры, формирующие молодежную политику в Российской Федерации (в числе которых: Совет по делам молодежи при Президенте российской Федерации, Госкоммолодежи России, общественно-политические молодежные организации и молодежные профессиональные объединения и др.), Совет станет основным субъектом, определяющим стратегию молодежной политики. Таким образом, в системе молодежной политики появился субъект с функцией целеполагания.

Однако эту роль Совет в тех условиях выполнить оказался не способен. Тому способствовали как объективные, так и субъективные причины. Анализировавшая в 1997 году его деятельность специальная Рабочая группа отметила следующее: «Изучив материалы, связанные с тематикой и деятельностью Совета, а также проанализировав материалы о работе Государственного комитета Российской Федерации по делам молодежи и информацию о деятельности общероссийских молодежных организаций, Рабочая группа отмечает, что в работе Совета просматривается тенденция постепенного отхода от выполнения консультативной и аналитической деятельности (1994 г.) к представительской и организационной (1995 г.), с переходом к исполнительной и контролирующей (1996 г.). Таким образом, консультативный орган при Президенте Российской Федерации постепенно трансформируется в самостоятельную организацию (в представленной на экспертизу Концепции деятельности Совета определена "возможность регистрации СДМ как юридического лица со своим счетом в банке, печатью и т. д.").

Тем самым подменяется консультативный характер деятельности Совета и на первый план выдвигаются организационная и исполнительская функция, что вступает в противоречие с Указом Президента Российской Федерации о деятельности Совета по делам молодежи, его местом и ролью в молодежной политике.

В настоящее время авторитет СДМ среди общественных молодежных организаций и государственных структур неуклонно снижается, несмотря на насущную необходимость в эффективно работающем Совете. Показная деятельность этого Совета все больше дискредитирует Администрацию Президента Российской Федерации как структуру, способную и желающую влиять на решение молодежных проблем.

В целом деятельность нынешнего Совета, несмотря на регулярный график заседаний, является малоэффективной, демонстрирует бесперспективность его работы в данном составе и требует значительных изменений (прежде всего в части принципов формирования и ротации состава)».

По результатам работы Рабочей группы было рекомендовано:

1. Для повышения авторитета Совета и эффективности его влияния на формирование и реализацию государственной молодежной политики, провести кадровые и структурные изменения в составе Совета.

2. Сосредоточить деятельность Совета на стратегических вопросах молодежной политики государства:

‑ разработка предложений для Президента Российской Федерации по стратегии молодежной политики в целях согласования интересов молодежи, общества и государства;

‑ подготовка предложений для Президента Российской Федерации по интеграции усилий институтов общества, обеспечивающих процесс социализации молодежи;

‑ подготовка предложений по встречам Президента Российской Федерации с молодежью.

3. Ввести институт "Член-корреспондентов" Совета по делам молодежи при Президенте Российской Федерации для формирования целостного представления о состоянии молодежной среды и получения регулярной информации с мест.

4. Обеспечить информирование общества и гражданских институтов о перспективах и проблемах молодежной политики, о результатах собственной деятельности Совета; целенаправленно влиять на формирование общественного мнения по данной проблематике».

Однако провести намеченные реформы так и не удалось. После победы на выборах 1996 года здоровье Б.Н. Ельцина серьезно ухудшилось и консультативные органы стали для него дополнительной обузой. С 1997 года Совет прекратил собираться и осуществлять содержательную деятельность, хотя формально просуществовал до 2000 года.

В марте 1995 года Указом Президента Российской Федерации от 06.03.1995 г. № 242 был создан Национальный фонд молодежи, который мог бы системно дополнить всю институциональную конструкцию государственной молодежной политики. Фонд создавался по предложению Совета по делам молодежи при Президенте Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по делам молодежи об образовании в целях: создания финансовых и инвестиционных механизмов для обеспечения молодежных и детских программ необходимыми средствами из внебюджетных источников и кадровым сопровождением; разработки предложений по реализации федеральной программы "Молодежь России". Однако и этой задумке не суждено было выполнить свою миссию. Видимо в период дикого капитализма, меркантильных подходов основных действующих лиц для таких системных решений просто не пришло время. Фонд так и не сумел встать на ноги и после выборов 1996 года тихо сошел на нет.

В сентябре 1994 года Указом Президента Российской Федерации от 15.09.1994 г. № 1922 была принята первая Федеральная программа «Молодежь России», которая впоследствии принималась еще дважды и на протяжении длительного периода времени (до 2005 года) была основным инструментом реализации ГМП.

Целью Программы было заявлено создание правовых, экономических и организационных механизмов осуществления государственной молодежной политики. В этой связи предусматривалось решение следующих задач:

‑ обеспечение молодежи информацией о ее правах и возможностях в наиболее важных сферах жизнедеятельности;

‑ создание условий для самостоятельной, эффективной деятельности молодежи в сфере образования, занятости и предпринимательства, международных обменов;

‑ содействие решению жилищной проблемы, поддержка молодой семьи и социально ущемленных категорий молодежи;

‑ внедрение постоянно действующей системы поддержки деятельности детских и молодежных организаций и их программ.

Программой были предусмотрены следующие виды подпрограмм:

1. Создание системы информационного обеспечения молодежи.

2. Пути решения жилищной проблемы молодежи.

3. Поддержка молодой семьи.

4. Поддержка молодежного предпринимательства.

5. Решение вопросов занятости молодежи.

6. Развитие гражданственности и патриотизма российской молодежи.

7. Поддержка талантливой молодежи.

8. Развитие художественного творчества молодежи.

9. Развитие массового спорта среди детей и молодежи.

10. Формирование и развитие системы социальных служб для молодежи.

11. Развитие системы детского, молодежного и семейного отдыха.

12. Международное молодежное сотрудничество.

13. Система подготовки и переподготовки государственных служащих и специалистов по работе с молодежью.

14. Государственная поддержка деятельности детских и молодежных объединений.

15. Система контроля за реализацией Программы.

Однако, как было отмечено в государственном докладе «Положение молодежи в Российской Федерации и государственная молодежная политика» (1998 г.), закрепленные в принятой президентской программе ожидаемые конечные результаты ее реализации оказались невыполнимы. Программный подход в этих условиях проявил свои отрицательные стороны: система предусмотренных мероприятий не может обеспечить выполнения столь масштабных задач – задач социального развития всей России на многие десятилетия. Но фактический срыв запланированной работы по программе из-за отсутствия финансирования и в целом ресурсного обеспечения не позволил в 1996‑1997 гг. достичь значимых успехов в ряде направлений.

Выделенные (с сильной задержкой) за эти два года на цели президентской программы общероссийского масштаба средства из федерального бюджета сопоставимы со стоимостью квартир в одном 160-квартирном доме».

Значительное сдерживающее влияние на реализацию Программы оказали слабая нормативная правовая база ГМП как на федеральном, так и на региональном уровнях, а также установка власти рассматривать молодежь в качестве одной из социально незащищенных групп населения, а не как основной ресурс социального развития, отсутствие устойчивой и полностью сформированной системы органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, сложности в кадровом обеспечении.

Однако уже после третьей Федеральной целевой программы «Молодежь России (2001‑2005 годы)» цикл использования целевого программирования в ГМП был прерван. Хотя подготовлена концепция ФЦП «Молодежь России» на 2006 – 2010 годы, а затем на 2011‑2016 гг., но они так и не были приняты. Первые две программы имели статус президентской, третья такого статуса лишилась. Федеральные программы задали определенные рамки и методологический каркас реализации ГМП. Региональные программы в основном повторили структуру, подходы, приоритеты федеральных программ, чем была обеспечена определенная унификация и единообразие подходов к реализации ГМП в Российской Федерации.

ФЦП «Молодежь России 1998 – 2000 гг.». формулировала свои цели как: создание условий для гражданского становления, духовно-нравственного и патриотического воспитания молодежи; решение социально-экономических проблем молодежи, включая развитие жилищного строительства и поддержку молодежи и молодых семей; решение вопросов профессионального развития и занятости молодежи, молодежного предпринимательства и деловой активности молодежи; интеллектуальное и физическое развитие молодежи, развитие художественного и научно-технического творчества, массовых видов детского и молодежного спорта и туризма, международных обменов; правовая защита и социальная поддержка молодежи, детских и молодежных общественных объединений

ФЦП «Молодежь России (2001‑2005 годы)» формулировала цель программы: «создание и развитие правовых, экономических и организационных условий для воспитания у молодежи гражданского сознания в условиях демократического общества, рыночной экономики и правового государства, личностной самореализации молодых людей как активных участников преобразований современного российского общества».

При этом констатировалось, что «программа "Молодежь России (2001‑2005 годы)" является продолжением программных мероприятий по реализации государственной молодежной политики, направленной на создание правовых, экономических и организационных условий для развития личности, поддержки молодежных объединений.

В период выполнения федеральных целевых программ "Молодежь России" и "Молодежь России (1998‑2000 годы)" федеральными органами исполнительной власти совместно с органами по делам молодежи исполнительной власти субъектов Российской Федерации при основном финансовом обеспечении за счет средств субъектов Российской Федерации и местных бюджетов были заложены организационные основы государственной молодежной политики, отработаны механизмы ее реализации».

В целом сложившийся программно-целевой подход нужно признать оправданным и достаточно эффективным. Несмотря на явное несоответствие исходных объемов финансирования сложности и масштабу поставленных задач и систематическое недофинансирование (особенно первых двух программ), с помощью ФЦП и их аналогов в регионах удавалось сконцентрировать ограниченные ресурсы, как из федерального, так и из региональных бюджетов на приоритетных направлениях и решать определенные задачи.

Однако поскольку все три программы носили ярко выраженный социо-защитный характер, две последние из них оказались недостаточно адекватными требованиям времени. Такое положение стало следствием концептуальной ущербности молодежной политики. Отсутствие концептуальных разработок, задающих соответствующие задачам каждого последующего этапа приоритеты, привело к чрезмерному тиражированию блоков первой программы в последующих. В результате до настоящего времени наблюдался рост рассогласования между целями ФЦП «Молодежь России» и кругом проблем, встающими перед страной.

Еще в ходе экспертизы ФЦП «Молодежь России (1998­2000 годы)» авторитетной экспертной комиссией Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, которой руководил член-корреспондент РАН Н.И. Лапин, был сделан целый ряд замечаний и предложений по разработке последующих этапов программы.

Комиссия Н.И. Лапина отмечала, «что государственными органами страны до сих пор не разработана общая концепция молодежной политики. И в предложенной Программе недостаточно проработана концептуальная ее основа. Это не позволило в полной мере представить роль молодежи в развитии России сейчас и в ближайшем будущем… В Программе отсутствует анализ состояния молодежных проблем, места и положения молодежи в современном российском обществе, как нет и анализа тех изменений, которые произошли со времени составления первого этапа Программы… Остались без внимания вопросы взаимодействия с органами местного самоуправления при реализации Программы…»

В качестве рекомендаций по разработке следующего этапа было предложено:

«Создать постоянно действующий Наблюдательный совет по выполнению программы "Молодежь России" или в целом по проблемам государственной молодежной политики… Первостепенное внимание… обратить на углубление концептуальной основы Программы, уточнение ее объекта и главной цели. Учесть специфику современного российского общества. Желательно подчеркнуть, что речь идет об обществе переходного типа, которое ориентировано на демократические и рыночные реформы. В таком обществе на долю молодежи выпадает особая роль, поскольку именно молодежь наиболее восприимчива к переменам и склонна брать на себя инициативу.

При определении понятия "молодежь" целесообразно принять во внимание, что это социально-демографическая группа, для которой характерен переход от отрочества к зрелости, завершение процесса социализации индивида, т. е. усвоения принятых в обществе ценностей и норм поведения. Этот переход включает два этапа: юность и начало взрослости. Двум этапам соответствуют две подгруппы молодежи, существенно различающиеся по своим потребностям, ценностным ориентациям, интересам: в юности происходит половое созревание, выбор типа профессионального образования и становление индивидуальности, подростковое некритическое восприятие ценностей и норм сменяется критическим отношением к ним; начало взрослости сопряжено с завершением профессионального образования, началом трудовой карьеры, вступлением в брак, первым приобретением жилища. Возраст этих групп исторически подвижен: в наше время к первой подгруппе можно отнести юношей и девушек 14‑18 лет, а ко второй ‑ молодых людей 18‑25 лет.

Распространенная ныне характеристика молодежи как основного "потенциала" развития общества и государства далеко недостаточна: она относит активную ее роль на будущее, что не соответствует современным реалиям. В том-то и соль проблемы, что старшие группы молодежи уже стали активными субъектами трансформации нашего общества; по отношению к ним речь должна идти об интенсивной реализации их потенциала, а по отношению к младшим группам - к его формированию и аккумулированию.