Розділ 13

Правовий режим земель житлової та громадської забудови

Питання до теми:

1. Визначення та склад земель житлової та громадської забудови

2. Правове забезпечення використання земель житлової та гро­ мадської забудови.

3. Правове регулювання використання земельних ділянок для індивідуального житлового, господарського і гаражного будівництва.

4. Використання земельних ділянок для кооперативного житло­ вого і гаражного будівництва.

5. Особливості використання земельних ділянок державного та комунального житлового фонду.

§ 1. Визначення та склад земель житлової та громадської забудови

Населення будь-якої країни концентрується у межах заселених земельних територій. Земельні ресурси є для нього найважливішим природним засобом життєдіяльності та умовою життєзабезпечення. Водночас вони виступають як просторовий операційний базис, тобто як місця розміщення жителями сільської місцевості та горо­дянами своїх житлових, соціальних, виробничо-господарських, по­бутових та інших об'єктів.

У Концепції сталого розвитку населених пунктів, схваленій по­становою Верховної Ради України від 24 грудня 1999 р.¹, визначені основні напрями державної політики у сфері розвитку інфраструк­тури міст, селищ та сіл, їх планування, благоустрою тощо. Значна роль у цьому відводиться раціональному використанню та на­лежній охороні земельних ресурсів.

Певною мірою Концепція вплинула і на правовий статус засе­лених земель. У цьому документі вони визначаються не як землі населених пунктів, а як землі житлової та громадської забудови. Згідно зі ст. 38 ЗК до земель житлової та громадської забудови на­лежать земельні ділянки в межах населених пунктів, які викорис­товуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд та інших об'єктів загального користування. На відміну від попереднього земельного закону, що охоплював від­повідні правові режими всіх земель міст, селищ міського типу та

¹ Офіційний вісник України. - 2000. - № 1. - С. 29. 230

сільських населених пунктів у їх межах і не враховував заселені землі робітничих, курортних, садових, дачних, а також гірських і хутірських селищ та історичних міст, чинний ЗК закріплює ці землі як категорію земель житлової та громадської забудови, окреслюю­чи тим самим їх основне цільове призначення, а отже, й пріоритет­не використання у зазначених цілях.

Особливості правового режиму розглядуваної категорії земель полягають у віднесенні до них у межах населених пунктів земель­них ділянок, використовуваних для розміщення об'єктів житлової забудови та громадських будівель комунально-побутового і соціаль­но-культурного призначення. Тому землі, наприклад, природоохо­ронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного при­значення, землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення, які розташовані у межах населе­них пунктів, повинні належати до відповідної категорії земель з усіма наслідками, які з цього випливають. Адже вимоги законодав­ства до управління зазначеними землями, внесення плати за їх ви­користання, реалізації порядку відведення, забезпечення їх охоро­ни тощо є різними.

Землі житлової та громадської забудови використовуються як просторово-територіальний базис, призначений для розміщення житлових і громадських об'єктів. Причому треба зазначити, що зе­мельний закон не наголошує на пріоритетності житлового будівництва або громадської забудови під час використання зе­мельних площ. Важливим є те, що зазначені землі знаходяться у межах населених пунктів і використовуються головним чином для житлового будівництва та громадської забудови.

Адміністративний порядок визначення площі міст, селищ та сіл шляхом позначення меж, що відділяють їх землі від земель інших категорій, у цілому не зазнав суттєвих змін. Складнішим є питання розмежування у межах населених пунктів земельних ділянок, що використовуються не тільки для житлової та гро­мадської забудови, а й для задоволення інших індивідуальних та публічних потреб населення. Вони використовуються з метою виділення рекреаційних територій для масового відпочинку насе­лення, розвитку пов'язаної з цим соціально-культурної інфраст­руктури, зведення комунально-транспортних об'єктів та прокла­дання комунікацій, здійснення виробничо-господарської діяль­ності тощо.

Внаслідок багатопланового використання земельних ресурсів населених пунктів відбувається "злиття" правових режимів викори­стання різних категорій земель, розташованих у їх межах. Безпе­речно, заміна поняття "землі населених пунктів" поняттям "землі житлової та громадської забудови" усунула традиційно "подвійну" підставу розподілу земельних ресурсів нашої країни на землі насе­лених пунктів (за місцями їх розташування) та усі інші землі (за ос­новним цільовим призначенням їх використання). Проте і в ново­му ЗК не визначені критерії відмежування земель житлової та гро-

231

мадської забудови,від інших категорій земель, що ускладнює до­держання правового режиму їх використання.

Доречно нагадати, що відповідно до ст. 84 ЗК 1970 р., напри­клад, землі міст, які найбільш придатні для багатопланового вико­ристання, поділялися на п'ять груп. Законодавче визначення пра­вового статусу тієї чи іншої групи земель сприяло додержанню відповідних правових режимів їх використання за цільовим при­значенням та забезпеченню правових вимог до їх охорони. Нині ха­рактер використання земель населених пунктів визначається пла­нами земельно-господарського устрою та містобудівною докумен­тацією, що ускладнює здійснення контролю за їх використанням за основним цільовим призначенням, не кажучи вже про додержання природоохоронних вимог при відведенні та забудові цих земель.

На правовий режим використання земель житлової та громадсь­кої забудови суттєво впливають планування розміщення об'єктів індивідуального та громадського житлового ф°НДУ, забудова зе­мельних площ з виділенням садибних ділянок та здійснення безса-дибного будівництва. Тому треба погодитися з думкою М. В. Шульги про те, що до садибної належить забудова, об'єкти якої (будинки садибного типу) розміщуються на присадибних ділянках, переданих або наданих громадянам¹.

Згідно зі ст. 121 ЗК присадибні земельні ділянки у містах, сели­щах та селах можуть передаватися у встановлених розмірах лише громадянам і тільки для будівництва та обслуговування житлового будинку, а також зведення господарських будівель та інших споруд. Така забудова в основному характерна для сільської та селищної місцевості, де жилі будинки й господарські споруди зводяться на землях приватної власності. У свою чергу, безсадибне розташуван­ня об'єктів житлової забудови має місце при спорудженні багато­квартирних жилих будинків, що характерно для міст. Вони розта­шовуються на землях житлової та громадської забудови державної або комунальної власності, які надаються у постійне користування підприємствам, установам та організаціям цих видів власності.

Категорія земель, що розглядається, призначена не тільки для житлового будівництва, а й для громадської забудови. До останньої належать громадські будівлі, споруди та об'єкти закладів освіти та охорони здоров'я, торгівлі та громадського харчування, соціально-культурних установ та підприємств побутового обслуговування то­що. Характерною рисою правового режиму зазначених земельних ділянок є користувальницька підстава їх використання. Це обумов­лено призначенням цих земель для задоволення суспільних потреб та публічних інтересів.

Призначення земель житлової та громадської забудови передбачає не тільки експлуатацію будівель та зведення нових будинків і споруд, а й проведення їх капітального ремонту, реконструкції, реставрації

¹ Земельний кодекс України: Коментар / За ред. А. П. Гетьмана та М. В. Шульги. — С. 84.

232

тощо. Тому здійснення житлового будівництва і громадської забудо­ви на землях населених пунктів спрямоване на комплексне викорис­тання земельних ділянок з метою формування v містах та інших на­селених пунктах житлових кварталів, масивів і мікрорайонів.

На правовий режим земель житлової та громадської забудови справляє певний вплив те, капітальним чи тимчасовим є стан будівель і споруд. Залежно від цього земельні ділянки можуть пе­редаватися у власність або надаватися у постійне чи тимчасове ко­ристування. У таких випадках вони надаються для зведення, обслу­говування та експлуатації будівель і споруд. Крім того, капітальні будівлі у вигляді жилих будинків квартирного або садибного типу, громадських та виробничих будівель і споруд, а також господарсь­ких споруд та капітальних будівель належать до об'єктів нерухо­мості та підлягають обов'язковій технічній інвентаризації за місцем 'їх розміщення відповідно до Інструкції, затвердженої наказом Держбуду України від 24 травня 2001 р. № 127'. При цьому технічну інвентаризацію капітальної будівлі не треба зплутати з реєстрацією земельної ділянки. За юридичною природою це різні правові об'єкти.

У складі земель житлової та громадської забудови в межах насе­лених пунктів особливе місце посідають землі, зайняті іншими об'єктами загального користування. До них належать вулиці, про­вулки, проїзди, дороги, площі, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження відходів тощо. Земель­ний закон відносить їх до земель комунальної власності, що не підлягають передачі у приватну власність. Проте це не виключає права власності держави на такі об'єкти, наприклад, на будинки та споруди спортивних комплексів, навчальних закладів, органів дер­жавної влади, а отже, й на відповідні земельні ділянки.

Характерною особливістю правового режиму земель загально­го користування міст, селищ та сіл є їх використання на підставі як загального землекористування, тобто без закріплення за кон­кретними землекористувачами (це стосується, наприклад, корис­тування вулицями, провулками, проїздами, дорогами і площами), так і надання у спеціальне користування комунальним під­приємствам (наприклад, для складування, утилізації та знешкод­ження комунально-побутових відходів). Водночас є багато різно­видів правового режиму загального користування землями жит­лової та громадської забудови. Наприклад, правовий режим ви­користання ділянок, зайнятих зеленими зонами, лісо- та гідро­парками, пляжами, відрізняється від правового режиму викорис­тання земель, відведених під кладовища або для знешкодження відходів.

До земель житлової та громадської забудови належать не тільки ділянки, зайняті житловими і громадськими будівлями та об'єкта­ми загального користування, а й ті, на яких планується розміщен-

¹ Офіційний вісник України. - 2001. - № 28. - С. 324.

233

ня комунально-побутових і соціально-культурних об'єктів та спо­руд. Вони можуть знаходитися в запасі та складати резерв земель­них площ, призначених для будівництва і благоустрою, зберігаючи статус земель житлової та громадської забудови.

Таким чином, землі житлової та громадської забудови неод­норідні за своїм складом. У межах населеного пункту вони в ком­плексі утворюють так звані поселенські землі, що охоплюють ділянки, зайняті жилими будівлями та громадськими забудовами, вулично-дорожніми і транспортно-комунікаційними мережами, а також землі загального користування.