§ 6. Органи, що вирішують земельні спори, умови та порядок їх розгляду і вирішення

Новий земельний закон дещо змінив систему органів, які ма­ють вирішувати земельні спори. Так, згідно зі ст. 158 ЗК останні вирішуються судами, органами місцевого самоврядування та ор­ганами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Причому зазначена норма передбачає певне розмежування компетенції цих органів. Так, виключно судом вирішуються земельні спори з приводу володіння, користування та розпорядження земельними ділянками, що знаходяться у власності громадян і юридичних осіб, а також спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Органи місцевого самоврядування вирішують спори у межах населених пунктів щодо меж земель­них ділянок, які знаходяться у власності та користуванні грома­дян, і додержання громадянами правил добросусідства, а також спори щодо розмежування меж районів у містах. Органи вико­навчої влади з питань земельних ресурсів вирішують спори що­до меж земельних ділянок за межами населених пунктів, розта­шування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів.

При цьому учасники спору не позбавляються права звернення до суду. Так, відповідно до ч. 5 ст. 158 ЗК у разі незгоди власників землі або землекористувачів з рішенням органів місцевого само­врядування або органів виконавчої влади з питань земельних ре­сурсів спір вирішується судом. З цього випливає, що досудовий розгляд земельного спору зазначеними органами у межах їх компе­тенції є обов'язковим. Однак уявляється доцільним прийняття

1. Див.. Иконицкая Й. А. Разрешение земельних споров. — М., 1973 — С. 46.

1. Див.: Осокин Н Н. Разрешение земельних споров по законодательству России // Вестник МГУ: Серия "Право". - 1992. - № 1. - С. 42-49.

208

спеціального нормативного акта (хоча б на урядовому рівні), при­свяченого розгляду та вирішенню земельних спорів. Детальне вре­гулювання земельних спорів є нагальною потребою практики су­часного реформування земельних відносин.

Вирішення земельних спорів судами загальної юрисдикції нині є досить поширеним. Згідно з п. 2 постанови Пленуму Верховного Суду України "Про практику застосування судами земельного за­конодавства при розгляді цивільних справ" якщо учасником зе­мельного спору є громадянин, то за заявою зацікавленої особи спір підлягає розгляду судом загальної юрисдикції.

Відповідно до зазначеної постанови такими можуть бути спори: про захист та відновлення порушених прав власників земельних ділянок і землекористувачів, а також про усунення перешкод у ко­ристуванні земельними ділянками; про припинення права влас­ності на землю або права користування земельною ділянкою у ви­падках, передбачених ЗК; про вилучення (викуп) земельних діля­нок за клопотаннями підприємств, установ та організацій згідно з рішеннями органів виконавчої влади або місцевого самоврядуван­ня; про відшкодування власникам землі та землекористувачам за­вданих збитків, а також про приведення земельної ділянки у стан, придатний для використання за її основним цільовим призначен­ням підприємствами, установами та організаціями, що проводили розвідувальні роботи; про вирішення спорів між власниками жилих будинків, розташованих на суміжних земельних ділянках, щодо усунення перешкод у користуванні такими ділянками; про визна­чення порядку розпорядження земельною ділянкою та її викорис­тання громадянами, яким жилий будинок, господарські будівлі та споруди належать на праві спільної (часткової або сумісної) влас­ності; про визнання недійсними договорів купівлі-продажу, дару­вання, застави, самочинного обміну земельними ділянками земле­користувачами, у тому числі орендарями, а також договорів, укла­дених власниками землі з порушенням встановленого для них по­рядку або порядку придбання чи відчуження земельних ділянок; про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок, приведен­ня їх у стан, придатний для використання за цільовим призначен­ням та знесення самовільно зведених на них будинків і споруд; про оскарження рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо земельного спору, з яким заявник не погоджується; про вирішення майнових спорів, пов'язаних із земельними відносинами; про вирішення спорів між суб'єктами права приватної власності на землю або їх спадкоємцями щодо прав на земельну частку, зокрема між садівни­цькими товариствами та їх членами, між членами такого товарист­ва та членами їх сімей, а також іншими особами з приводу вико­ристання наданої члену товариства земельної ділянки та усунення перешкод у цьому.

Безумовно, зазначена постанова Пленуму Верховного Суду Ук­раїни не охоплює увесь перелік земельних спорів, що розглядаються

209

та вирішуються судами загальної юрисдикції. Крім того, у зв'язку з прийняттям нового ЗК наведений перелік потребує істотного пере­гляду та уточнення. Це пов'язано з тим, що ним передбачена нова категорія земельних спорів, які розглядаються органами судової влади, — спори щодо розмежування територій сіл, селищ, міст, районів та областей. Ці спори можуть виникати між органами ви­конавчої влади та органами місцевого самоврядування різного рівня. Вони повинні розглядатись та вирішуватись господарськими судами.

Особливості вирішення господарськими судами земельних спорів, що виникають між підприємствами, установами та організаціями як юридичними особами, визначаються ГПК України. У наведено­му вище роз'ясненні Президії Вищого арбітражного суду України "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із за­хистом права державної власності на землю" звертається увага на те, що при розгляді та вирішенні зазначених земельних спорів цим судам треба застосовувати не тільки процесуальні норми, а й нор­ми матеріального права.

Якщо одним з учасників спору є іноземний суб'єкт права або підприємство, що належить іноземним інвесторам, міжнародним організаціям чи об'єднанням, такий спір може розглядатися госпо­дарським судом за наявності згоди на це сторін. Це пов'язано з особливостями юрисдикційного статусу іноземних підприємств та допустимістю застосування до них процесуальних норм національ­ного законодавства.

Вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування здійснюється радами відповідно до їх повноважень, що прямо пе­редбачені у земельному законі. Повноваження обласних рад закріплені у ст. 8, Київської та Севастопольської міських рад — у ст. 9, сільських, селищних, міських рад — у ст. 12 ЗК. При цьому згідно з ч. З ст. 158 земельного закону органи місцевого самовря­дування вирішують земельні спори у межах населених пунктів що­до меж земельних ділянок, які знаходяться у власності та користу­ванні громадян, тобто межові спори, спори щодо додержання гро­мадянами правил добросусідства, а також щодо розмежування меж районів у містах.

Треба зазначити, що як межові спори, так і спори, які виника­ють у зв'язку з відхиленнями від правил добросусідства, є відносно новими видами спорів. Критерії визначення меж земельних діля­нок та зміст вимог щодо додержання правил добросусідства перед­бачені у главі 17 ЗК. Однак відсутність визначення поняття добро­сусідства значно ускладнює вирішення таких земельних спорів ор­ганами місцевого самоврядування. Що стосується спорів щодо роз­межування меж районів у містах, то їх вирішення має суто само­врядний зміст.

Вирішення земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів зберігає адміністративні ознаки і здійснюється державними органами. Це визначається самою категорією цих

210

спорів, до яких віднесені спори щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів, а також розташування обмежень у ви­користанні земель та земельних сервітутів. Виникнення таких спорів може мати місце, наприклад, у разі відхилення від вимог змісту права земельного сервітуту, передбачених главою 16, або недодержання обмежень прав на землю, встановлених нормами глави 18 ЗК.

Однак зі змісту наведеної норми випливають декілька цікавих обставин. Як відомо, органом центральної виконавчої влади з пи­тань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Держком-зем, а його місцевими органами — відповідні управління в обла­стях та відділи у районах. Проте ст. 15 ЗК, яка присвячена повно­важенням центрального органу виконавчої влади з питань земель­них ресурсів, не передбачає виконання ним функцій, пов'язаних з вирішенням земельних спорів. А повноваження місцевих ор­ганів виконавчої влади у галузі земельних відносин у земельному законі взагалі не визначені. Не передбачені такі функції й для місцевих державних адміністрацій, а отже, й їх делегування регіональним і місцевим органам спеціального управління зе­мельними ресурсами.

Можна було б задовольнитися вказівкою наведеної земельно-правової норми на те, що орган центральної виконавчої влади з питань земельних ресурсів уповноважений вирішувати інші питан­ня у галузі земельних відносин. Проте земельний закон обмежує їх вирішення рамками вимог закону. Не передбачена компетенція за­значеного органу щодо вирішення земельних спорів й у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах. Теж саме стосується Типових положень про обласне, Київське і Севасто­польське міські управління, районний відділ, міське (міст обласно­го і районного підпорядкування) управління (відділ) земельних ре­сурсів. Отже, компетенція органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів щодо вирішення земельних спорів недо­статньо врегульована на законодавчому і підзаконному рівнях.

Зі змісту наведеної норми випливає, що органи виконавчої вла­ди з питань земельних ресурсів вправі вирішувати усі земельні спо­ри щодо меж земельних ділянок, розташованих за межами населе­них пунктів. Однак за такого всеосяжного охоплення ними зазна­ченого виду спорів незрозуміле, які ж спори мають вирішувати об­ласні та районні ради, повноваження яких закріплені у статтях 8 та 10 ЗК. Можна припустити, що органи виконавчої влади з питань земельних ресурсів розглядають і вирішують земельні спори щодо меж земельних ділянок державної власності, що знаходяться за ме­жами населених пунктів, а обласні та районні ради вправі вирішу­вати аналогічні межові спори, пов'язані з земельними ділянками комунальної власності. Але це прямо не випливає зі змісту зазна­ченої норми.

Умови та порядок розгляду і вирішення земельних спорів включа­ють наявність низки передбачених законодавством правових ви-

211

мог, що визначають правомірність започаткування земельного спо­ру та правомочність участі в його розгляді. До них треба віднести володіння суб'єктивним правом на конкретну земельну ділянку та його реальне порушення, перешкоджання задоволенню необхідних потреб та законних інтересів власника земельної ділянки або зем­лекористувача, наявність предмета земельного спору та встанов­лення меж правових домагань з боку його сторін, звернення до компетентного органу за захистом порушеного суб'єктивного пра­ва тощо. Це може бути виявлене як у процесі підготовки справи до розгляду, так й під час вирішення земельного спору.

Найбільшу складність для органів, що розглядають земельні спори, становлять питання відокремлення справжніх порушень суб'єктивних прав і законних інтересів землевласників і землеко­ристувачів від мнимих, викликаних юридичною необізнаністю. Правові наслідки розгляду таких спорів різні. Адже у першому ви­падку матиме місце відновлення порушених земельних прав, а в другому — збереження існуючого правового стану. Тому поперед­ня підготовка земельних спорів до розгляду з метою визначення умов правомірності їх порушення і правомочності участі у їх роз­гляді має важливе значення для правильного та обґрунтованого вирішення таких спорів.

На необхідність досудової підготовки земельних спорів до роз­гляду звертається увага у постанові Пленуму Верховного Суду Ук­раїни "Про практику застосування судами земельного законодавст­ва при розгляді цивільних справ". Так, відповідно до п. 24 цієї по­станови, зокрема у справах про встановлення порядку користуван­ня й розпорядження земельною ділянкою, необхідно витребувати: документи про надання її для будівництва та обслуговування жило­го будинку й господарських будівель; план земельної ділянки, відведеної в натурі (на місцевості); правовстановлюючі документи на будинок із зазначенням розміру часток кожного співвласника; угоду чи рішення суду про поділ будинку в натурі або визначення порядку користування ним; угоду про порядок користування зе­мельною ділянкою, якщо вона мала місце. Наведені вимоги щодо попередньої підготовки земельних справ до розгляду залежно від їх змісту, видів та складу учасників є важливими не тільки для органів судової влади, а й для органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів.

Вимоги до умов та порядку вирішення земельних спорів під час їх судового розгляду передбачені у відповідних нормах ЦПК та ГПК. їх судовий розгляд здійснюється певним складом суду та у передбачені строки, а завершується прийняттям відповідного рішення із визначенням порядку набуття ним чинності, його ос­карження та виконання з додержанням вимог, що пред'являються до судових рішень.

Дещо інший порядок встановлено земельним законом для вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Так,

212

згідно зі ст. 159 ЗК земельні спори розглядаються органами місце­вого самоврядування та органами виконавчої влади з питань зе­мельних ресурсів на підставі заяви однієї зі сторін у місячний термін з дня подання заяви. Це відбувається за участю зацікавле­них сторін, які повинні бути завчасно повідомлені про час і місце розгляду спору. У разі відсутності однієї зі сторін при першому вирішенні питання та відсутності офіційної згоди на його вирішен­ня розгляд спору переноситься. Повторне відкладання розгляду спору може мати місце лише з поважних причин.

Відповідно до змісту зазначеної норми відсутність однієї зі сторін без поважних причин при повторному розгляді спору не зу­пиняє його розгляд і прийняття рішення. Рішення передається сто­ронам у п'ятиденний термін із визначенням порядку його виконан­ня. Оскільки розгляд земельних спорів органами виконавчої влади з питань земельних ресурсів належить до адміністративного поряд­ку їх вирішення, у процесі їх розгляду, вирішення та виконання можуть застосовуватися відповідні норми КпАП. Під час вирішен­ня земельних спорів органами місцевого самоврядування останні керуються не тільки земельним законом, а й положеннями Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Оскільки місцеві ради не є постійно діючими органами, а діють у сесійному режимі, передбаченому ст. 46 Закону "Про місцеве са­моврядування в Україні" (сесії скликаються у міру необхідності, але не менше одного разу на квартал), додержання місячного стро­ку, встановленого для розгляду ними земельних спорів, є пробле­матичним. Справді, важко уявити, що сесія ради буде скликана для розгляду земельного спору лише заради додержання встановленого земельним законом строку. З метою додержання зазначеного стро­ку вирішення земельних спорів місцеві ради делегують свої повно­важення щодо їх розгляду органам виконавчої влади або виконав­чим органам місцевого самоврядування. А затверджуються прий­няті цими органами рішення на черговій сесії ради. У цілому це не суперечить статтям 27, 33 і 44 та іншим нормам Закону "Про місцеве самоврядування в Україні".

Права і обов'язки сторін при розгляді земельних спорів мають важ­ливе значення для їх об'єктивного та обгрунтованого вирішення. Так, згідно зі ст. 160 ЗК сторони, які беруть участь у земельному спорі, мають право ознайомлюватися з матеріалами щодо цього спору, робити з них виписки, брати участь у розгляді спору, пода­вати документи та інші докази, порушувати клопотання, давати усні й письмові пояснення, заперечувати проти клопотань та доказів іншої сторони, одержувати копію рішення щодо земельного спору і у разі незгоди з цим рішенням оскаржувати його. Під час судового розгляду земельного спору сторони наділені усіма процесуальними правами, передбаченими для учасників судового процесу.

Виконання рішення органів виконавчої влади з питань земельних ресурсів та органів місцевого самоврядування щодо земельних спорів є кінцевою метою їх розгляду та вирішення. Тому ці органи повинні

213

передбачати вжиття реалістичних заходів щодо виконання рішення вже на стадії його прийняття. Відповідно до ч. 1 ст. 161 ЗК рішен­ня відповідних органів виконавчої влади з питань земельних ре­сурсів та органів місцевого самоврядування вступають в силу з мо­менту їх прийняття. Проте оскарження зазначених рішень у суді призупиняє їх виконання.

Згідно з земельним законом виконання рішення щодо земель­них спорів, за положенням земельного закону, здійснюється орга­ном, який його прийняв. Причому виконання рішення не звільняє порушника від відшкодування збитків або втрат сільськогоспо­дарського та лісогосподарського виробництва внаслідок порушен­ня земельного законодавства. Виконання рішення щодо земельно­го спору може бути призупинено або його термін може бути про­довжений вищестоящим органом чи судом.

214