§ 4. Підзаконні нормативно-правові акти як джерела земельного права

Безпосередніми джерелами регулювання земельних відносин підзаконного характеру є постанови Верховної Ради України. До них належать, наприклад, постанови від 18 грудня 1990 р. "Про земель­ну реформу" і від 13 березня 1992 р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі". Особливе місце серед них посідає постанова від 5 березня 1998 р., якою були затверджені Основні на­прями державної політики України у галузі охорони довкілля, ви­користання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпе­ки³. Це комплексний концептуальний документ, що складається з преамбули і восьми розділів. Постанова окреслила основні пробле­ми у галузі охорони навколишнього природного середовища і ви­користання природних ресурсів, а також визначила програму роз­витку виробничого і природноресурсового потенціалу нашої країни і заходи, спрямовані на збалансоване використання й ефективне відновлення природних ресурсів.

Вчені констатують зниження питомої ваги постанов Верховної Ради, пов'язаних з земельним правом, і пояснюють це немож­ливістю реалізації їх норм як норм прямої дії⁴.

Укази і розпорядження Президента України, пов'язані з системою джерел земельного права, стосуються певних відносин або об'єктів. Вони обов'язкові для виконання на всій території нашої країни. Ці укази і розпорядження не повинні суперечити Конституції і зако­нам, а також один одному.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 10. — Ст. 79.

¹ Там само. - № 13. - Ст. 113.

' Там само. - 1998. - № 38-39. - Ст. 248.

⁴ Див.. Земельне право. Підручник / За ред. В. І. Семчика І П. Ф, Кулинича. — С. 77.

36

Укази Президента можна поділити на: звичайні і надзвичайні. Надзвичайними є укази, видані відповідно до п. 4 Перехідних поло­жень Конституції. Згідно з ним Президент протягом трьох років після набрання чинності Конституцією має право видавати укази з економічних питань, не врегульованих законами, з одночасним по­данням відповідного законопроекту до Верховної Ради. Такий указ набирає чинності, якщо протягом ЗО календарних днів з дня по­дання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Вер­ховна Рада не прийме закон або не відхилить поданий законопро­ект, і діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою. Більшість указів Президента, прийнятих після набуття чин­ності Конституцією, є надзвичайними, їх прийняття дало мож­ливість прискорити здійснення земельних перетворень і формуван­ня ринкових інститутів у сфері використання земель. Водночас за­гострилася проблема внутрішньої узгодженості земельного законо­давства, породжена відсутністю у чинному законодавстві чіткого визначення юридичної природи надзвичайних указів Президента. Внаслідок цього деякі його укази не відповідали законам, а то й прямо суперечили їм. Правомочність Президента щодо видання надзвичайних указів скінчилася 28 червня 1999 р.

Звичайні укази приймаються відповідно до ст. 106 Конституції. До них належать укази від 29 грудня 1993 р. № 612/93 "Про при­ватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мас­тильні матеріали виключно населенню"¹, від 10 листопада 1994 р. № 666/94 "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва"², від 3 груд­ня 1999 р. № 1529/99 "Про невідкладні заходи щодо прискорення, реформування аграрного сектора економіки"³ та ін.

Розпорядження Президента, пов'язані з регулюванням питань використання і охорони земель, нечисленні. Наприклад, згідно з його розпорядженням від 17 лютого 1996 р. № 34/96-рп "Про Національну програму охорони земель на 1996—2005 роки"⁴ була розпочата робота над створенням відповідної програми, метою якої є створення умов для раціонального використання земель, відтво­рення родючості ґрунтів і впровадження екологічно збалансовано­го землекористування.

Основний обсяг земельно-правових норм міститься у постановах і розпорядженнях Кабінету Міністрів України — вищого органу в си­стемі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 117 Конституції він приймає нормативно-правові акти на підставі й на виконання Конституції, законів, указів і розпоряджень Президента, що є обов'язковими до виконання. Зазвичай постанови Кабінету Міністрів приймаються на виконання прямої вказівки закону, по­станови Верховної Ради або указу Президента. Ці повноваження за-

¹ Голос України. — 1994. — 11 січ.

' Урядовий кур'єр. — 1994. — 15 листоп.

' Офіційний вісник України. - 1999. - № 49. - С. 11.

" Урядовий кур'єр. — 1996. — 29 лют.

37

сновані на принципі поділу влади і означають, що уряд може ство­рювати норму права лише у межах делегованої йому нормотвор-чості, коли необхідність прийняття ним постанови чи розпоряджен­ня випливає з актів більш високого ієрархічного рівня'. Так, напри­клад, Кабінет Міністрів України 1 серпня 2002 р. своєю постановою № 1100 затвердив Тимчасовий порядок розмежування земель права державної і комунальної власності², чим була забезпечена реалізація конституційних прав територіальних громад сіл, селищ і міст на землю у період до законодавчого врегулювання питань розмежуван­ня зазначених земель. Уряд може також самостійно визначати не­обхідність прийняття того чи іншого нормативного акта, спрямова­ного на усунення прогалин у чинному законодавстві. До таких актів належать, наприклад, постанови від 12 січня 1993 р. № 15 "Про по­рядок ведення державного земельного кадастру"³, від 4 серпня 2000 р. № 1218 "Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів"⁴, від 16 травня 2002 р. № 661 "Про заходи щодо створення системи реєстрації прав власності на нерухоме майно"⁵ та ін. Особ­ливістю нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів є те, що пра­вові норми містяться як у самих постановах, так і в положеннях, правилах, інструкціях, які затверджуються цими постановами.

Джерелами земельного права є нормативно-правові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управлінські та контрольні функції в галузі викорис­тання й охорони земельних ресурсів. Ці акти мають відповідати за­конам, указам і розпорядженням Президента, постановам і розпо­рядженням Кабінету Міністрів, інакше вони не матимуть законної сили і не вважатимуться джерелами земельного права. Норматив­но-правові акти міністерств та інших центральних органів вико­навчої влади, що здійснюють галузеве управління, обов'язкові для виконання у межах відповідної галузі. Водночас акти спеціально уповноважених державних органів у галузі використання та охоро­ни земель й інших природних ресурсів є обов'язковими для всіх міністерств і відомств, фізичних та юридичних осіб.

Центральним органом виконавчої влади у галузі використання і охорони земель є Державний комітет України по земельних ресур­сах (Держкомзем). Відповідно до постанови Верховної Ради "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" він наділе­ний компетенцією видавати нормативні документи з питань ре­формування земельних відносин, які є обов'язковими для виконан­ня місцевими органами влади і управління, власниками землі і зем­лекористувачами незалежно від форм власності та відомчої належ­ності, У межах своєї компетенції Держкомзем розробляє і затверд-

¹ Див.: Бриннук М. М. Зкологическое право (право окружающей средьі): Учебник для вьісших юридических учебньїх заведений. — М., 1998. — С. 123.

² Офіційний вісник України. — 2002. — № 31. — С. 232. ' ЗП України. - 1993. - № 3. - Ст. 55.

⁴ Офіційний вісник України. — 2000. — № 32. — С. 184. ' Там само. - 2002. - № 21. - С. 47.

38

жує інструкції, методики, правила й інші нормативні акти між­відомчого (міжгалузевого) значення. До таких актів належать, на­приклад, накази від 15 лютого 1993 р. № 10 "Про затвердження По­рядку передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України" і від 8 липня 1999 р. № 72 "Про затвердження Порядку проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення"'.

Нормативно-правові акти у сфері регулювання земельних відносин зі спеціальних питань можуть прийматися Держкомземом разом з Дер­жавним комітетом України з будівництва та архітектури (Держбуд), державними комітетами України по водному господарству (Держвод-госп) і лісового господарства (Держкомлісгосп), Міністерством аграр­ної політики України (Мінагрополітики) та іншими відомствами. Як приклад можна навести наказ Держкомзему, Держкомархітектури, Держводгоспу, Мінагропрому, Держкомлісгоспу і Української академії аграрних наук від 29 серпня 1997 р. № 86/19/148/86/76/88 "Про Поря­док грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)"².

Міжвідомчою компетенцією у галузі використання та охорони земель й інших природних ресурсів володіє Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів). Це міністерство реалізує державну політику в галузі екології, раціонального вико­ристання і відтворення природних ресурсів, захисту населення і навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської діяльності шляхом регулювання екологічної, ядер­ної та радіаційної безпеки на об'єктах усіх форм власності.

Специфіка відомчої нормотворчості полягає в необхідності обов'язкової державної реєстрації нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що здійснюється відповідно до Указу Президента від 3 жовтня 1992 р. № 493/92 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" і відповідного Положення, за­твердженого постановою Кабінету Міністрів від 28 грудня 1992 р. № 73 Р. Незареєстровані акти міністерств та інших органів вико­навчої влади не можуть бути джерелами земельного права.