Система государственной службы при Иване Грозном

Обычно становление института государственной службы принято связывать с именем Петра I и его преобразованиями. Это не совсем верно, поскольку, естественно, государственная служба как явление неразрывно связано с возникновением самого государства.

Подтверждением этой аксиомы может являться современное определение государства как «политико-территориальной, суверенной организации особой публичной власти, внешне выраженной в специальном аппарате управления и принуждения…».

Именно на специальный аппарат управления как на необходимый признак государства указывают практически все теории возникновения государства.

Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что возникновение института государственной службы примерно соотноситься с генезисом государственности, поскольку без аппарата управления и принуждения государство попросту не может исполнять свои функции.

Однако почему же тогда государственную службу в России так упорно соотносят со временем правления Петра I?

Данное утверждение имеет смысл в силу ряда причин. Первая из них заключается в том, что взаимосвязь государства и его аппарата носит прямой характер. А именно: чем сложнее организовано государство, чем больше функций оно выполняет, тем сложнее и совершеннее аппарат управления. Именно поэтому несопоставимы по сложности аппараты управления Римской империи и новгородско-киевского государства славян времен Рюрика.

Из этого следует, что зарождение института государственной службы носит длительный и постепенный характер и наш пресловутый «аппарат управления» отнюдь не всегда равен институту государственной службы.

Так, например, некий прообраз института государственной службы можно найти уже во времена царствования Ивана IV (Грозного).

На этот период приходится становление и развитие приказной системы, превращение поручений – «приказов» - в более или менее устойчивые государственные должности, государственная служба становиться особым видом профессиональной деятельности.

Все эти изменения в сфере государственного управления стали возможными и необходимыми в силу создания централизованного государства. Однако, несмотря на все эти важные преобразования, нельзя еще говорить собственно о государственной службе.

Так, например, несмотря на то, что государственная служба становиться особым видом профессиональной деятельности, сохраняется приоритет военной службы. Об этом можно судить, например, по Лаврентьевской летописи, которая сохранила следующую характеристику лиц, назначаемых в посадники: «Избра (Владимир Св.) мужи добры, смыслены и храбры, и раздая им грады».

Храбрость и знакомство с военным делом были до такой степени необходимыми качествами посадников, что их должности замещались воеводами.

Так, Даниил Галицкий роздал города «боярам и воеводам». Подобно этому владимирский князь Ярослав Всеволодович, получив от Батыя Киев, посылает туда посланником воеводу своего Дмитра. Вследствие этого вместо посадника говорилось иногда просто «воевода».

Собственно говоря, сам по себе термин «люди служилые» был применим только к тем в государстве, кто нес воинскую повинность: «таково было устройство нового служилого сословия.

Это сословие теперь состояло из

1) княжат и бояр, составлявших аристократию,

2) из дворян и детей боярских – вотчинников и помещиков

3) из гарнизонных людей (стрельцов, пищальников, пушкарей), навербованных на мелкие земельные участки в особых «слободах» при укрепленных городах.

При этом в отношении первых двух категорий служилых людей действовало непререкаемое правило: всякий, кто владел землей, был обязан участвовать в защите государства.

К еще одному недостатку организации службы того времени можно отнести тот факт, что она все еще продолжает носить личный характер: это не государственная служба, а служба государю.

Недостаток этот становился особенно заметен при назначении (или отстранении) от должности. Так, например, характеризуя местное самоуправление того времени В.И. Сергеевич замечает: «наместники и волостели назначались князем и оставались в своих должностях, пока ему это нравилось», а Б.Н. Чичерин отмечает, что «иногда кормление, бывшее за отцами и дедами, утверждалось за сыновьями, внуками и другими родственниками и принимало характер наследственности».

Примерно подобный принцип распространялся и на создание приказов (как мы сейчас сказали бы государственных органов).

Приказы создавались не по какой-либо определенной системе, а исходя из того, что определенному лицу поручали что-либо, и он становился во главе приказа, формируя его аппарат уже на основании личной преданности служащих себе.

Единовластие в приказной системе было ничуть не меньше царского, зачастую приказы даже назывались по имени лица, возглавлявшего приказ, например, приказ (четь) дьяка Варфоломея.

Более того, решение дел в приказах строилось на началах единовластия, именно на этот недостаток обращает внимание Петр Великий, когда по поводу учреждения коллегий говорит, что в коллегиях все дела будут решаться по голосам, а не так, как было в старых приказах, где что боярин приказывал, то его товарищи и исполняли. Отсюда следует, что решение дел в приказах зависело от усмотрения старшего боярина. Здесь стоит вспомнить, что в состав приказов входили лица разных чинов и «достоинства» и сословные притязания зачастую вступали в конфликт с принципом единоначалия, что, естественно, плохо сказывалось на деятельности того или иного приказа.

Кроме того, широко практиковалась система назначения «особо доверенного лица» сразу в несколько приказов, что в совокупности с неорганизованной системой компетенции приказов открывало таким лицам самый широкий простор для злоупотреблений.

Еще один недостаток организации службы того времени заключался в бессистемной организации приказов. Так, например, весьма проблематично дать их классификацию.

Приказы создавались для решения определенных государственных функций и, следовательно, наиболее приемлемой классификацией должно быть деление по роду дел (по предметному основанию).

Однако подобная классификация будет противоречить действительности: например, Посольский приказ заведовал иностранными сношениями, но, кроме того, осуществлял управление в отношении пяти приписанных к нему городов. Другой пример: Аптекарский приказ можно считать прародителем нынешнего Министерства здравоохранения, однако в его ведении находились и все судебные дела, касающиеся врачей и аптекарей. Более того, часть приказов создавалось по территориальному принципу: они ведали всеми делами в отношении определенной территории. Таковы, например, Смоленский, Казанский, Сибирский, Новгородский приказы.

Казалось бы, организация органов власти и организация службы (в смысле отдельного вида профессиональной деятельности) вещи различные.

Однако можно смоделировать следующую ситуацию: например, необходимо создать артиллерию в Смоленске. По логике того времени к этому делу имели отношение и Пушкарный приказ, и Оружейный приказ, и Смоленский приказ и даже приказ Большой казны. А это, как сказали бы сейчас, уже вопрос компетенции. Иными словами, неупорядоченность в государственном аппарате приводила к полной неразберихе в вопросах служебной компетенции.

Положение усугублялось тем, что формирование кадрового состава приказов было также далеко от совершенства. Одни из приказов были составлены очень полно, другие, напротив, были сравнительно немногочисленны и составлены притом из мелких чинов. В одних заседали бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки; в других окольничие, дворяне и дьяки; в-третьих - только дворяне и дьяки, и, наконец, были такие приказы, где заседали одни дьяки. Таков был, например, приказ Тайных дел. Однако, несмотря на это, данный приказ наблюдал за ходом дел во всех остальных приказов. Естественно, что контроль со стороны дьяков за родовитыми боярами, возглавлявшими другие приказы, был чисто символическим.

Таким образом, следует признать, что формирование класса государственных служащих носило сословный характер, а организация службы оставалась неупорядоченной, бессистемной, не имеющей четкой иерархической лестницы в общегосударственном масштабе.