28

Тема 4. Бюджетне право.

1. Поняття бюджету.

2. Основні положення бюджетного права.

3. Бюджетна система України, структура, принципи. Бюджетний період.

4. Бюджетна класифікація, її складові.

5. Склад доходів та видатків Державного та місцевих бюджетів.

6. Міжбюджетні відносини.

1. Бюджет є невід'ємним атрибутом будь-якої держави, важли­вим інструментом реалізації економічної й соціальної політики, адже досягнення стійкого економічного зростання, стабільного соціально-економічного розвитку як регіонів, так і держави зага­лом неможливе без створення оптимальної системи бюджетних відносин. Термін «бюджет» походить від давньофранцузького bouge, bougette (від кельтського bulga) — шкіряний мішок, сумка.

Бюджет є складною як еконо­мічною, так і правовою категорією.

Бюджет в економічному розумінні становить сукупність грошових відносин між державою (територіальною громадою) і юридичними й фізичними особами з приводу формування, роз­поділу, перерозподілу та подальшого використання централі­зованого фонду коштів, призначеного для забезпечення вико­нання державою (органом місцевого самоврядування) функцій, спрямованих на задоволення публічних інтересів. Основним джерелом формування бюджету є ВВП.

За матеріальним змістом бюджет становить централізо­ваний фонд коштів держави або територіальної громади. Обсяг бюджету — це річна сума коштів, що проходять через цей фонд. Бюджет —не стала категорія, навпаки, він перебуває у постійно­му розвитку, оскільки щодня до нього через єдиний казначейський рахунок надходять кошти і здійснюється фінансування видат­ків. Проте бюджет є набагато ширшим поняттям, ніж просто сума кількісних показників. Завдяки йому фінансуються національні програми, в тому числі пов'язані з соціальним забезпеченням населення. Він є засобом вкладення держави капіталів у своє майбутнє як шляхом матеріального будівництва, скажімо, про­кладання автострад, інноваційного виробництва або реалізації національних проектів масштабу Євро-2012, так і шляхом удо­сконалення якісних характеристик населення (наприклад, фа­хова підготовка, освіта). Це один із важливих, доступних уряду інструментів регулювання економічної діяльності й стабілізації доходів громадян.

За формою прояву бюджет є основним фінансовим пла­ном, в якому відбивається діяльність держави та місцевих орга­нів. Його можна розглядати як розпис грошових доходів і видат­ків держави або територіальних громад. У такому розумінні бюджет посідає провідне місце у діяльності держави та органів місцевого самоврядування, оскільки визначає їх можливості та пріоритети, їх роль і форми реалізації закріплених функцій. Фак­тично бюджет відображає соціально-економічну, міжнародну, управлінську, оборонну та фінансову політику.

Політичне значення бюджету полягає в тому, що законо­давчий орган своїм волевиявленням затверджує обсяг видатків та доходів бюджету на планований рік і в такий спосіб бере уряд під свій контроль¹. Бюджет є документом, що обмежує і розпо­діляє фінансові ресурси, які уряд використовуватиме для на­дання допомоги і послуг із метою поліпшити добробут народу.

Юридичне значення бюджету полягає у формі нормативно-правового закріплення бюджетних повно­важень суб'єктів бюджетних відносин. Бюджет, затверджений на рівні закону (рішення органу місцевого самоврядування) на поточний бюджетний період, надає фінансовій діяльності орга­нів виконавчої влади обов'язкового характеру, оскільки припи­си закону мають конкретно-адресний характер і зобов'язують ці органи їх виконувати. Закон про бюджет покладає на орган ви­конавчої влади обов'язок зібрати певну суму коштів і дозволяє витратити їх на фінансування видатків, пов'язаних із виконан­ням закріплених функцій. Відповідно до статті 92 Конституції України виключно законами України встановлюється Державний бюджет і бюджетна система України. Бюджетні повноваження закріплено в статті 85 Конституції України – Верховної Ради, в статті 106 – Президента України, в статті 116 – Кабінету Міністрів України, в статті 118 – місцевих державних адміністрацій. Статтею 143 закріплено компетенцію органів місцевого самоврядування щодо затвердження бюджетів відповідних адміністративно-територіальних одиниць, контролю за їх виконанням. Треба враховувати, що відповідні конституційні норми – принципи деталізуються у спеціальних законах, перш за все в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР.

Відповідно до п.1 ст. 2 БК України бюджет  – план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

2. Бюджетне право України — це сукупність бюджет­но-правових норм, що регулюють фінансові відносини, які виникають у зв'язку з бюджетною діяльністю, тобто утворенням, розподілом, перерозподілом і використанням коштів державного та місцевих бюджетів.

Коло відносин у сфері бюджетної діяльності є досить широ­ким, оскільки включає відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання та контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства ( ст. 1 БК України).

Об’єктом бюджетних правовідносин є те, на що спрямована поведінка його учасників. В даному випадку це грошові кошти, що акумулюються в Державному бюджеті України та місцевих бюджетах, що обумовлено, в широкому значенні, розподілом сукупного суспільного продукту.

Особливістю змісту бюджетних правовідносин є специфічне коло суб’єктів, яке вужче, ніж, наприклад, у податкових, інших видів фінансово-правових відносин. Суб’єкти бюджетних правовідносин беруть участь у розподілі доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, складанні, розгляді та затвердженні бюджетів. В першу чергу суб’єктами бюджетних правовідносин виступає Україна – суверенна держава (стаття 1 Конституції України), як правило, в особі державних органів. До них відносяться Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада та Рада Міністрів Автономної республіки Крим, місцеві органи самоврядування та їх виконавчі органи.

Що стосується юридичних осіб, то серед учасників бюджет­них відносин переважають юридичні особи публічного права. Причому вони можуть бути наділені як суб'єктивними правами (зокрема, органи законодавчої або виконавчої влади), так і юри­дичними обов'язками (наприклад, бюджетні установи, що є роз­порядниками бюджетних коштів). Юридичні особи приватного права є зазвичай отримувачами (а не розпорядниками) бюджетних коштів. Як одержувачі бюджетних коштів юридичні особи приват­ного права володіють бюджетно-правовою правосуб'єктністю, що має особливості: вона є вужчою порівняно із правосуб'єктніс­тю інших суб'єктів бюджетних правовідносин; не має владно-імперативного характеру; юридичні особи приватного права не наділені компетенцією як особи публічного права в бюджетній сфері, а мають лише права та обов'язки (крім такого повнова­ження в бюджетному процесі, як бюджетне асигнування); вона є похідною від цивільно-правової, а не публічно-правової, як у інших суб'єктів бюджетного права; юридичні особи приватного права стають учасниками бюджетних правовідносин на добровільних засадах, що загалом не властиво юридичним особам публічного права; обсяг прав і обов'язків юридичних осіб приватного права змінюється залежно від їх ролі в даному правовідношенні та ви­ду за класифікацією бюджетних відносин.

Учасниками бюджетних відносин не можуть бути фізичні особи, оскільки вони, згідно з чинним законодавством, не мають права безпосередньо отримувати кошти з бюджетів будь-якого рівня на власне фінансування. Фізичних осіб можуть лише опо­середковано залучати до бюджетних відносин як отримувачів бюджетних коштів, шляхом продажу товарів, послуг.

Таким чином, можна сказати, що суб’єкту бюджетних правовідносин властиві дві ознаки: він бере участь у розподілі доходів і видатків між різ­ними ланками бюджетної системи; є учасником бюджетного про­цесу та одержує з бюджету кошти у формі бюджетного фінан­сування (асигнування, кредитування, інвестування). Суб'єкти бюджетних правовідносин мають або одну з цих ознак, або кіль­ка одночасно. Саме тому слід виокремлювати учасників бюджетного процесу та бюджетних розпорядників, як це і відображено в БК (ст.19, 22).

Так, ч.3 ст. 19 БК встановлює, що учасниками бюджетного процесу є органи, установи та посадові особи, наділені бюджетними повноваженнями (правами та обов’язками з управління бюджетними коштами), тобто ті, які здійснюють управління бюджетними коштами.

Під управлінням бюджетними коштами в пункті 49 частини 1 статті 2 Кодексу розуміється сукупність дій учасника бюджетного процесу відповідно до його повноважень, пов'язаних з формуванням та використанням бюджетних коштів, здійсненням контролю за дотриманням бюджетного законодавства, які спрямовані на досягнення цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів. До таких суб’єктів належать як органи й установи, так і окремі посадові особи. Учасниками бюджетного процесу є органи як держави, так і Автономної республіки Крим та місцевого самоврядування. Вони можуть виступати як органами, що здійснюють загальну організацію бюджетного процесу, управління виконанням бюджету та координацію діяльності інших учасників бюджетного процесу в межах їх бюджетних повноважень.

В контексті Кодексу термін «установи» застосовується до тих організацій, що не мають статусу органу, тобто до відповідних розпорядників бюджетних коштів, якими в бюджетному процесі виступають бюджетні установи. При цьому термін «установа» в контексті частини 3 статті 87 Цивільного кодексу України може бути застосований як до органів держави, АР Крим та місцевого самоврядування, так і до інших бюджетних установ, оскільки всі вони характеризуються як такі, що створені розпорядчим способом в організаційно-правовій формі установи.

Посадові особи визнаються учасниками бюджетного процесу якщо згідно з Кодексом: 1)повноваження закріплюються Кодексом саме за ними, як визначеними посадовими особами, які займають визначену посаду, а не закріплюються загалом за органом, який вони очолюють (частина 1 статті 17, частина 1 статті 36, частина 1 статті 44, частина 1 статті 54, частина 1 статті 57, стаття 122 Кодексу); 2) повноваження закріплені саме за органом, посадовою особою якого вони є. Якщо повноваження закріплені в Кодексі саме за визначеною посадовою особою при розподілі повноважень між керівниками органу, вказані вище повноваження мають бути покладені на безпосереднього керівника органу і не можуть бути закріплені за іншою його посадовою особою з числа керівників, якщо інше не встановлено в Кодексі (наприклад, в частині 1 статті 16 Кодексу).

Крім суб’єктів, що вказані в частині 3 ст.19 БК, в інших статтях Кодексу в якості учасника бюджетного процесу згадуються й інші суб’єкти. Так, в статті 116 Кодексу визначено, що порушенням бюджетного законодавства вважається лише діяння, вчинене учасником бюджетного процесу. Аналогічно, в статті 117 Кодексу вказано, що до учасників бюджетного процесу можуть бути застосовані заходи впливу за порушення бюджетного законодавства і зазначаються такі суб’єкти як, зокрема, розпорядники бюджетних коштів та одержувачі бюджетних коштів. Якщо розпорядники бюджетних коштів є бюджетними установами, то одержувачі бюджетних коштів є окремою категорією учасників бюджетного процесу. Одержувачі бюджетних коштів не зазначені в частині 3 статті 19 Кодексу, оскільки не приймають участі в управлінні бюджетними коштами.

Проте до посадових осіб не може бути застосовано заходи впливу за порушення бюджетного законодавства. Посадові особи, з вини яких допущено порушення бюджетного законодавства, несуть цивільну, дисциплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з законом (частина 1 статті 121 Кодексу).

Загальна організація та управління виконанням Державного бюджету, а також координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання Державного бюджету здійснюється Міністерством фінансів України (частина 1 статті 42 Кодексу). В свою чергу загальна організація та управління виконанням відповідного місцевого бюджету, а також координація діяльності учасників бюджетного процесу з питань виконання цих бюджетів здійснюється місцевими фінансовими органами (частина 1 статті 78 Кодексу).

Розпорядники бюджетних коштів є суб’єктами бюджетних правовідносин, які беруть участь в усіх стадіях бюджетного процесу, здій­снюють поряд з іншими учасниками бюджетного процесу безпосереднє виконання бюджетів за видатками та кредитуванням бюджету. Для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, розпорядникам бюджетних коштів надаються бюджетні асигнування. Згідно з пунктом 6 частини 1 статті 2 Кодексу бюджетне асигнування – це повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження.

Розпорядник бюджетних коштів згідно з пунктом 47 частини 1 статті 2 Кодексу – це бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення витрат бюджету. Тобто, лише бюджетні установи можуть виступати розпорядниками бюджетних коштів. Термін «бюджетна установа» чітко визначений в пункті 12 частини 1 статті 2 Кодексу. До бюджетних установ належать органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Це визначення відповідає поняттю «юридична особа публічного права», закріпленому в частині 2 статті 81 Цивільного кодексу України, де зазначено, що юридичні особи публічного права створюються «розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування». Згідно з частиною 3 статті 81 Цивільного кодексу України порядок утворення та правовий статус юри­дичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом. На юридичних же осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення Цивільного кодексу України лише в тому разі, якщо інше не встановлено законом (стаття 82 Цивільного кодексу України). В зв’язку з цим важливим є положення пункті 12 частини 1 статті 2 Кодексу, згідно з яким бюджетні установи є неприбутковими.

При цьому керівник бюджетної установи, в особі якого діє розпорядник бюджетних коштів, виступає в бюджетних правовідносинах не окремим учасником бюджетного процесу, а уповноваженою особою. Він діє від імені цієї організації, є її законним представником як орган цієї юридичної особи, реалізуючи її законний інтерес та повноваження, якими наділена дана бюджетна установа, зокрема в бюджетних правовідносинах.

За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (ст..22).

Бюджетно-правові норми - регулюють суспільні відноси­ни при формуванні бюджетної системи, розподілі доходів і видатків між окремими її ланками та здійснення між­бюджетних трансфертів, а також: визначають правову ре­гламентацію бюджетного процесу й компетенцію його учас­ників (забороняючи, управ омочуючи, банкетні, матеріальні, процесуальні, постійно чинні та періодичні).