Глава 2

ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И СОЦИАЛЬНАЯ ПРИРОДА ГОСУДАРСТВА

1. Исторические предпосылки государства. 2. Признаки государства. 3. Определение государства.

1. Государство — общественное явление, и предпосылки его возникновения имеют социально-историческую природу.

Поскольку оно возникает повсеместно в период смены родоплеменных связей людей в обществе вещными, обменными отношениями, можно предположить, что факторы, разлагавшие первобытно-общинный строй, были одновременно и предпосылками формирования государства.

Для первобытно-общинного строя характерны кровнородственная природа коллектива; поглощенность индивида родом; общественная собственность на условия хозяйствования; естественный (половозрастной) характер разделения труда, не нарушающий изначального равенства сородичей; коллективные ("демократические") формы решения общих дел (собрание сородичей как высший орган управления, выборность вождей и т.д.); неинституционализированность социальных норм, являющихся частью коллективного опыта, который передается в процессе включения индивида в жизнь первобытного коллектива, и т.д.

Первый удар по роду как социальный единице первобытнообщинного строя нанесло табу на кровосмешение. Инцест многократно увеличивал вероятность неполноценного потомства, и запрет половых связей между родичами — естественная реакция человечества, стремящегося к самосохранению. При таких условиях брачная пара должна была

17

формироваться из индивидов противоположного пола, принадлежащих к двум разным родам. Но тогда этот прообраз парной семьи потенциально уже не принадлежал ни одному из них. Следовательно, семья — первый фактор, разрушавший род, а следовательно, покушавшийся на весь родовой строй.

Однако семья не могла существовать вне рода, поскольку условия труда находились в коллективной собственности последнего. Возникновение частной собственности — второй удар по родовому обществу. Частная собственность создает экономическую основу индивидуального существования человека, относительной автономии его семьи и тем самым делает родовые связи потенциально излишними.

Формирование семьи и частной собственности — двуединый процесс. Семья создала субъекта частной собственности. Частная собственность превратила поглощенного родом индивида в субъекта. Полной зрелости этот процесс достиг лишь в Новое время — после победы буржуазных революций.

Выделившиеся из рода семьи (а затем и индивиды), первоначально связанные только соседскими, территориальными узами, по мере развития обмена оказывались объединенными в общество, основанное на вещных, рыночных связях. Рынок преодолел ограниченность кровнородственных отношений и включил региональные процессы развития в мировую историю.

Территориальная общность (население, связанное совместным проживанием) породила коллективные потребности, а следовательно, общие интересы и проблемы. Это и защита от внешнего врага; и установление правил коллективного общежития; и решение таких коллективных задач, которые отдельная семья или индивид в одиночку решить не в состоянии. К числу последних относятся не только хозяйственные проблемы (например, создание ирригационной системы в древнем Египте), но и охрана одной части территориально организованной общности от другой ее части, регулирование отношений между ними: племенная организация, распавшись, оказалась наделенной на различные социально неоднородные, часто антагонистические группы (сословия, классы), отношения между которыми нередко обострялись до уровня социальных потрясений, катаклизмов (бунты, революции, войны и т.д.).

18

Объективная потребность новой социальной организации в общественной силе, которая способна решать общие дела или мобилизовать население на их решение, и породила государство, публичную власть.

Итак, распад родового строя, появление семьи и частной собственности, которые дали индивиду возможность быть относительно самостоятельным субъектом общественной жизни, объективная потребность в решении общих дел, в том числе в регулировании отношений между социально неоднородными группами — таковы исторические предпосылки становления государства.

Возникающее государство не может не быть властью, поскольку после распада родового строя потребность в решении общих дел не имела иных механизмов самообеспечения. Государство не могло не сталь силой, стоящей над населением. Общество перестало быть однородным, и потому совпадение государства с ним исключило бы возможность решать общие для всех дела. Публичная власть превратилась бы в орудие групповых интересов, извращая изначальный смысл государства.

Исторические предпосылки государства не есть явления, действующие только в период возникновения государственной формы. Они — постоянно "работающие" факторы, служащие предпосылками существования государства как такового.

Истории известны следующие основные пути (механизмы) институционализации власти: военный (например, при формировании восточных деспотий в странах с так называемым азиатским способом производства); аристократический (например, в Риме с его делением общества на патрициев и плебеев); плутократический (например, при становлении буржуазных государственных форм). Эти механизмы институционализации власти (так же как и предпосылки возникновения государства) имеют не только историческое значение; они действуют постоянно, поскольку государственная власть сохраняет способность к развитию.

При этом нельзя упускать из виду, что в чистой форме ни один из названных механизмов не работает. В реальной истории каждый из них включал в себя элементы двух других.

На заре цивилизации в масштабах ойкумены

19

количественно преобладал военный путь формирования власти или политогенеза. Причина тому — та роль, которую постоянно играла в те времена война как способ изъятия и перераспределения общественного продукта — материальной базы любого общества. На этом пути решающая роль принадлежала военно-демократическим, а затем — военно-иерархическим формам организации власти.

Специфика аристократического политогенеза заключена в становлении отделенной от народа надобщинной власти на основе перерождения традиционной родоплеменной аристократии, которая оттесняла от участия в управлении общими делами рядовых общинников. Постепенно аристократия объединяла в своих руках управление общественным хозяйством, включая распределение его продукта, и военной деятельностью.

Плутократический путь формирования политогенеза историки связывают с появлением "бигмена", т.е. "большого человека", тип которого сформировался в наиболее развитых в экономическом отношении обществах и был связан с накоплением в руках одного лица значительных ценностей, с формированием вокруг него на этой основе многочисленных сторонников и с концентрацией власти [50, 220-232].

2. Первым и самым важным признаком государства является учреждение такой власти, которая непосредственно не совпадает с населением (в отличие от коллективной власти родового общества). Она персонифицируется в виде особого слоя людей, профессионально занимающихся управлением — организацией решения общих дел. Основанием для выделения такой профессиональной группы является общественное разделение труда, так как деятельность, направленная на решение общих дел, есть разновидность общественного труда. Это — труд по управлению (К. Маркс, Э. Дюркгейм, Л. Дюги) [72, 23,342-344; 39, 207-209; 38, 591-592].

Как и всякий труд, осуществение публичной власти требует определенной организации — формирования государственных учреждений, становления специального аппарата (чиновников, армии, судей и т.д.).

Государственная власть немыслима без ее оснащения материально-техническими средствами.

Государственная власть неизбежно предполагает

20

возможность применить принуждение, психическое или физическое насилие (вплоть до присвоения себе монополии на убийство, выражающейся во введении смертной казни как государственной кары), обеспечиваемое репрессивными органами.

Государственная власть суверенна, т.е. обладает верховенством внутри страны и независимостью в отношениях с другими государствами. Будучи суверенной, государственная власть, во-первых, является универсальной, распространяясь на все население и все общественные, в том числе политические организации; во-вторых, обладает прерогативой отменить любые проявления всех иных общественных властей; в-третьих, имеет исключительные средства воздействия, которыми никто, кроме нее, не располагает (армия, полиция, тюрьмы и т.п.).

Функционирование публичной власти как особой группы профессионалов-управленцев, не совпадающей с населением, вовсе не означает, что люди, народ исключены из государства или существуют вне его. Деление индивидов на управляющих и управляемых предполагает существование управленческого отношения. Будучи разновидностью общественного отношения, оно объединяет членов общества публично-властными связями. Это дает основание расценивать государство как политико-властную форму общества, как коллективность, ассоциацию, одномасштабную социально неоднородному обществу, которое основано на обменных связях и интегрировано, помимо культурных, социальных и экономических, публично-властными отношениями [70].

Второй признак государства — разделение населения и власти по административно-территориальному принципу. В результате территориальное распределение населения как следствие разделения общественного труда превращается в административно-территориальное, а индивид становится подданным или гражданином. Осуществление государственной власти по административно-территориальному принципу позволяет четко определить ее пространственные пределы и выявить основания для формирования ее центральных и местных органов.

Территория как признак государства нераздельна (принадлежность земли многим частным собственникам не делит между ними территорию); неприкосновенна, что находит

21

свое выражение, в частности, в принципе невмешательства публичной власти в дела другого государства; исключительна (на территории государства господствует власть только этого государства); неотчуждаема (государство, лишившееся территории, перестает быть государством) [38, 127-143; 58, 441, 97].

Земля, народ, на ней проживающий, с его культурой, бытом, хозяйством и государство обозначаются обобщающим понятием "страна". Иногда страной называют государство, рассматриваемое в географическом и этнографическом аспектах.

Третий признак государства — налоги. Государственные налоги — это учрежденные публичной властью поборы с населения, взыскиваемые принудительно в установленных размерах и в заранее определенные сроки. Их существование обусловлено тем, что государство, выполняя общие дела, нуждается в материальном обеспечении своей деятельности. Защита населения от внешнего врага, поддержание на основе общеобязательных правил поведения порядка внутри страны, реализация социальных программ экономического, политического и культурного характера, наконец, содержание управленческого аппарата, который организует выполнение общих дел, — все это осуществляется на собираемые с населения налоги. Иногда к налогам добавляются внутренние и внешние займы.

Наряду с термином "признак государства", в теории часто используют понятие "элемент государства". Им фиксируется предметная, в том числе материально-вещественная сторона государства. К числу таких элементов относят прежде всего население (народ, "нацию") и территорию, на которой оно проживает, аппарат чиновников, материально-технические средства, с чьей помощью осуществляется государственная власть (здания, вооружение, средства связи, транспорт и т.д.), а также государственную символику — герб, флаг, гимн.

3. В мировой теории нет общепринятого определения государства. Г. Еллинек определяет государство как обладающее первичной господствующей властью союзное единство оседлых людей [41, 131]; Л. Дюги полагает, что "слово "государство" означает всякое человеческое общество, в котором существует политическая дифференциация между

22

правящими и управляющими т.е. политическая власть" [38, 25]; Н. М. Корку нов считает, что "государство есть общественный союз свободных людей с принудительно установленным мирным порядком посредством предоставления исключительного права принуждения только органам государства" [58, 27]. По Л. А. Тихомирову, государство — это союз членов социальных групп, основанный на общечеловеческом принципе справедливости, под соответствующей ему верховной властью [97, 31].

Приведенные определения, относящиеся к концу XIX — началу XX века, типичны. Все они включают в качестве специфических видовых отличий государства как общности народ, публичную власть и территорию (хотя территория иногда явным образом и не включается в дефиницию, — Л. Дюги, Л. Тихомиров и др., — ее наличие как необходимого атрибута государства молчаливо предполагается).

Конец XX века изменений по существу не внес. Так, согласно широко распространенному в Европе Фишеровскому словарю права государство определяется как общность, в основе структуры которой лежит территория, народ и государственная власть. (101, 13-14).

Аналогично определяют государство юрист К. Доеринг [37, 5-6], социолог А. Гиддингс [26, 80-82], экономист Д. Гэл-брейт [28, 45-49] и др.

Совпадение большинства дефиниций в их основных элементах позволяет сделать вывод о том, что в теории практически речь идет не столько о кардинальных различиях в содержании определений государства, сколько о несовпадении их словесных формулировок.

Марксизм привнес в эти представления классовый подход. Полагая неизбежным появление классов как результата распада кровнородственных связей и формирования семьи, частной собственности и общественного разделения труда, Ф. Энгельс считал неизбежной и борьбу между ними, в ходе которой антагонизм между борющимися достигает такого предела, что необходимо государственное вмешательство.

Понятие государства как носителя функции "общих дел" постоянно присутствует в марксизме. Но постепенно оно отходит на второй план, и государство представляется как политическая организация господствующего класса, которым

23

является сословие собственников средств производства. Первостепенное значение придается насильственной стороне государственной власти — классовой диктатуре. Отсюда и признание главным в государственном организме административного аппарата, чиновников, в конце концов трансформировавшееся в трактовку государства как машины для поддержания господства одного класса над другим. Эти стороны марксизма особенно выпятились в ленинизме [65, 33, 95-110]. Все выявленные свойства государства имеют под собой реальные основания, отражая ту или иную его сторону. Однако, если территория, суверенная публичная власть, налоги суть необходимые признаки всякого государства, то его откровенно классовый, сугубо диктаторский характер присущ лишь определенным и притом частным историческим формам (например, фашистской или государству диктатуры пролетариата) и потому в его общее определение включаться не должны. В нем необходимо отразить следующие общие признаки государства:

1) государство есть политическая организация общества (а не какой-то его части), обеспечивающая решение его общих дел, хотя социальная дифференциация здесь предполагается;

2) публичная власть — специальный слой профессиональных управленцев;

3) пространственные пределы власти и распределение населения осуществляются по административно-территориальному принципу и с превращением индивидов в граждан (подданных);

4) налоги — экономическая основа деятельности власти;

5) появление государства есть следствие замены кровнородственных связей обменными (рыночными) и превращения племенных отношений в общественные.

Объединяя перечисленные признаки, можно сформулировать разные определения. Вот одно из них: государство есть политико-территориальная организация общества, основанного на обменных связях людей, которая характеризуется публичной властью, призванной решать общие дела и осуществляющей свою деятельность на собираемые с населения налоги. Более кратко государство можно определить как способ территориально-политической организации общества.

24

Глава3

ОБЩЕСТВО И ГОСУДАРСТВО

1. Понятие "общество". 2. Гражданское общество. 3. Политическая система. 4. Общество и государство.

1. Общество — форма существования человечества. Освобождаясь от обыденных представлений, его следует определить не как множество людей, а как совокупность общественных отношений. Это выводит категорию "общественное отношение" на одно из первых мест в понятийной системе любой социальной теории, включая и теорию государства и права. Такое положение названного понятия в логической структуре науки определяется той ролью, которую общественные отношения объективно играют в формировании и развитии общества. Первая их функция заключается в том, что они составляют, выражаясь метафорически, тело общества, будучи тем строительным материалом, из которого оно возводится, или (и это, может быть, точнее отражает суть дела) выступая в качестве "клеточек", образующих социальный организм.

Вторая функция общественных отношений состоит в том, что их разновидности (производственные, политические, нравственные, юридические и иные отношения) образуют все социальные институты общества. Капитал, частная или общественная собственность, например, — это не вещи, не средства производства и не предметы потребления, а отношения между людьми по применению их труда, по поводу производства, распределения, обмена и потребления материальных благ, т.е. сугубо общественные связи между ними.

Равным образом и государство отнюдь не сводится ни к своим материальным атрибутам (зданиям парламента,

25

госучреждений, тюрем), ни к политической символике (гербам, государственным флагам), ни даже к механизму властвования (госаппарат, чиновничество, армия, полиция). Оно — прежде всего форма политической организации общества, способ антагонической или гармонической интеграции индивидов и социальных групп, политико-властное средство объединения населения. Легко убедиться, что и здесь речь идет о системе специфических, в данном случае политических, общественных отношений.

Наконец, нравственность и право — это не только совокупность норм, представленная в моральных и юридических кодексах. Каждый общественный деятель имел возможность удостовериться, что, например, действующий закон, если он в самом деле действует, живет в сознании миллионов людей в виде правовых знаний, убеждений, иллюзий, ценностных ориентации, установок. В зависимости от социального положения и условий жизнедеятельности люди либо принимают, либо отвергают юридические запреты и дозволения, если они вообще осведомлены о требованиях правовых норм. Однако и тогда, когда носители прав и обязанностей сообразуют свои действия с юридическими предписаниями, и тогда, когда люди нарушают установленные законом запреты, они выступают в роли участников общественных отношений. Социальные и, в частности, правовые нормы регулируют лишь общественно значимое поведение людей, в котором они являются носителями социальных функций. Следовательно, и право, если оно реализуется в социально значимом поведении людей, есть одна из разновидностей общественных отношений.

Итак, ни один социальный институт как разновидность общественных отношений не может быть сведен только лишь к его материальному проявлению (например, государство), или к его духовному выражению (например, абстрактная социальная норма, знание требований закона).

Третья функция общественных отношений состоит в том, что их тип обусловливает природу каждого исторически определенного типа общества как целостного социального организма и характер всех его элементов (общественных групп разного рода и уровня, государства, права, иных социальных институтов). Именно типичный для данного исторического этапа вид общественных отношений образует источник того

26

общего освещения, которое придает специфическую историческую окраску всему, что попадает под его лучи.

Вот почему одноименные и даже, казалось бы, однопорядковые социальные институты (например, собственность, государство, право и т.д.) в разные периоды истории обладают различным, зачастую противоположным общественным содержанием. Это нашло отражение и в языковых формах. Достаточно в ряде случаев употребить в качестве прилагательных слова "феодальный", "буржуазный", "социалистический" для обозначения одного и того же общественного явления, чтобы стало совершенно ясно, что речь идёт о принципиально различных в социальном смысле, а иногда и прямо противоположных вещах и процессах.

Наконец, четвертая функция общественных отношений состоит в том, что они обусловливают общественное положение, а следовательно, и социальную судьбу, биографию каждого индивида. С точки зрения нашего современника, процесс распределения индивидов по социальным позициям проще всего был в родовом обществе. Он несколько осложнился при феодализме с его сословным строем, когда распределение людей по сословиям обусловливалось их происхождением. Акт рождения, опосредствуясь общественным положением родителей, определял сословную принадлежность индивида и тем самым его личную судьбу. Последняя, следовательно, не зависела от индивидуальных способностей человека. Индивид являлся лишь средством персонификации заранее данных, юридически закрепленных социальных позиций, не занимать которые он не мог, не отлучив себя при этом от общества.

Тот факт, что при сословном строе дворянин, священник, ремесленник, крепостной — любой из них рождается и на всю жизнь остается дворянином, духовным лицом, ремесленником, крепостным крестьянином, представляется простым лишь человеку Нового времени, когда освобожденный от сословной зависимости индивид как будто бы имеет возможность занять любую социальную позицию. Но и в Новое время возможность эта абстрактна. Реальная свобода выбора человеком своего жизненного пути ограничена местом его социальной группы в современном рыночном производстве и вытекающими отсюда индивидуальными общественными свойствами (социальным происхождением, образованием,

27

партийной принадлежностью, специфическим кругом личных связей и т.д.). Конечно, благодаря личным способностям или случайным для рынка обстоятельствам отдельной личности иногда удается выйти за пределы своей среды, хотя и эта возможность ограничена тем набором социальных позиций, который предоставляет человеку социальная действительность, то есть современная ему система общественных отношений. Однако единство возможности и действительности, с точки зрения диалектической логики, есть общественная необходимость. Остается случайным, кем станет индивид А, займет ли он социальную позицию "а" или "б". Но является необходимым то, что все индивиды будут распределены по социальным позициям, представляющим социальную структуру современного им общества. Вот почему не личностные свойства индивидов, если даже они статистически обобщены, определяют специфику общественных групп, а наоборот, место группы в общественной структуре обусловливает социальные свойства входящих в нее людей. Вот почему все личностные качества человека суть лишь функции занимаемых им социальных позиций. Не индивиды с их биологическими и психологическими свойствами и не население с его демографическими характеристиками, а совокупность общественных отношений образует действительную субстанцию общества, которая во взаимодействии всех своих процессов есть конечная причина всех социальных явлений.

Здесь возникает проблема, которая по аналогии с основным вопросом философии в его материалистической постановке может быть названа основным вопросом социологии. если философ-материалист задается целью установить, что первично — материя или сознание, то обществоведу необходимо определить, первично ли общество (коллектив) или отдельный индивид.

Общественные отношения существуют "до человека" в том смысле, что каждый индивид, появляясь на свет, уже застает всю систему социальных связей готовой и в целом сложившейся. Она существует для него объективно, и изменить ее могут не усилия одиночки, а действия народных масс путем постепенных реформ или революционных преобразований общественной действительности.

Этот факт находит отражение и в русском языке. Когда

28

говорят: он стал гражданином России, поступил на работу в Совет министров, вступил в масонскую ложу и т.д., то обычно подразумевают, что и государство под названием "Россия", и Совет министров, и масонская ложа вольных каменщиков существуют независимо от индивида и существовали до того, как он в какой бы то ни было форме выразил свое отношение к этим социальным институтам.

Вместе с тем более глубокое исследование показывает, что социальные институты предшествуют человеку отнюдь не во всех случаях, а только тогда, когда речь идет об уже сложившемся, функционирующем процессе. Когда же исследователь сталкивается с зарождающимся социальным институтом возникающим общественным явлением, индивид предшествует им, существуя "до них". В таких случаях говорят: "Люди образовали кружок по изучению теории государства", "объединились в жилищно-строительный кооператив", "организовали общество любителей русской словесности", "создали университет педагогического мастерства" или, если использовать примеры из уголовно-правовой практики, "образовали преступную группу, шайку, банду"

Различение процесса возникновения и процесса функционирования уже сложившегося социального института весьма существенно. В первом случае индивид еще не сталкивается с готовыми системами ценностей, норм, правил поведения. Более того, он сам принимает активное участие в их выработке. Естественно, что в первом случае число степеней свободы у него неизмеримо больше, чем во втором случае, когда социальный институт уже оформился, имеет официально (например, устав) или неофициально (например, обычаи) принятые системы норм и ценностных ориентации.

Что же касается количественного соотношения этих двух процессов, то индивид, очевидно, неизмеримо чаще сталкивается с уже сформировавшимися социальными институтами (следует подчеркнуть, что, когда речь идет о генезисе нового социального института, социолог подразумевает возникновение принципиально, качественно иного общественного организма, а не простое увеличение числа институтов, давно ставших традиционными). Такое количественное соотношение названных процессов, в частности, и позволяет говорить о независимости (разумеется, относительной) общественных

29

отношений от особенностей их участников.

Если же иметь в виду развитие общества в целом, то весь исторический опыт свидетельствует о том, что коллектив (общество) исторически и логически предшествует индивиду. Общество предшествовало индивиду во времени, поглощало его полностью или частично, и личность смогла получить относительную свободу и стать автономной лишь в Новое время.

Общественные отношения предстают перед индивидами как система социальных позиций, занимая которые они приобретают определенные социальные свойства, в том числе политические и правовые. Быть человеком значит принадлежать к роду человеческому, что свойственно индивиду как таковому, но быть гражданином, предпринимателем, наемным работником, слесарем, профессором, студентом и т.п. значит занимать определенные "места" в системе политических отношений (гражданин, подданный), в социальной структуре (предприниматель, наемный работник), в системе профессионального разделения труда (слесарь, юрист, педагог и т.д.) и т.д.

Исходное — обменное — отношение, объединяющее людей в социальный организм, в котором существует государство, в сфере экономики выступает как отношение производственное, в сфере права — как отношение правовое, в сфере государства — как отношение публично-властное, политическое.

Изначально обменные ("экономические"), управленческие ("политические") и т.п. отношения, существуя внутри рода, были слиты с кровнородственным моноотношением. Его дифференциация — длительный исторический процесс [50].

Общество и государство также совпадали на первых порах. Античный полис, например, был и обществом, и государством: не случайно народное собрание жителей Афин было одновременно и высшим органом политического управления. При этом государство (публичная власть) доминировало над обществом, господствуя над ним то в форме восточной деспотии, то в форме Римской империи, то в форме средневековой монархии. Отделение государства от общества и превращение его и общества в относительно самостоятельные феномены произошло только в результате буржуазных революций и утверждения полного господства обменных отношений как

30

средства, связующего людей в общественные организмы. Процесс этот мог произойти лишь при условии, что он сопровождался освобождением и самого человека от родовых и сословных уз: рынок — место обменных контактов свободных индивидов. Общество, освободившееся от тирании государства и объединившее отдельных самостоятельных субъектов, получило название гражданского. В Новое время оно играет ту же роль, которую в античности играл полис, а в Средневековье — сословность.

2. Гражданское общество, по определению Гегеля, есть объединение частных лиц. "В гражданском обществе, — писал он, — каждый для себя — цель, все другие для него ничто". Таким образом, индивиды здесь суть частные лица, преследующие как свою цель свой собственный интерес. "Но без соотношения (т.". обмена, — Л. С.) с другими он не может достигнуть объема своих целей; эти другие суть потому средства для целей особенного", — продолжал немецкий философ. Поскольку речь идет не о связях отдельных людей в дуэты, трио, квартеты и т.д., а об отношениях всех со всеми, закономерен его вывод о слиянии всех участников этого взаимодействия в некую всеобщность — гражданское общество [24, VII, 211].

Гражданское общество, по Гегелю, — отнюдь не высшая форма "всеобщности" (коллективности). Оно результат разложения кровнородственных связей и объединения людей на иной — обменной — основе в народ, в нацию. Нация, хотя и сохраняет для большинства входящих в нее индивидов общность происхождения, вместе с тем объединяет множество "посторонних" людей, имеющих других предков. Это стало возможным лишь вследствие изменения основы коллективных связей. Теперь ее образуют "общие потребности и взаимодействие в их удовлетворении" [24, VII, 215], которые не зависят от рода и племени входящих в социальную общность субъектов.

Гражданское общество глубоко эгоистично, включая себялюбивых индивидов, объединяемых прежде всего нуждой. Поскольку каждый из них преследует собственные цели, коллективность эта подвержена разного рода случайностям и нуждается в более высокой "форме всеобщности" — в государстве. Таким образом, гражданское общество — связующее

31

звено, находящееся между разрозненными индивидами и государством как высшей формы человеческой организации [24, VII, 211].

Само по себе гражданское общество выступает в гегелевской картине мира в крайне неприглядном свете. Входящая в него отдельная личность, "особенность как распространяющееся во все стороны удовлетворение своих потребностей, случайного произвола и субъективного каприза, разрушает в своих наслаждениях самое себя... с другой стороны, удовлетворение необходимых и случайных потребностей, как подвергающееся бесконечному возбуждению, находящееся во всесторонней зависимости от внешней случайности и внешнего произвола, а также ограниченное властью всеобщности, случайно. Гражданское общество представляет нам... картину столь же необычной роскоши, сколь и картину нищеты и общего обоим физического и нравственного вырождения" [24, VII, 213]. Выявленные здесь пороки гражданского общества должны были объяснить, по мысли Гегеля, необходимость его перехода в государственное состояние.

Нарисованная немецким философом картина получилась чрезвычайно мрачной. История XX века показала, что основные принципы гражданского общества — свобода личности, частная собственность и др. — оказались жизнеспособнее всех других, и современный либерализм, эта идеология и религия гражданского общества, на данном историческом этапе, похоже, победила своих главных врагов — идеологию коммунизма и фашизма. Это дало основание Френсису Фукуяме, американскому профессору японского происхождения, летом 1989 г. объявить, что главные противоречия современного мира разрешены, холодная война окончена и наступил конец истории. Поскольку "решены все прежние противоречия и удовлетворены человеческие потребности", наступил постисторический период.

По-видимому, такого рода исход не особенно нравится автору. "Конец истории печален, — пишет он. — Борьба за признание, готовность рисковать жизнью ради чисто абстрактной цели, идеологическая борьба, требующая отваги, воображения и идеализма, — вместо всего этого — экономический расчет, бесконечные технические проблемы, забота об экологии и удовлетворение изощренных запросов потребителя. В

32

постисторический период нет ни искусства, ни философии, — есть лишь тщательно оберегаемый музей человеческой истории" [104,148]. Однако все это, вызывая у Фукуямы "ностальгию по Европе после 1945 года" и надежду на то, что история, быть может, возьмет новый старт, никоим образом не опровергает его выводов о победе на Западе в конце XX столетия идей либерализма, воплощенных в гражданском обществе.

Переходя к характеристике современного гражданского общества, в нем можно выделить три уровня общественных отношений.

Первый уровень связан с производством самого человека и охватывает сферу семьи, быта и культуры (в частности, образование).

Второй уровень охватывает область экономики, включая в себя производство, распределение, обмен и производительное потребление (личное потребление осуществляется на первом уровне — в быту). Именно здесь реализуется тот процесс обмена вещами (товарами) и деятельностью, который объединяет изолированных индивидов в общественный коллектив. Субъектами отношений здесь выступают, во-первых, индивиды; во-вторых, социальные группы, в которые оказались объединенными индивиды, занимающие одинаковые места в системах общественного разделения труда, собственности, культуры и т.д., и которые образуют социальный состав гражданского общества; в-третьих, различные объединения индивидов, профессиональные союзы, союзы предпринимателей, общества потребителей и т.п. Все эти субъекты устанавливают между собой разнообразные по своему характеру связи помимо государства (в частности, договорные), которые позволяют в определенных пределах обеспечивать гармоническое развитие гражданского общества без вмешательства государства как политической силы. Последнее присутствует здесь лишь потенциально. Таким образом, характерной чертой гражданского общества является его саморегулируемость, самодетерминированность. То, что оно способно к саморазвитию, и то, что оно — результат свободного объединения индивидов, расширяет возможности гражданского общества определять свое развитие. Если оно окажется способным преодолевать возникающие противоречия, то оно сможет избегать революций как средства насильственной замены

33

одного общественного строя другим.

На третьем уровне гражданского общества его члены вступают в политическую жизнь. Политика — область общественных отношений, в которых реализуется борьба за участие в общих делах населения, осуществляемых государством, и в определении направлений его деятельности. Субъектами политического процесса в современных его формах являются индивиды (граждане), их политические объединения — организации (партии, движения, "фронты", союзы и т.п.) и государство.

3. Совокупность субъектов борьбы за участие в общих делах населения, осуществляемых государством, образует политическую систему.

В современных условиях различают два основных вида политических систем: демократическую и тоталитарную. Демократическая политическая система связана с вещными отношениями и имеет своей предпосылкой рынок. В сфере обменных связей свободные и равные индивиды — частные собственники, покупая один товар и отвергая другой, тем самым "голосуют" за их производство в соответствии со спросом. И это как будто бы им удается: выпуск товаров увеличивается, снижается или прекращается в соответствии с покупательским спросом на них. В политических отношениях сохраняется структура того же рыночного типа с тем, однако, отличием, что место товаров занимают конкурирующие лидеры и политические партии с их программами и лозунгами, а голосование осуществляется не на рынке, а на избирательных участках.

Политическая партия, получившая большинство голосов, приобретает большинство мест в высшем представительном органе государственной власти — парламенте и соответствующее количество министерских портфелей — в правительстве, после чего, обеспечивая взаимодействие законодательной и исполнительной власти, может реально проводить политику по осуществлению тех программ, за которые голосовал избиратель. Проигравшие партии образуют в этом случае политическую или парламентскую оппозицию.

Аналогичная ситуация складывается и в случае победы на выборах того или иного лидера, который, став президентом или премьер-министром, получает возможность в пределах

34

своих полномочий пытаться реализовать свою предвыборную программу.

Стало быть, элементами политической системы демократического типа являются народ, партии, политические лидеры и государство. При этом представляется, что последнее слово принадлежит народу, вольному избрать или не избрать своих депутатов и политических лидеров.

Демократическая политическая система, будь она идеальной, трансформировала бы свойство саморегулируемости гражданского общества в свойство самоуправляемости.

В демократических обществах суверенитет, таким образом, принадлежит народу, а государство суверенно лишь постольку, поскольку народ, голосуя, на определенных условиях передал ему свой суверенитет и уполномочил организовывать решение общих дел.

Совсем иной является политическая система тоталитарного типа. Решающую роль в ней играет единственная правящая партия, возглавляемая, как правило, вождем. Она не терпит конкуренции в лице других политических сил. Цель партии — мобилизация населения на выполнение принятых ею политических решений. Свою волю партия (вождь) осуществляет через подчиненные ей государство, общественные учреждения, призванные лишь организационно, материально или идеологически обеспечивать выполнение партийных программ. Партия господствует полностью и в политике, и в идеологии, и, как правило, в экономике. Инакомыслие, иные формы общественной и хозяйственной жизни, если они противоречат партийной идеологии, беспощадно подавляются. Гражданское общество оказывается поглощенным государственными структурами, политизируется, партийное влияние проникает во все его поры, регулируя частную жизнь граждан. Государство, скрепляемый его властью в единое целое народ объявляются высшей ценностью, подчиняющей себе индивида. Само государство имеет сугубо полицейский характер. Расширение его управленческих функций вызывает гигантский рост управленческого аппарата — бюрократии, являющейся истинной хозяйкой государства, страны.

Элементами политической системы тоталитарного типа выступают партия (вождь), государство, подчиненные им общественные организации (например, профсоюзы, комсомол в

35

советской административно-хозяйственной системе) и население ("народ"), которое становится объектом манипуляций всех этих политических сил.

Если политическая система, демократического типа предполагает существование гражданского общества, то тоталитарная система служит политической формой такого общества, в котором индивиды, потеряв свою автономию и самостоятельность, выступают лишь частицами поглотивших их социальных образований — нации (например, немецкий фашизм), общественного класса или "новой исторической общности — советского народа" (СССР).

4. В паре взаимосвязанных феноменов "общество — государство" ведущую, определяющую роль играет общество. Именно оно порождает государство, становясь его содержанием и отводя ему тем самым место одной только политической формы. В Новое время, когда обменные отношения превращаются в господствующие, государство — лишь сторона гражданского общества, которая, помимо прочего, обусловливает его демократический характер. Свободе и равенству товаровладельцев на рынке должны соответствовать их политические свобода и равенство в государстве.

Принцип детерминированности государства обществом остается нерушимым и тогда, когда речь идет и о политической системе тоталитарного типа. Тоталитаризм, как и демократия, социально обусловлен. Его историческими предпосылками являются такие общественные условия, при которых деклассированные, люмпенизированные элементы и маргинальные группы (например, безработные рабочие и вытесненные из деревни крестьяне в Советской России 20-х гг.) готовы объединиться и образовать тем самым социальную базу режима, который обещает им уже в ближайшем будущем господство и рай. Они готовы принять полное или частичное обобществление или передел собственности и даже насилие как политическое средство, обеспечивающее сверхнапряжение для "большого скачка", после которого все они оказываются в "счастливом будущем".

Победа либерализма как идеологии свободного рынка в XX в. поставила вопрос, какой должна быть организационная форма государства. Если исходить из того, что государство — объединение суверенных индивидов, то оно не

36

может быть не чем иным, как корпорацией. Корпорация, пишет И. А. Ильин, начинается с индивидуума: с его мнения, изволения, решения; с его "свободы" и интереса. Она строится снизу вверх; она основывает все на голосовании; она организуется на свободно признанной (и соответственно свободно ограничиваемой, свободно отвергаемой) солидарности заинтересованных деятелей. "Все через народ" — идеал формальной демократии, воплощающейся в корпорации [46, 85].

Напротив, противники либеральной философии (например, консерваторы, марксисты) усматривают сущность государства в публичной власти, стоящей над населением, и полагают, что оно не может быть не чем иным, кроме как учреждением. Жизнь учреждения строится и определяется не снизу, а сверху (даже тогда, когда, по словам И. А. Ильина, само оно учреждено всенародным голосованием). Люди, входящие в него, не формулируют сами своего интереса. "Не их слушаются в учреждении, а они слушаются в учреждении... Они не выбирают его органов, не имеют права "дезавуировать" или сменять их... Органы его... назначаются. И поскольку государство есть учреждение, постольку народ в нем не управляет собой и не распоряжается, а воспитывается, опекается и повинуется" [46, 85].

Эти две точки зрения представляют собой противоположные полюса, вокруг которых ведется острая политическая борьба. В реальной истории полной победы не одержала ни одна их них. Ознакомление с эмпирически существующими государствами свидетельствует, что в них имеются элементы и корпорации, и учреждения. Если последовательно провести в политическую жизнь принцип корпорации, то общество окажется в состоянии анархии, которая, если и возможна в виде позитивного идеала М. И. Бакунина или П. А. Кропоткина [11;60], то при условиях, до сих пор в мире никогда не существовавших. Анархия сегодня — это хаос, гибель общества, государства. К тому же скептики из числа консерваторов не устают напоминать, что государственное управление требует профессионализма, которым рядовые граждане никогда не обладали и обладать не могут. Государство, таким образом, всегда будет строиться или по типу учреждения, или включать его элементы. В нем всегда будут существовать области, требующие централизованного регулирования

37

сверху (например, оборона, охрана общественного порядка, правосудие и т.д.), а следовательно, учрежденческой организации.

Вместе с тем, если государство будет построено лишь по принципу цетрализованного учреждения, оно лишит своих граждан возможности проявить свою активность, ограничит их свободу, оставит нереализованными многие возможности. При этом и либералы, и консерваторы постоянно подчеркивают, что корпоративная сторона государства будет иметь под собой тем больше оснований, чем выше уровень развития общества, его культуры, чем более зрелым является его политическое и правовое сознание.

Теория государства зафиксировала ряд факторов, при прочих равных условиях влияющих на соотношение в государственном устройстве корпоративного и учрежденческого начал. К их числу относятся прежде всего величина территории (чем больше размеры государства, тем необходимее учрежденческое начало в виде сильной централизованной власти); плотность населения (при большей плотности населения легче развиться корпоративной стороне государства); характер государственной политики (чем грандиознее державные задачи, чем меньшему числу они понятны, тем труднее устанавливается корпоративный строй, замечает по этому поводу И.А.Ильин [46, 88]); уровень хозяйственного развития страны (в условиях упадка экономики, всеобщего дефицита и т.п. всегда проявляется тенденция к усилению учрежденческой стороны, стремление к власти "крепкой руки"); национальный и религиозный состав страны (государство, более однородное в национальном и религиозном отношениях, легче воспринимает принципы корпоративного устройства); социальная структура общества (чем более оно однородно, чем многочисленнее в нем средний класс, тем большее развитие в нем получает корпоративность); уровень развития общественного, в частности, политического сознания, о котором мы уже говорили.

Итак, общество во всех случаях определяет характер государства. Государство, политические отношения суть лишь форма того или иного социального содержания.

38Глава 4

ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие "функция государства". 2, Пределы вмешательства государства в частную и общественную жизнь. 3. Общечеловеческое и групповое (сословно-классовое) в государстве. 4. Генеральная функция государства. 5. Внешние и внутренние функции государства.

1. Социальная природа государства прежде всего обнаруживается в его функциях, ибо любой феномен наиболее ярко проявляется тогда, когда он действует.

Коль скоро государство возникло потому, что после распада родовых структур только оно могло обеспечивать своей организацией решение общих дел объединенных обменными отношениями индивидов, в его функциях прежде всего выявляется, в каких направлениях деятельности реализуется его историческое назначение.

Функции государства объективны. И природа общих дел, которые неизбежно появляются у объединившихся в ассоциацию людей, и способы их осуществления при помощи государственной власти независимы от сознания и воли людей, в том числе и тех, кто управляет государством. Выбор средств их достижения лишь в известных пределах происходит сознательно и зависит от того, насколько правильно поняты общественные потребности и насколько верно оценены имеющиеся средства их удовлетворения. Если направления деятельности определены ошибочно и общие дела не реализуются, рано или поздно их будут вынуждены изменить и привести в соответствие с объективными потребностями общественного развития.

39

Итак, функции государства — основные направления его деятельности, обусловленные объективной потребностью объединенных обменными отношениями людей решать общие дела, содержание которых задано характером исторически определенного общества.

2. Формирование функций государства происходит в процессе своеобразного разделения организационно-управленческого труда, в ходе которого выясняется, что берет на себя государство и что остается обществу, решающему часть задач самостоятельно в форме самоуправления. Это разделение протекает, как правило, в острой борьбе, ибо связано с определением меры свободы людей и пределов вмешательства государства в частную и общественную жизнь своих граждан (подданных).

С точки зрения либерально-демократических доктрин, такое вмешательство должно быть минимальным. И через 200 лет по-прежнему актуальны слова Адама Смита о том, что после падения феодализма, "поскольку совершенно отпадают все системы предпочтения или стеснений, очевидно остается и сама собой утверждается простая и незамысловатая система естественной свободы. Каждому человеку, покуда он не нарушает законов справедливости, предоставляется совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и вступать в конкуренцию своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица или даже целого сословия. Государь совершенно освобождается от обязанности, при выполнении которой он всегда будет подвергаться бесчисленным обольщениям и заблуждениям, и надлежащее выполнение которой недоступно никакой человеческой мудрости или знанию, — от обязанности руководить трудом частных лиц и направлять его к занятиям, наиболее соответствующим интересам общества. Согласно системе естественной свободы, государю надлежит выполнять только три обязанности: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжений других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или обязанность установить строгое и беспристрастное отправление правосудия; и, в-третьих, обязанность создавать и содержать учреждения, создание и содержание которых не

40

может быть в интересах никаких определенных лиц или небольших групп, ибо прибыль от них никогда не сможет окупить затраты любого отдельного лица или небольшой группы лиц, хотя зачастую они смогут с лихвой окупиться большому обществу" (очевидно, что в нашем контексте слово "государь" — синонимично государству, — Л. С.) [90; 102, 53-54].

Как легко заметить, Адам Смит стремится обосновать максимальную свободу человека, живущего в условиях рыночного хозяйства. Государство должно лишь обеспечить неприкосновенность этих предпосылок. Они равны для всех, отчего и являются "общим делом", выполняемым государством в Новое время. Функции государства ограничиваются, таким образом, обороной (1), определением меры свободы каждого посредством установления одинаковых для всех правил и обеспечения правосудия как средства решения социальных конфликтов между членами общества (2) и организацией учреждений, которые не могут быть созданы отдельными лицами, но которые необходимы всем им, например, почты, полиции и т.д.(3) [102, 55-68].

Современный либерализм (М. Фридман, Ф. А. Хайек и др.) исходит из саморегуляции обменных отношений. Рынок действует таким образом, что индивид А, производящий товар X, может удовлетворить свою потребность в товаре Y, производимом индивидом В, лишь в процессе обмена, то есть удовлетворив потребности индивида В в товаре X. Никто и ничто, кроме собственных потребностей, не гонит его на рынок и не побуждает к обмену. Никто не регулирует обменный процесс. Индивиды А и В сами находят друг друга. Ими движет только "невидимая рука" (А. Смит) их потребностей. И поскольку речь идет об отношениях не только А с В, а всех со всеми, постольку рынок удовлетворяет всеобщие потребности, общественный интерес. Индикатором потребностей являются цены, складывающиеся под влиянием спроса и предложения и потому отражающие потребности населения сообразно его покупательской способности.

Государственное планирование в масштабах общества представляется современному либерализму принципиально невозможным. Государство, берущееся за это, обнаруживает "пагубную самонадеянность" [107]. Ни одно правительство, ни один государственный орган ни при каких

41

обстоятельствах не в состоянии обладать информацией, необходимой для принятия оптимальных решений о том, что нужно делать на каждом рабочем месте. Тот, кто на нем находится, будет осведомлен полнее и потому выполнит работу успешнее по своему разумению, чем по указанию сверху. В этом современный либерализм видит причину краха общества, экономика которого была основана на государственной собственности и централизованном планировании.

По законам общественных отношений свобода индивида должна быть максимально возможной, в том числе и в области хозяйства. Пределы вмешательства государства в дела людей определяются необходимостью обеспечить порядок, при котором осуществление свободы индивидом не должно препятствовать всем другим индивидам осуществлять свою свободу. Вмешательство государства в частную сферу семьи, быта, культуры (первый уровень гражданского общества), как правило, исключается и может иметь место только в целях обеспечения личной или общественной безопасности. Государственный надзор за обеспечением порядка возможен лишь в сферах экономики и политики, ибо именно в этих областях прежде всего реализуется главная функция государства — решение общих дел. Вмешательство государства допустимо здесь постольку, поскольку оно необходимо для осуществления этой функции.

Однако эти ясные с точки зрения чистой теории положения внедряются в практику с большим трудом. Причина этого не только в том, что значительная часть экономистов, социологов, юристов в принципе не приемлет либеральных воззрений. Дело еще и в том, что доктрина невмешательства государства в дела общества и личности и особенно в хозяйственную сферу не в состоянии объяснить многие общественные, в том числе экономические процессы, а следовательно, и лечь в основу социально-политических программ, реализация которых могла бы воспрепятствовать их развитию в нежелательную сторону. В частности, свободному рынку, функционировавшему при полном невмешательстве государства в область обменных отношений, пришлось выдержать испытание жесточайшими экономическими кризисами, поразившими капиталистическое общество в конце XIX в., в 1929-32 гг., в 1937 г. и т.д. Они не только подробно описаны, но и

42

проанализированы многими экономистами, историками народного хозяйства, криминологами, и здесь нет нужды повторять уже известное. Достаточно сказать, что в результате кризиса 1929 - 32 гг. мировое производство сократилось более, чем на 40%, множество людей разорилось, превратилось в безработных, бездомных бродяг, большинство предпринимателей обанкротилось, часть из них покончила жизнь самоубийством,, почти полностью исчез средний класс и т.п.

Столь разрушительные экономические катаклизмы привели общественную мысль, ищущую пути оздоровления капитализма, к признанию необходимости регулировать рыночные отношения. Поскольку такое регулирование — общее дело населения, постольку и осуществлять его может только орган, для этого предназначенный, — государство

Крайней формой отрицания либерально-демократической доктрины является научный социализм, требующий полной ликвидации свободного рынка и замены его планово-распорядительными хозяйственными связями. Однако, получив известную популярность в 30-е гг., социалистические идеи ныне выходят из моды, будучи скомпрометированы неудачным опытом построения коммунистического общества в Советском Союзе и в странах Восточной Европы.

Гораздо более убедительными представляются рекомендации англичанина Дж. М. Кейнса, получившего за свою научную и общественную деятельность титул лорда. Опираясь на доводы, которые выглядели особенно доказательно потому, что основывались на фактах эпохи великой депрессии (так обществоведы Запада именуют период капиталистических кризисов 1929-32 гг.), Кейнс пришел к выводу о том, что самокорректирующаяся экономика и саморегулируемый рынок — иллюзии и что только государство может помочь избежать стагнации, хаоса, катастрофических спадов производства, а стало быть, и социальных катаклизмов.

Здесь не место углубляться в анализ экономических мер, направленных на регулирование рыночного хозяйства. Они подробно описаны в экономической литературе [28; 67], и нам достаточно ограничиться их самой общей характеристикой. Практические рекомендации Кейнса и его прямых и отдаленных последователей (американца Дж. К. Гэлбрейта, его соотечественника В. В. Леонтьева и др.) не предполагают

43

прямого государственного вмешательства в деятельность предприятий и корпораций. Влияние государства ограничивается преимущественно дифференциацией налоговой политики и целенаправленным размещением выгодных государственных заказов. Например, та хозяйственная сфера, которая, с общественной точки зрения, нуждается в ускоренном развитии, облагается налогом в существенно меньшей мере, вследствие чего вложенный в нее капитал дает большую прибыль по сравнению с вложениями в другие хозяйственные отрасли. Благодаря этому она "притягивает" свободные деньги и деньги из иных экономических областей. В результате развитие общественно важной сферы национального хозяйства получает необходимый толчок.

Аналогично этому ускоренное развитие отдельных сфер хозяйства обеспечивается размещением среди фирм и корпораций выгодных государственных заказов, благодаря которым в известных пределах гарантируется реализация таких важнейших программ, как военные, космические, экономические и т.д.

Предельно повышая налоговые ставки на ту часть прибыли, которая предназначается на личное потребление предпринимателя, и существенно снижая на ту ее часть, которая идет на расширение производства и заработную плату наемным работникам, государство стимулирует экономический рост и не допускает дисбаланса между спросом и предложением, нарушение которого является, как известно, главной причиной экономических кризисов.

Эти предложения внедрены в государственную практику ряда стран Запада и приносят свои плоды. Многие утверждают, что послевоенное "экономическое чудо" в капиталистическом мире — эффект осуществления рекомендаций Кейнса, Гэлбрейта, Леонтьева и др.

На практике ни принципы либерализма, ни принципы тотального всевластия государства в экономике полностью не реализовались нигде. Хотя такие попытки предпринимались, они ни в одной стране сколько-нибудь полного успеха не принесли. По-видимому, речь должна идти о синтезе названных принципов, т.е. не об устранении государства из хозяйственной жизни, а о необходимом ограничении его вмешательства в рыночную экономику.

44

С этими изменениями в понимании роли государства в регулировании экономических отношений связана и идея о "государстве благоденствия", или так называемом социальном государстве. Мысль о том, что в число общих дел, которые должно осуществлять государство, должна входить и социальная защита населения, начала распространяться в общественном сознании еще в прошлом веке. Первоначально воспринимаемая как некая современная модификация монаршей заботы о своих подданных, она реализовывалась в институте государственных пенсий, в социальном страховании рабочих и т.д. Однако о превращении социальной политики в главное направление деятельности государства как о реальности заговорили лишь во время второй мировой войны. Импульс исходил из Великобритании. Там впервые и появилось понятие социального государства, сформулированное в знаменитом плане Бевериджа, предложенном британским парламентом лейбористскому правительству в 1942 г. и ставшим моделью для многих государств послевоенной Европы. Как отмечает немецкий историк Г. Риттер, произошел переход от социального страхования рабочих к всенародному страхованию [87, 59].

В США идея социального государства была воспринята позднее, чем в странах Европы. "Средний американец", т.е. господствующий в Америке тип общественного сознания, предпочитал веру в собственные силы, основанную на глубоко укоренившемся в американском обществе принципе индивидуализма.

Г. А. Риттер выделяет три типа социального государства. Первый тип — "позитивное государство", в котором социальное обеспечение основано на индивидуализме и защите корпоративных интересов и в котором государственная социальная политика является лишь средством контроля; второй — собственно социальное государство, в котором проводится политика полной занятости, обеспечивается гарантированный минимальный уровень жизни и равенство шансов на успех; третий — "государство благосостояния", в котором "обеспечивается равенство, кооперация и солидарность" и социальная политика для всех одинакова; в нем должны уменьшаться различия в зарплате, гарантироваться полная занятость, обеспечиваться трудящимся доминирующего положения в

45

политике [87, 12-15]. Будучи только моделями, эти типы социального государства нигде не были реализованы в полной мере и отражают лишь тенденции в изменениях государственной социальной политики на Западе. При этом нельзя не отметить, что принцип социальной безопасности населения и требование не только юридического, но и материального равенства находятся в противоречии с идеей свободы и концепцией правового государства, в котором государственное вмешательство в частные и общественные дела ограничиваются необходимым минимумом. Как подчеркивает Риттер, социальное государство содержит в себе опасность установления тотального контроля и управления обществом сверху, но оно же, по его словам, способствует росту реальной свободы, ликвидируя бедность, и социализации индивида. "В этой двойственности, — заключает немецкий историк, — заключены одновременно и опасность, и шансы на успех социального государства" [87, 20-21].

Итак, пределы вмешательства государства в частные и общественные дела изменяются в ходе исторического развития и с учетом социальных и культурных особенностей отдельных стран и народов.

3. Гражданское общество социально неоднородно. В его состав входят различные общественные группы (классы, сословия, слои и т.д.). Каким должно быть в функциях государства соотношение общечеловеческого и классового (сословного, группового и т.д.) начал?

Исходным для ответа на поставленный вопрос является положение, в соответствии с которым в общественном организме каждый элемент (сторона, момент) опосредствован всеми другими элементами и сам влияет на них. Ограничивая монополию предпринимательских фирм, устанавливая предельную продолжительность рабочего дня, минимум заработной платы и т.д., государство, возможно, выступает против интересов отдельных собственников — предпринимателей, но, укрепляя рыночную систему хозяйства, оно действует в интересах всех их, а в конечном счете — всего общества. Обеспечивая доступ к достижениям мировой культуры, к системе образования, продвижению в науке в соответствии со способностями, государство тем самым действует не только ради осуществления общечеловеческих начал в своих функциях,

46

но и ради предпринимателей, которым в условиях научно-технической революции нужен грамотный, культурный, образованный работник, необходим ученый и изобретатель, человек с широким кругозором и т.п.

Когда государство увеличивает налоги, взыскиваемые с населения, оно, казалось бы, противостоит всем, но, реализуя социальные программы, обеспечивает повышение жизненного уровня общества в целом. Таким образом, общечеловеческие и классовые (сословные, групповые и т.п.) начала в современных государствах отнюдь не обязательно противоположны друг другу. В Новое время обычным является из взаимопроникновение.

Истории известны и другие варианты этого соотношения, когда сословно-классовый интерес одной группы, обеспечившей себе руководящую роль в государстве, ставится выше интересов других социальных групп, а следовательно, выше интересов всего общества. Однако и в таком случае государство не в состоянии полностью игнорировать потребности подчиненного сословия (группы). Природа общественного целого такова, что античный полис предполагает сохранение не только рабовладельца, но и раба, феодализм — не только помещика, но и крепостного, капитализм — не только предпринимателя, но и наемного рабочего. Более того, свойство быть, например, помещиком зависит от наличия крепостных, которые нуждались, следовательно, в определенной защите. Вот почему феодальное государство осудило помещицу Салтычиху за издевательства над крепостными крестьянами. Главная функция государства — обеспечение целостности и сохранности общественного организма, которую оно объективно не может не ставить выше любых эгоистических интересов входящих в него групп. В противном случае ему грозит саморазрушение.

4. Генеральная функция государства — реализация общих дел, обеспечивающих объективные предпосылки человеческого существования. К их числу относятся:

— природные условия, обеспечение жизни, здоровья человека и нормальной среды его обитания;

— социально-культурные условия (общая свобода, доступ к культурным ценностям, образованию, свобода творчества);

— экономические условия (частная собственность, свобода

47

выбора занятий и т.п.);

— политические условия (доступ к управлению делами общества, реальное участие в нем, возможность влияния на принимаемые политические решения, гласность и т.д.).

5. Генеральная функция государства реализуется в его внешних и внутренних функциях.

К числу внешних направлений государственной деятельности относится военное, которое может быть в зависимости от характера государства функцией обороны или агрессии; функции внешнеполитических, экономических и культурных связей и экологическая функция, обеспечивающая международное сотрудничество в деле сохранения окружающей среды.

К числу внутренних относится функция обеспечения общественного порядка (охрана предпосылок существования человека); экономическая (регулирование рынка, разработка и обеспечение общенациональных экономических программ и т.п.); культурная (развитие образования, науки, учреждений культуры); социальная; фискальная (сбор налогов как главного источника финансирования всей государственной деятельности) и другие функции.

Функции государства историчны. Они меняются на разных этапах развития общества, а также в зависимости от изменений его социально-политического строя. В тоталитарных обществах, например, в число основных направлений деятельности государства включаются функция подавления сопротивления классовых, национальных и иных противников и культурно-воспитательная функция, обеспечивающая господство единой идеологии. В социалистических обществах с их плановой экономикой появляется хозяйственно-организаторская функция и функция охраны социалистической собственности.

Сказанное подтверждает вывод: в функциях государства раскрывается его политическая природа, которая в свою очередь выражает характер породившего его общества.

48Глава 5

ФОРМА ГОСУДАРСТВА

1. Понятие "форма государства". 2. Политический режим. 3. Форма правления. 4. Территориальное устройство государства.

1. Признаки государства, первоначально выраженные в его предпосылках, в ходе исторического процесса развиваются в форму государства. В ней прежде всего воплощается связь населения в политическое целое, т.е. те публично-властные отношения, которые позволяют рассматривать государство как объединение индивидов, одномасштабное обществу, основанному на обмене товарами и деятельностями. В форме государства, далее, воплощается природа и организация публичной власти — системы учреждений, управляющих делами общества. Наконец, в ней выражается внутреннее территориальное деление государства.

Итак, форма государства — это его устройство, выражающееся в характере политических взаимоотношений между людьми, между людьми и государством, между государством и людьми в процессе управления ими (политический режим), в способах организации высших органов государственной власти (форма правления) и в административно-территориальном делении государства (форма территориального устройства).

2. Политический режим — характеристика не только (и даже может быть, не столько!) государства, но и всей политической системы: отношения между людьми по поводу государственной власти и отношения людей с

49

государственной властью, образующие содержание политического режима, разворачиваются именно в сфере политической системы. Поскольку последняя является одним из уровней гражданского общества, постольку глубинные социально-экономические и культурные основы этого общества обусловливают характер государства не непосредственно, а запечатлеваясь в особенностях политического режима как содержании политической системы.

В соответствии с двумя типами политических систем современная теория государства различает два основных типа политических режимов: демократический и тоталитарный. Эта классификация восходит еще к Платону, выделявшему, помимо "наилучшего государства", тимократию (господство благородных воинов), олигархию (правление богатых семей), демократию и тиранию [82а, 544с]; последняя, если пользоваться современной терминологией, есть тоталитаризм.

Тимократия и олигархия были историей преодолены (первая — полностью, вторая — частично), а демократический и тоталитарный режимы превратились ныне в господствующие формы. Конечно, их современное истолкование отличается от платоновского. Государствоведческая мысль XX века противопоставляет демократию как политическую форму, обеспечивающую прогресс, тоталитаризму как воплощению политической реакции, тогда как у Платона обе они суть формы вырождения "наилучшего государства". Правда, тирания (платоновский эквивалент современного тоталитарного режима), в этой градации занимает последнее место и потому страдает наибольшей вырожденностью.

Общий ход процесса вырождения, по Платону, таков. "Наилучшее государство" — идеал, отличающийся стабильностью. Любые изменения суть отступления от этого идеала, и тимократия отличается от него прежде всего элементом нестабильности: некогда единый патриархальный класс расщепляется под воздействием собственнических интересов и конкуренции. "Скопление золота в кладовых у частный лиц губит тимократию, — говорил Платон, — они прежде всего выискивают, на что бы его употребить, и для этого перетолковывают законы, мало считаясь с ними". Возникает конфликт между добродетелью и богатством. "Когда устанавливаются порядки, по которым к власти не допускаются те, у

50

кого нет определенного имущественного ценза, побеждает олигархия, держащаяся на вооруженной силе или запугивании", т.е. посредством политического насилия, как сказали бы мы сегодня. Возникновение олигархии создает предпосылки для начала гражданской войны между олигархиями и беднейшими слоями. Социальная междоусобица, если в ней побеждают бедняки, приводит к демократии, в результате чего противники уничтожаются или изгоняются, остальные уравниваются в гражданском состоянии и возможностях занимать государственные должности. Устанавливается "царство свободы" и как следствие этого — беззаконие. Реакцией на истолкованную таким образом демократию является тирания — незаконная власть одного [82а, 550а-е]. Сравнение платоновской концепции политических режимов (государств) с современным государствоведением свидетельствует, что в ней содержатся в зародыше практически все элементы политической мысли, при помощи которых и сегодня формируются политические теории: и типология политических режимов (государств), и их историческая последовательность, и закономерности их смены, и формы перехода от одного типа государства к другому (например, революция, гражданская война), и даже указания на источники исторических изменений, среди которых Платон обозначает и то, что позднее марксисты назвали классовой борьбой.

Политический режим демократического типа имеет своей социально-экономической предпосылкой существование суверенных индивидуальных субъектов, являющихся собственниками экономических условий своей жизни и строящих отношения друг с другом на основе обмена и договора.

Политическими предпосылками этого режима являются:

1) отсутствие единой, обязательной для всех государственной официальной идеологии, которая однозначно определяет цель общественно-исторического развития, а иногда и политические средства ее достижения;

2) наличие свободно формируемых внегосударственных политических партий, отражающих социальную дифференциацию гражданского общества;

3) ограничение политической роли партий участием в выборах, на которых они выступают с разработанной избирательной программой, отражающей интересы представляемой

51

партией социальной группы гражданского общества;

4) функционирование политической системы, предполагающей борьбу, конкуренцию политических партий, соглашения между ними, образование коалиций политических сил, которые стремятся к парламентскому большинству и получению решающей роли в государственном управлении; предполагается, что возникающая таким образом политическая борьба есть отражение социально-экономической конкуренции внутри гражданского общества;

5) существование не определяющего государственную политику и потому не несущего за нее ответственность меньшинства, в функцию которого входит оппозиционная политическая деятельность, разработка альтернативных программ общественного развития, позитивная критика государственного руководства, идеологическая и кадровая подготовка его смены;

6) наличие политических свобод (гласность, свобода слова, печати, уличных шествий, демонстраций, самодеятельных митингов, протестов и т.д. и т.п.), при помощи которых суверенные субъекты гражданского общества осуществляют свою самодеятельность в сфере политической жизни.

Реализация названных предпосылок и делает политический режим демократическим.

Главное в политическом режиме — порядок и условия формирования государственной власти. Условия демократии, как обычно предполагается, обеспечивают в этом процессе решающую в конечном счете роль народа. Иначе говоря, демократический режим делает возможной последовательно определяющую связь населения с партиями, партий через периодически проводящиеся всеобщие выборы с представительной властью, представительной власти с властью исполнительной. Считается, что такой порядок — ив этом видится чуть ли не главное достоинство демократического политического режима — обеспечивает систематическую смену правителей мирным, ненасильственным путем. Что ж, преимущество немаловажное, особенно если учесть, сколько кровавых страниц имеется в книге под названием "История"!

Политический режим тоталитарного типа таким преимуществом не обладает. Для него характерно насильственное навязывание населению общественных порядков, чьи

52

модели разработаны на основе единой идеологии. Господство этих порядков достигается посредством монопольного тоталитарного контроля над политикой, экономикой, культурой и бытом. Идеологическое и организационное единство обеспечивается политическим господством Партии, возглавляемой Вождем. Она подчиняет себе государство. В ее руках находятся средства массовой информации, печать. В методах управления преобладает политическое и физическое насилие, полицейский и жандармский террор.

Подобные свойства, казалось бы, исключают возможность ненасильственной смены тоталитарной власти. Однако, как показал опыт Чехословакии, Венгрии, во многом Польши и, быть может, СССР, тоталитарный политический режим способен к самоизменениям с постепенным и относительно мирным переходом к посттоталитарному, а затем, по-видимому, и к демократическому. Во всяком случае такого рода переход успешно осуществлен в Испании, Греции, Чили, отказавшихся от фашистских режимов и выбравших демократический путь развития.

Политический режим авторитарного типа — третий его вид, зафиксированный современной теорией государства. Он является промежуточным между тоталитарным и демократическим режимами, переходным от одного к другому. При этом переход может осуществляться как в сторону демократии, так и в сторону тоталитаризма.

Переходный, промежуточный характер авторитарного режима определяет "размытость", нечеткость многих его свойств. В нем можно наблюдать черты и тоталитаризма, и демократизма. Главная его особенность состоит в том, что государственная власть не имеет тоталитарного характера и не достигает полного контроля над всеми сферами экономической, политической и культурной жизни. В нем нет единой государственной обязательной для всех идеологии, которая заменяется идеологическими конструкциями типа теории национального интереса, идеями патриотизма и т.п. Управление осуществляется не столь жесткими, как при тоталитарном режиме, средствами. Массовый террор отсутствует.

Авторитарные политические режимы появляются на авансцене истории, в частности, тогда, когда власти намерены приступить к коренным реформам общественного строя и

53

осуществить "революцию сверху" (например, переход в Испании от фашистского строя к демократическому в последний' период правления каудильо Франко, начатая в СССР в 1985 г. перестройка происходили в условиях авторитарных режимов).

Следует иметь в виду, что классификация политических режимов в теории государства рассматривает именно их типы, которых в чистом виде в реальной истории, конечно же, не существует.

Политический режим как элемент формы государства обусловливает и остальные характеристики государственного устройства, в первую очередь влияя на форму правления.

3. Форма правления — организация верховной государственной власти и порядок ее образования. Характер формы правления в конечном счете зависит от типа общества. В обществах, не связанных экономическими узами обмена и вынужденных объединяться посредством централизованной государственной власти, естественной формой правления представляется монархия. Там, где форма правления не сопряжена с иерархической системой феодальной собственности на землю и ее верховным собственником в лице самого монарха, она принимает вид деспотии (например, государства восточных деспотий, основанных на азиатском способе производства). Для обществ, основанных на обменных отношениях между свободными, политически равными субъектами-собственниками, характерна республиканская форма правления.

Форма правления обусловливается также конкретной расстановкой социально-политических сил и результатами борьбы между ними (действие этого фактора особенно ярко проявляется в революционные периоды, доказательством чего являются, в частности, падение монархических режимов в результате Великой французской революции 1789 г. или Февральской революции 1917 г. в России); историческими особенностями отдельных стран (вне исторического контекста невозможно, например, объяснить существование в современной Великобритании парламентской монархии); особенностями культуры народа, аккумулирующей исторический и политический опыт, обычаи и навыки жизни в условиях того или иного государства (например, трудности, которые встречает

54

на своем пути становление демократической формы правления в России во многом могут быть объяснены спецификой ее общей и политической культуры); влиянием в стране политических процессов, в том числе военных (смена форм правления в ряде восточно-европейских стран в результате Второй мировой войны имела своей предпосылкой присутствие в этом регионе Красной армии).

Политический режим, будучи сам обусловлен теми же социальными факторами, влияет на форму правления более опосредствованно, определяя те ее меняющиеся черты, которые связаны с исторически конкретными политическими ситуациями в государстве.

Сказанное объясняет, почему невозможен прямой перенос политической формы, исторически возникшей в одной стране, в другие страны, хотя вполне возможно использование мирового и частного опыта отдельных народов с его последующей адаптацией к конкретно-историческим условиям того или иного государства.

Теория государства, фиксируя в его истории реально возникавшие формы правления, выработала несколько их классификаций. Наиболее распространенная из них — это деление форм государства по числу правящих лиц. Если власть принадлежит одному — монархия, если многим — аристократия, если всем — демократия, или республика. Существование такой классификации отмечено еще Геродотом В его повествовании о споре между Отаном, Мегабизом и Дарием о том, какую форму правления следует установить в Персии после убийства Лже-Смердиса [25,164-166]. Однако и критика этого деления имеет достаточно давнюю историю, восходя к Платону и Аристотелю. Первый из них различал формы правления в зависимости от преобладания в государстве трех добродетелей: мудрости, мужества и умеренности, второй — в зависимости от соотношения правильных и искаженных видов правления, объявляя правильными те, в которых личный интерес правителей, кто бы они ни были, подчинен общему интересу государства, и, наоборот, искаженными — те, в которых преобладает личный интерес [82а, 186d; 8, III, 9, 6].

Предлагались и другие классификации. Монтескье, например, обращал внимание на различные принципы — силы, которые, по его мнению, движут государственную жизнь. Он

55

полагал, что добродетель воплощается в демократии (республике), умеренность — в аристократии, честь — в монархии, страх — в деспотии [70, 160-162; 166-169].

Как бы то ни было, зафиксированное Геродотом деление форм правления дошло до наших дней. Фишеровский словарь права называет его классическим [101, 15]. Правда, среднее звено геродотовской триады — аристократическая форма — было утрачено в ходе развития государственности, а стало быть, и в отражающей это развитие теории. В результате сегодня идет речь о различении монархии и республики, хотя отдельные элементы аристократической формы правления существуют и до сих пор (например, палата лордов в английском парламенте).

Привнесло ли Новое время что-то свое в историю развития мировой государственности? Поскольку особенности устройства верховной власти тоталитарного государства не охватываются ни понятием монархии, ни понятием республики, эти признаки дают основание для выделения третьего вида формы правления — формы правления тоталитарного государства.

Монархия как форма правления отличается следующими признаками:

1) существованием единоличного носителя верховной власти, — монарха (фараона, короля, царя, императора, великого князя, шаха, эмира и т.п.), который, как правило, пользуется этой властью пожизненно;

2) наследственным порядком преемственности верховной власти, регулируемым законом о престолонаследии или обычаем;

3) тем, что монарх представляет государство по собственному праву, которое не производно от власти народа (чаще всего подчеркивается божественное происхождение монарха, благодаря чему царь становится помазанником Божьим, иногда получает корону из рук Папы Римского и т.п.);

4) отсутствием юридической ответственности монарха как главы государства.

Образуя качество монархии, то есть то, что отличает ее от всех других форм правления, эти признаки в своей идеальной совокупности встречаются достаточно редко. В Византии, например, где из ста девяти царствовавших императоров

56

семьдесят четыре были убиты, во всех семидесяти четырех случаях престол переходил к цареубийце не по наследству, а по праву захвата. И при коронации императора Цхимисхия патриарх Полуевкт провозгласил даже новый догмат: таинство помазания на царство смывает все грехи, в том числе и грех цареубийства. Римские легионеры назначали и смещали императоров. Как свидетельствуют историки, арагонские феодалы возводили на престол королей по формуле; "Мы, которые стоим столько же, сколько и Вы, и которые можем больше, чем можете Вы, мы назначаем Вас нашим королем и сеньором при том условии, что Вы будете соблюдать наши привилегии. А если нет, — нет" [91, 77]. Реальная история оказывается весьма далекой от идеальных моделей теоретиков.

История государственности была по преимуществу историей монархий, и в ходе ее эта форма правления существенно видоизменялась. Вот почему первым основанием классификации монархий является их разделение по тем историческим эпохам, в которых они существовали и существуют. В историческом разрезе монархии подразделяются на восточно-деспотические, основанные на азиатском способе производства; античные (рабовладельческие), в число которых входят рабовладельческие государства, выросшие на основе классической древности (например, монархия рабовладельческого Рима); феодальные, к которым относятся раннефеодальные, отличавшиеся большой степенью децентрализованности, сословие-представительные, в которых власть монарха была ограничена тем или иным сословно-территориальным представительством (во Франции — Генеральными штатами, в Англии — парламентом, в Испании — кортесами и т.п.), и абсолютные (абсолютизм, самодержавие), в которых власть полностью принадлежит одному лицу и складываются такие государственные институты, как наемная армия (в России ее не было), чиновничество, королевская казна с системой податей и т.д.; буржуазные, в которых власть короля ограничивается конституцией и парламентом и которые подразделяются на дуалистические, когда монарх сохраняет всю полноту исполнительной власти (в частности, назначает министров, ответственных перед ним), и парламентарные, когда монарх как глава исполнительной власти ограничен в правах и, в частности, назначаемые им министры зависят от вотума доверия парламента (например, Великобритания, Швеция).

57

Республика как форма правления отличается следующими признаками:

1) выборностью органов государственной власти на определенный срок и их коллегиальным характером;

2) наличием выборного на определенный срок главы государства;

3) производным характером государственной власти, которая пользуется властными полномочиями не по собственному праву, а по поручению суверенного народа;

4) юридической ответственностью главы государства.

По историческим периодам своего существования республики классифицируются на античные (государства-полисы — Афины, Рим и т.д.); средневековые (феодальные), к числу которых относятся торгово-промышленные республики в Италии (Венеция, Флоренция), Нидерландах, в России (Новгородская, Псковская); буржуазные, когда республиканская форма правления достигает своего расцвета, становясь способом политической организации гражданского общества.

Республиканская форма правления появляется там, где речь идет о политическом объединении свободных граждан, являющихся самостоятельными субъектами хозяйственной и общественной жизни.

Форма правления тоталитарного государства обычно является извращенной формой республики и отличается следующими признаками:

1) наличием правящей партии, составляющей ядро политической системы и играющей руководящую роль в управлении всеми государственными и общественными делами страны;

2) совпадением вождя партии и главы государства в одном лице, стремящимся к пожизненному сохранению своих политических постов (в некоторых странах с тоталитарной формой правления даже намечалась было тенденция к наследственной передаче власти, например, в КНДР и СРР);

3) наделением главы государства диктаторскими полномочиями;

4) формальным характером партийных и государственных выборов;

5) повышенной ролью партийной и государственной бюрократии, решающей все конкретные дела общественной и

58

государственной жизни;

6) отсутствием юридической ответственности главы государства и партии.

Тоталитаризм предполагает функционирование соответствующего политического режима.

С конца 80-х годов тоталитарная форма правления во многих странах заменяется демократической, т.е. республиканской. На этом основании у многих политиков и государствоведов появилась склонность недооценивать ее возможности, объявляя нежизнеспособной. Эти заключения противоречат жизненному опыту. Не случайно 3. Бжезинский в написанной им совместно с С. Хантоном книге "Политическая власть: США и СССР" в 1964 году утверждал, что у этих великих, но очень разных держав есть одно общее: обе они принадлежат к числу успешно действующих режимов. Известный политолог И. Шумпетер, превознося западную демократию и критикуя ненавидимый им социализм, с горечью полагал, что будущее все-таки принадлежит социализму [96, 81-87].

Обобщение исторического опыта функционирования тоталитарных государств свидетельствует, что они оказываются достаточно эффективными тогда, когда страна развивается экстенсивно. В этом случае тоталитарно устроенная власть в состоянии обеспечивать постоянное привлечение все новых и новых человеческих, сырьевых и иных ресурсов для решения экономических и политических проблем преимущественно внеэкономическими, т.е. политическими средствами. Тоталитарно устроенное правление успешно достигает поставленных перед ним целей, если действует по принципу "результат любой ценой!" Когда же общество вынуждено развиваться интенсивно, этот тип правления оказывается малоэффективным, более того, он превращается в препятствие на пути прогресса страны. Органически присущая ему централизация управления, при которой команды принимаются лишь на самом верху", исключает квалифицированные планирование и решения, поскольку центр в принципе не может обладать сколько-нибудь полной информацией об имеющихся на местах возможностях конкретных подходов к достижению конкретных целей. Слишком много таких мест, и все они разнообразны! При отмеченном органическом пороке руководства страной из единого центра действие таких, вообще говоря,

59

существенных факторов, как централизованное распределение материальных благ, исключающее личную заинтересованность исполнителя, боязнь ответственности, скованность идеологическими догмами и т.д., отступали на второй план.

4. Внутреннее деление государства, правовое положение его частей, их взаимоотношения друг с другом и с центральными органами власти охватываются понятием "территориальное устройство государства". Территориальное устройство — историческое следствие той предпосылки государства, которая сформировалась в результате замещения кровнородственных связей соседскими и эволюционировала в принцип разделения людей не по их происхождению, а по проживанию на определенной территории. Естественно, что по тому же принципу должны были строиться и государственные органы, людьми управляющие.

Рассматривая формы территориального устройства, теория государства и права сталкивается с таким их многообразием, которое позволяет по-разному оценивать эти формц, и потому вынуждена прибегать к их классификации по объективным признакам.

В современной теории государственное устройство разделяется на унитарное (простое) и сложное.

Унитарное государственное устройство предполагает существование слитного государства, подразделяющегося лишь на административно-территориальные единицы и потому не включающее в себя никаких государственных образований. В нем господствуют единые конституционные принципы, существует только одна система центральных органов власти (один парламент, одно правительство, один верховный суд), как правило, функционирует одна валютная система, одна армия и т.п. (Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция и т.д.).

В зависимости от степени централизации унитарные государства делятся на централизованные и децентрализованные. В бюрократически централизованных государствах во главе местных органов государственной власти стоят назначенные центром чиновники, которым подчиняются местные органы самоуправления. Демократическая форма централизации допускает большую степень самостоятельности

60

выборных местных органов государственной власти в решении их региональных вопросов.

Децентрализованным теория называет государство, в котором центральные органы государственной власти имеют весьма ограниченные права вмешательства в решения местных проблем и где местные органы, избираемые населением, обладают значительным объемом автономии.

Сложное государственное устройство предполагает существование государства, включающего в себя другие государственные образования.

Рассматривая отдельные территориальные устройства, теория государства ничего не конструирует, а лишь фиксирует в истории и современной действительности отдельные их виды (классы). В результате выделились такие классы сложных государств, как протекторат и уния.

Под протекторатом понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, а иногда оказывать экономическую и культурную помощь.

Протекторат относят к числу разновидностей государственного устройства лишь по традиции [34], ибо после заключения международного договора о покровительстве нового ("третьего") государства не появляется, а следовательно, не возникает вопроса и о его территориальной организации.

Под унией понимается союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации и империи.

Конфедерация — постоянный союз государств, который образуется для достижения конкретных целей (защита общих интересов). Такими интересами могут быть защита территорий или, напротив, завоевание, освобождение от зависимости со стороны "третьего" государства и т.п.

Вступив в конфедеративный союз, государство полностью сохраняет свой суверенитет и продолжает выступать самостоятельным субъектом во всех внешних и внутренних делах. При таких условиях органы конфедерации не имеют императивной власти по отношению к входящим в союз членам,

61

и принимаемые ими решения становятся обязательными для вступивших в союз государств только после подтверждения этих решений собственными органами власти. Как правило, конфедерация не имеет единой армии, законодательных органов, единого гражданства, единой системы налогов, бюджета, денежной единицы.

Конфедерации следует отличать от коалиций, являющихся по существу оборонительными или наступательными союзами. В отличие от них конфедерация является относительно постоянным образованием, имеющим государственно-правовой характер и конфедеральные органы управления и распространяющим свою власть не только на внешние дела.

Примерами конфедераций могут служить США в 1776 -1864 гг., Германский союз с 1815 по 1867 гг., Швейцарский союз с 1815 года, Австро-Венгрия до 1918 г. и др.

Федерация — союзное государство, объединяющее несколько государств или государственных образований (земли, кантоны, штаты, автономные республики и т.д.), каждое из которых имеет свои органы государственной власти (законодательные, исполнительные и судебные). В отличие от конфедерации она обладает своим собственным суверенитетом, федеративными органами государственной власти, федеративной конституцией, армией, системой федеративных налогов. При этом нельзя забывать, что федерация — именно союзное государство, и ее суверенитет произволен, вторичен по отношению к суверенитету входящих в нее государственных единиц.

Ряд государствоведов полагает, что входящие в состав федерации государства не суверенны. Им предоставлен лишь некоторый эквивалент суверенитета, заключающийся в более или менее широком участии в осуществлении государственной власти федерацией. В частности, по мнению Георга Бллинека, "правопорядок союзного государства основан на конституции, которая является его собственным законом и может быть изменена только законом союзного государства, но отнюдь не волей — хотя бы и всех — отдельных государств, проявленной в иных, кроме установленных конституцией, формах. В пределах господства союзного государства отдельные государства теряют свой государственный характер. В этих пределах их деятельность либо совершенно

62

прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо они получают характер самоуправляющихся корпораций наподобие коммунальных союзов, поскольку осуществляют управление через посредство своих органов, согласно законам и под контролем союзного государства" [41, 570]. В пользу этой точки зрения свидетельствует и то, что в федерации территория и население отдельных государств часто объединены в неразрывное целое: территория отдельных государств есть территория федерального государства, народы отдельных государств — его единый народ.

Однако государственная власть федерации в конечном счёте исходит от власти вошедших в нее государств. Это может проявляться в разных формах. Иногда правительства входящих в федерацию государств образуют высшую власть союзного государства. Иногда из среды единого народа как субъекта федерации выбираются органы федеративной власти, например, президент. Но и в этом втором случае государствам предоставлены права участия в осуществлении союзной государственной власти. Например, во всех республиканских союзных государствах одна из палат парламента функционирует как представительный орган членов федерации. Более того, в некоторых из них равенство субъектов федерации выражается в предоставлении каждому государству-члену равного числа депутатских мест, зачастую отдельные государства, входящие в федерацию, имеют решающий голос при изменении конституции.

Сказанное свидетельствует о большом эмпирическом разнообразии федеративных устройств, часть из которых, исторически меняясь, отражает тенденцию к превращению ряда федераций в унитарные государства. Как показывает опыт СССР 1989-91 гг., возможна и иная тенденция к преобразованию федерации в конфедерацию и даже к ее полному разрыву. В принципе можно утверждать, что федерация — объединение государств, суверенных постольку, поскольку их суверенитет не ограничен суверенитетом федеративного государства.

Объединения монархических государств существуют в форме личной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице.

63

Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице. Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния тотчас же прекращается. Так, в прошлом веке прекратилась личная уния между Великобританией и Ганновером в 1837 г., между Нидерландами и Люксембургом в 1983 году вследствие различия системы престолонаследия — когнатической в Великобритании и Нидерландах и агнати-ческой в Ганновере и Люксембурге. При этом в двух первых государствах на престол вступали женщины, которые в двух других государствах вообще исключались из престолонаследия.

Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Арагон, Англия и Шотландия и др.). Между государствами, объединенными общим монархом, невозможна война. Однако в большинстве случаев сколько-нибудь существенного сближения между ними не происходит.

Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитетов. Не образуется ни общей территории, ни единого подданства, ни общих законов, ни общих финансов и т.п. Представляя по существу международно-правовое соглашение, она имеет значение преимущественно в области внешних сношений, выступает в качестве военного союза, как носитель единой внешней политики и т.п.

Реальные унии появляются лишь в Новое время, так как предполагают развитый монархический порядок и оформившееся единство государства. С политической точки зрения они очень часто представляют собой результат стремлений основать единое государство.

Реальными были унии между Норвегией и Швецией (1815 г.), Австро-Венгрия.

Реальные унии прекращаются либо из-за превращения в единое государство, либо из-за расширения союза вследствие того, что во входящих в унию государствах корона переходит

64

к другим монархам конституционным или иным путем.

Империя — сложное государство, созданное насильственным путем. Степень зависимости составных частей империи бывает различной. В прошлом входящие в империю образования при неразвитости транспортных средств и средств связи мало соприкасались с имперской властью. В Новое время, особенно в XX веке, положение, разумеется, существенно меняется.

Некоторые государствоведы пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса [34, 129].

Круг империй достаточно широк. Они существовали во все исторические эпохи. Империями были и Римское государство последнего периода своего существования, и Великобритания, и Россия.

Фузия (слияние государств) и инкорпорация (внешне оформляемое как слияние присоединение одного государства к другому) — последние виды уний, рассматриваемых государствоведением.

Фузией было, например, воссоединение ФРГ и ГДР, инкорпорацией, как полагают многие, — присоединение Эстонии, Латвии и Литвы к СССР в 1940 г.

65

МЕХАНИЗМ ГОСУДАРСТВА

1. Понятие "механизм государства". 2. Прямое правление. 3. Представительные учреждения. 4. Исполнительно-распорядительные органы государственной власти. 5. Судебная власть. 6. Теория разделения властей в государстве и ее социально-политическое значение.

1. Под механизмом государства понимается система его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. Памятуя роль социальных потребностей, вызвавших к жизни государство, его механизм можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел.

Значение механизма государства огромно: именно в нем проявляется практический смысл существования государства как общественного феномена.

Анализ механизма государства как будто бы должен начаться с характеристики особого слоя людей, которые профессионально занимаются управлением и которые образуют собственно публичную власть. Ведь именно он реализует все государственные функции. Однако такой подход основывается на сугубо эмпирической оценке природы публичной власти и потому является поверхностным. Государствоведение, как и всякая наука, не может ограничиваться очевидным. Не случайно в определении механизма государства речь шла об осуществлении государственных функций не профессиональными управленцами, а органами государства. Они-то и образуют основное звено государственного механизма.

66

Феномен "орган государства" предполагает, что государство, будучи объединением индивидов, достигло такой степени интеграции и структурной определенности, при которой приобрело способность обнаруживать себя через свои элементы. Каждый из них представляет государство на конкретных участках, в отдельных сферах общественной жизни, но деятельность их всех, вместе взятых, есть деятельность самого государства. Вне своих элементов оно как политическая организация общества в целом действовать не может и остается абстракцией. Эти элементы и являются органами государства.

Как учит общая теория систем, элемент, включаясь в систему, приобретает ее свойства. Государственный орган как элемент системы-государства обладает всеми его признаками. Прежде всего он обладает властными полномочиями, выступает как орган власти. Так же как и государство в целом, государственные органы, получая функции в соответствии с разделением труда по государственному управлению, вместе с тем строятся по территориальному признаку. Как и государство, они существуют преимущественно на собираемые с населения налоги.

Итак, государственный орган — звено в системе государственного управления, обладающее властными полномочиями в определенных областях государственной деятельности, которая различается по содержанию и пространственным границам своей власти.

Ответ на вопрос о природе государственных органов заключен в источниках их формирования. Если речь идет о демократических государствах, то там единственным носителем государственного суверенитета является нация (народ). В принципе нация может управлять собой непосредственно. В этом случае мы имеем дело, отмечал Ж.-Ж. Руссо, с прямым правительством,¹ которое назначает для фактического выполнения воли нации приказчиков (агентов, надзирателей) [88, 98-106]. Однако в действительности в сколько-нибудь развитых коллективных образованиях постоянное непосредственное управление, осуществляемое всем

67

коллективом, практически невозможно, и нация поручает представлять себя специальным органам, образуя их путем выборов. В монархических государствах таким органом является монарх, осуществляющий эту функцию по собственному праву, а не вследствие выборов.

Как бы там ни было, среди органов государства необходимо выделить их разновидность — представительный государственный орган и, внеся дополнение в приведенную выше дефиницию, определить орган государства как звено в системе государственного управления, представляющее государство как таковое или на отдельных участках его деятельности и наделенное властными полномочиями для осуществления своих функций.

Идея представительства в государствоведении связана с идеей мандата. Нация (народ) выражает свою волю через избирателей в целом. Но избирательный корпус сам по себе не суверен. Он способен выразить свою волю через уполномоченных. Последние же, однако, выражают в действительности не его, а свою собственную волю, но эта воля должна быть такой, как будто бы она непосредственно исходила от самой нации: воля представительных органов есть воля нации. Следствием этого является вывод: воля представителей как воля нации не может подлежать контролю какой бы то ни было другой воли, стоящей над ней [38, 376].

Второй вид органов, как зафиксировал еще Ж. -Ж. Руссо, — агенты (администраторы). Сегодня мы называем такие органы исполнительно-распорядительными. Они тоже выражают свою волю, но их воля не есть воля нации, ибо они ее никоем образом не представляют. Они тоже обладают государственной властью, но их власть строго ограничена пределами, установленными представительными органами. Последние контролируют всю исполнительно-распорядительную деятельность. Более того, одни исполнительные органы могут подвергаться надзору и контролю со стороны других исполнительных органов, что предполагает существование их иерархической системы и распределения компетенции.

Государственные органы на авансцене общественной жизни предстают как коллективы конкретных людей или отдельные люди, имеющие, кроме должности, имена, биографии, личные особенности и т.д. В результате может сложиться

68

представление, будто решения органов — личные решения лиц, в них служащих. Конечно же, это представление — заблуждение. Властные правомочия принадлежат лишь государственному органу независимо от личных качеств и особенностей лиц, занимающих в нем те или иные должности. Полномочия чиновника не суть его личные полномочия. Они — свойство, принадлежность должности, которую занимает данный чиновник в силу тех или иных причин, случайных для исторического процесса. Решение принимает не Дж. Буш, М. С. Горбачев или Б. Н. Ельцин, а президент Буш, президент Горбачев или президент Ельцин.

Попытка дальнейшей классификации государственных органов приводит к необходимости классификации властей, т.е. функций государства, которые выражают не то, к чему оно должно стремиться, а то, что оно должно делать, чтобы общество достигло той или иной цели. Последние есть результат выделения теорией управленческих функций, которые (в отличие от функций социальных), чьей характеристике была посвящена четвертая лекция) суть не функции-цели, а функции-средства, или функции-власти.

Современная классификация государственных властей ведет свое начало, пожалуй, от Монтескье, — первого, кто разделил их на законодательную, исполнительную и судебную [75, 290 - 291]. Правда, сегодняшнее прочтение его трудов убеждает, что он шел к понятию власти как функции от органа, этой властью обладающего и эту функцию исполняющего. Современный же структурно-функциональный анализ исходит из прямо противоположного понимания направления связи "структурный элемент — функция". Функция обусловливается и порождается не элементом, ее исполняющим, а напротив, объективная потребность системы в той или иной деятельности определяет появление функции, а затем и реализующего его органа. Как бы то ни было, предложенная Монтескье классификация номинально дошла до наших дней.

В основе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную лежит разделение труда по государственному управлению. Оно произошло вследствие дифференциации некогда единой государственной власти в ходе ее естественно-исторического развития. При этом надлежит иметь в виду, что всякое разделение общественного труда

69

есть одновременно и его кооперация. Речь идет не о полном размежевании законодательной, исполнительной и судебной властей, а скорее о распределении компетенции, при котором ни в коем случае не должна быть утрачена способность государственной власти обеспечивать решение общих задач общества и тем самым — его целостность.

Раздельный анализ законодательной, исполнительной и судебной власти целесообразно дополнить анализом прямого правления народа.

2. Прямое правление предполагает существование некоего носителя первоначального суверенитета — субъекта высшей государственной власти, не ограниченной никакой другой властью. Таким субъектом может быть только нация, народ.

Практически, однако, невозможно, чтобы вся нация "как один человек" принимала участие в формировании и осуществлении национальной государственной воли. Для этого государственная практика выработала особый политический институт — избирательный корпус, объединяющий всех избирателей. В него, стало быть, попадают в условиях избирательных цензов не все индивиды, образующие нацию.

Избирательный корпус — не орган государства. Это — не представительная, исполнительная или судебная власть. Он непосредственный выразитель воли нации, носитель первоначального суверенитета, и лишь тогда, когда речь заходит об осуществлении этого суверенитета, мы говорим о прямом правлении.

В период античности, когда в греческом полисе общество, корпус избирателей и государство совпадали в лице народного собрания, оно само непосредственно законодательствовало, организовывало исполнение и исполняло законы, судило. Но и тогда такое положение было скорее идеалом, чем реальностью. Даже Ж.-Ж. Руссо, этот апостол прямого правления признавал его невозможным. "Если бы существовал народ богов, он управлялся бы демократически" [88, 120]. Но эмпирически существовавшие народы состояли не из богов, и очень рано большинство административных функций начало исполняться магистратами, назначаемыми народом. К тому же прав, конечно, Юрген Хабермас, когда отмечает, что "народ, от которого должна исходить государственно-организованная

70

власть, не есть субъект, наделенный волей и сознанием. Он выступает только через множественность действий, а как народ он в принципе не наделен ни способностью принимать решения, ни способностью действовать" [105, 65].

В Новое время прямое правление, осуществляемое непосредственным голосованием, невозможно и из-за технических трудностей, и из-за разочарования многих в способностях всего населения принимать действительно необходимые решения. Оно встречается лишь при решении отдельных вопросов в форме референдума.

3. Представительные органы государственной власти — основная форма, в которой современный народ осуществляет свой суверенитет. Они непосредственно образуются народом, и их решения имеют ту же силу и то же значение, как в том случае, если бы они были приняты самим народом.

С точки зрения теории государства, народ (нация), избирая представительный орган (например, парламент), дает ему мандат осуществлять национальный суверенитет от своего имени. Подобно тому, как суверенитет нации, содержанием которого является государственная власть во всей ее полноте, не распределен между членами нации, не распределен он и между депутатами парламента.

Лишь парламент в целом получает мандат быть носителем государственной власти. "Депутат, — заявлял аббат Сиейес в Учредительном собрании Франции в сентябре 1789 года, — есть депутат всей нации; все граждане — его верители; следовательно, так как вы не захотите, чтобы в окружном собрании тот, кто был избран, обязательно представлял желания небольшого числа против желания большинства, вы не должны также еще с большим основанием желать, чтобы депутат всех граждан королевства слушал пожелания одного какого-нибудь округа или муниципалитета вопреки желанию всей нации" [38, 417].

Незадолго до него в Бристоле в 1776 году Э. Берг обосновал иначе эту точку зрения. По его мнению, поскольку политик, который избирается в парламент, по своему уровню развития выше, чем средний избиратель округа, постольку он должен быть независим по отношению к электорату (избирательному корпусу). К тому же, продолжил Берг, политик, оторванный от избирателей, в рамках парламента не может опираться на

71

жесткие наказы, ибо они не могут быть написаны на все случаи жизни [38, 428].

Изложенные положения известны в государствоведении под названием доктрины представительного мандата. Ей противостоит концепция императивного (повелительного) мандата. Она исходит из того, что каждый член нации — носитель своей доли общего суверенитета народа и что только ее он при выборах и может передать депутату. Поскольку округ объединяет всех избирателей данного депутата, постольку его воля производна от воли (наказов) населения только этой территориальной единицы.

Государственная практика, как правило, придерживается доктрины представительного мандата.

Теория различает высшие представительные органы (парламенты) и местные органы власти и самоуправления.

Классическое государствоведение считает парламент единственным законодательным органом, высшим учреждением в иерархии государственной власти. Его выборный характер, принципы и процедуры принятия решений делают парламент в наибольшей мере соответствующим обществу, основанному на вещных, рыночных отношениях. Исторически сложилось так, что в круг полномочий парламента входят прежде всего принятие законов, утверждение бюджета, контроль над правительством в виде запросов, обсуждений его деятельности, иногда отчетов. Во многих странах парламент может выразить доверие или недоверие кабинету министров или отдельным его министрам (вотум доверия), принять или отклонить правительственный законопроект. Историческая практика выработала и такие методы влияния высшего представительного органа на правительство, как запросы парламента или его депутатов по отдельным вопросам управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, парламентские расследования, интерпеляции. Предполагается, что объединяющий все эти полномочия принцип парламентаризма определяет основные направления внутренней и внешней политики и обеспечивает верховенство парламентской власти в стране.

В настоящее время парламенты большинства стран состоят из двух палат. Иногда одна из палат не является выборной (например, палата лордов в парламенте

72

Великобритании). Чаще всего, однако, избираются обе палаты, хотя и по разным принципам голосования и разным принципам определения состава избирателей. Обычно обе палаты равноправны, но из этого правила есть исключения. Заседают обе палаты раздельно, но возможны и совместные заседания обеих палат.

Обосновывая необходимость двухпалатных парламентов, теория государства исходит из того, что общество (нация, как принято говорить на Западе) включает в себя не только индивидов, но и социальные группы, от индивидов отделенные (классовые, территориальные, профессиональные и т.д.). Если стремиться к тому, чтобы парламент был в самом деле органом, представляющим общество, он должен включать палату, представляющую индивидов (палата депутатов), и палату, представляющую социальные группы (например, сенат). Вопрос о том, какие группы должны быть представлены в соответствующей палате, решается в зависимости от расстановки в стране социальных сил в ходе политической борьбы.

Необходимость существования двухпалатных парламентов традиционно обосновывается желанием исключить возможность парламентской тирании. "Наряду с замечательными институтами представительного правления, — писал Ф. А. Хайек, — Великобритания подарила миру и пагубный принцип парламентского суверенитета, согласно которому представительное собрание есть не только высшая, но и неограниченная власть в обществе" [106, 22]. Исторический опыт свидетельствует, что ничем не ограниченный парламент неизбежно превращается в орудие подавления. Решения, принимаемые большинством голосов, отнюдь не всегда отвечают интересам народа. Не случайно в государствоведении появились такие понятия, как "тоталитарная демократия" и даже "диктатура плебисцита". Опасения возможного установления диктатуры парламента заставили уже Монтескье искать в механизме государственной представительной системы какие-то противовесы этому процессу. В частности, после изучения опыта работы парламента Великобритании, у него появилась надежда на то, что при разделении законодательного корпуса на две части "одна будет сдерживать другую, благодаря своей возможности воспрепятствовать" [75, 290].

Местные органы государственной власти и местного

73

самоуправления — органы соответствующих административно-территориальных единиц. По своей форме и характеру они чрезвычайно разнообразны. В некоторых странах местные проблемы решаются выборными органами, или местным самоуправлением, различных звеньев. В большинстве государств местные органы самоуправления компетентны решать ряд чисто региональных вопросов (местное хозяйство, местный бюджет, здравоохранение, дорожное строительство, транспорт, коммунальное хозяйство), а относительно более существенные функции (например, функцию охраны общественного порядка, общественной безопасности и т.п.) осуществляют назначенные центром чиновники (губернаторы, префекты, комиссары). Кое-где местного самоуправления не существует вообще, и чиновники из центра решают все местные дела без исключения.

Обобщение описанной таким образом реальности позволяет зафиксировать два самостоятельных вида децентрализации государственной власти и один смешанный: тот, который существует в форме самоуправления, то есть как местная представительная власть; тот, который представляет" собой один из способов территориального распределения компетенции централизованной власти (административная децентрализация), и наконец тот, который предполагает сочетание местного самоуправления в лице представительных и государственных органов, образованных центральной властью.

Правда, принцип организации государства есть принцип объединения, централизации. Античный полис, который до сих пор во многих отношениях является парадигмой изучения государства как такового, в идеале представляет собой внутренне нерасчлененное целое, исключающее существование в себе какой бы то ни было самости. В государстве этого типа, как представлялось его современникам, вся политическая деятельность исходила из центра и в нем же завершалась. Расчлененность такого рода целостности могла быть только функциональной: идея местной организации (даже административной, не говоря уже о самоуправлении) практически отсутствовала. Однако даже греческий полис, и тем более Рим, практически осуществить этот идеал не смог. В реальной жизни существовали лишь государства децентрализованные. Поэтому практически вопрос стоит не о возможности или невозможности децентрализации (она — объективная

74

данность), а лишь о ее степени и конкретных формах.

Степень и формы децентрализации определяются самыми разнообразными факторами. Величина территории государства, национальные и культурные различия, обособленность территориальных общностей, неразвитость рыночных связей и т.д. — все это может препятствовать централизации. Но и тогда, когда ни один из перечисленных факторов не действует, на пути централизации встают невозможность центра иметь достаточную информацию для решения местных дел с учетом всех их особенностей; нежелание граждан поддерживать чуждую им вышестоящую власть, и снижение при таких условиях уровня самодеятельности людей, их инициативы; отсутствие ответственности населения за принятые решения в том случае, если эти решения принимаются не ими; отсутствие сколько-нибудь надежных препятствий произволу чиновников, действующих от имени верховной власти, в частности, в вопросах распределения бюджетных средств и т.д.

Конкретные формы децентрализации государства (в частности, местного самоуправления) обусловлены историческими особенностями развития страны, особенностями культуры (в том числе политической) народа, расстановкой социально-политических сил в государстве и т.д.

4. Исполнительно-распорядительные органы государственной власти — органы, призванные обеспечивать реализацию политики государства и исполнение законов, принятых его представительными учреждениями. Их деятельность, как правило, осуществляется под контролем представительных органов. Она подзаконна. Должностные лица — чиновники — могут делать в процессе управления лишь то, что прямо разрешено установленными правилами, законом. Именно в чиновниках воплощается то свойство профессионализма в области управленческой работы, которое является настолько важным, что мы включили его в определение государства.

Назначение рассматриваемых органов государственной власти — управление, включающее в себя исполнительную деятельность (осуществление тех решений, которые приняты представительными органами) и распорядительную деятельность (осуществление управления путем издания подзаконных актов и выполнения организаторских действий).

75

Государствоведению известны монократическая и дуалистическая формы исполнительной власти.

Первая означает, что исполнительная власть сосредоточена в руках одного человека, который является одновременно и главой государства, и главой правительства, подбирающего министров по своему усмотрению. Историческая предшественница этой формы — монархия, модифицированная, однако, применительно к принципам представительной демократии: источником полномочий президента являются всеобщие выборы (Франция, страны Латинской Америки).

Дуалистическая форма исполнительной власти имеет место тогда, когда функционирует неответственный перед парламентом глава государства (президент республики или король) и независимое от него правительство, ответственное перед парламентом и возглавляемое премьер-министром (председателем Совета или кабинета министров).

Логическим завершением развития этой формы, характерной в частности, для государств с парламентской формой правления, становится превращение правительства в основное звено исполнительной власти и ограничение власти главы государства, который в этих условиях выполняет лишь почетные, но формальные функции. Английская формула "король царствует, но не управляет" хорошо отражает складывающееся здесь положение вещей.

Однако в ряде стран подобная логика развития дуалистической формы исполнительной власти оказалась нарушенной. В ее рамках начал усиливаться монократический элемент — расширение за счет правительства власти главы государства, который перестал быть только формальным субъектом государственного управления и кое-где даже стал избираться путем всеобщего голосования. Государствоведение Запада оценивает эту тенденцию как свидетельство стремления ряда политических сил к авторитаризму [33, 36].

Историческая практика государственного управления, наряду с монократической и дуалистической, выработала третью форму, при которой главу государства образует коллегиальный орган, состоящий из большого числа равноправных лиц, принимающих решения большинством голосов. Будучи наиболее демократичной, она встречается достаточно редко (Директория в революционной Франции, Федеральный Совет

76

— в Швейцарии и т.д.).

Система исполнительно-распорядительных органов государственной власти по вертикали строится по иерархическому принципу, что обеспечивает целеустремленную работу всех звеньев управленческого аппарата. По горизонтали она строится на основе территориального, отраслевого и функционального принципов.

В зависимости от логического основания возможны различные классификации исполнительно-распорядительных органов государственной власти. По своим задачам, например, их можно разделить на отраслевые (управляющие соответствующими отраслями в масштабе государства или административно-территориальных единиц, например, почтовое ведомство), функциональные (выполняющие отдельную управленческую функцию, например, планирование) и органы общей компетенции (например, правительство). Различаются органы центральные и местные, индивидуальные и коллегиальные и т.д.

Государственный аппарат играет огромную, в ряде случаев определяющую роль в реализации политических решений. В известном смысле он — истинное лицо государства, необходимая предпосылка эффективности работы всего государственного механизма. Не случайно проблемы совершенствования работы аппарата постоянно привлекают внимание не только практики, но и теории.

Макс Вебер, чьи работы в области государственного управления считаются классическими, сформулировал следующие принципы рациональной бюрократии, обеспечивающие эффективность работы механизма государства: во-первых, наличие твердо установленной и неукоснительно соблюдаемой системы вертикальных связей (служебной иерархии); во-вторых, существование отрегулированной, основывающейся на специализации системы разделения труда; в-третьих, функционирование системы правил и директив, четко устанавливающих права и обязанности членов бюрократической организации; в-четвертых, внедрение в практику управления системы строго и точно определенных методов и приемов решения стоящих перед чиновником задач.

5. Органы судебной власти — государственные учреждения, осуществляющие правосудие. Оно основывается на той

77

непременной предпосылке, что государство обязано вмешаться, если к нему официально обращается частное лицо, но, вмешиваясь, оно остается связанным правом или уже постановленным судебным решением.

"Что же значит судить? Значит ли это разрешать процесс?" — задается вопросом Леон Дюги и отвечает: "Нет, не обязательно. Судить значит констатировать существование либо правовой нормы, либо правового положения... Производя констатирование, государство приказывает что-нибудь под санкцией принуждения. Функцию суда характеризует по существу то обстоятельство, что само государство является связанным констатированием субъективного права и что постановленное им решение должно быть силлогистическим заключением на основе этого констатирования" [38, 328].

Эти положения в государствовёдении общеприняты. Необходимо только учитывать, что охарактеризованную таким образом юрисдикционную функцию выполняют не только судьи, но иногда и административные органы (разрешая в установленных случаях споры, штрафуя за совершение ряда административных проступков и т.д.), и даже граждане (например, решая тот или иной спор мировым соглашением).

В соответствии с общепринятым пониманием юрисдикции в деятельности суда реализуются юрисдикции субъективная и объективная.

Субъективная юрисдикция осуществляется посредством официального признания судебным органом наличия у того или иного субъекта субъективного права²и в присуждении ему всего того, что с этим правом связано. Государство здесь не является инициатором возбуждения судебного дела. По общему правилу носитель субъективного права должен сам обратиться за этим к государственному судебному органу. Но последний обязан решить поставленный перед ним вопрос.

Орган судебной власти, официально установив существование субъективного права, сам впоследствии не может ни отменить, ни изменить свое решение, ибо он лишь констатировал положение, сам его не создавая.

Существование субъективного права, равно как и его

78

отсутствие, от него не зависит. Именно поэтому принятое решение не только обязательно для всех, но связывает и само государство. По словам Леона Дюги, формула "решения не создают, а констатируют права" выражает как раз эту идею [38, 334].

Объективная юрисдикция отвечает в решении судебного органа на вопрос, нарушен или нет закон. Судебное решение — логический вывод из юридической нормы и представляет собой силлогизм: "закон устанавливает то-то; следовательно,...".

Объективная юрисдикция осуществляется как юрисдикция репрессивная, восстановительная и отменительная.

Репрессивная юрисдикция осуществляется в таком решении судебного органа, которое констатирует нарушение каким-то деянием закона и устанавливает за это определенные штрафные санкции. Данная судебная акция относится к объективной юрисдикции потому, что в результате судебного решения создается новое положение: правонарушитель становится не должником частного лица, а ответственным перед обществом в лице государства.

С восстановительной юрисдикцией сталкиваются тогда, когда судебное решение устанавливает на основе права обязанность возмещения ущерба, хотя и не усматривает при этом правонарушения.

С отменительной юрисдикцией мы имеем дело в тех случаях, если суд отменяет противоправный юридический акт, созданный с целью породить права или обязанности.

Значение органов судебной власти далеко выходит за пределы осуществления ими правосудия. Организационно оформленные социальные группы, взаимодействуя в условиях развитого гражданского общества, все чаще и чаще строят свои отношения на основе соглашений, договоров. Это дает возможность оформлять общественные конфликты как судебные дела с вполне мирными процедурами их решения. Суд, таким образом, является и органом предотвращения социальных катаклизмов.

6. Теория разделения властей в государстве призвана была обосновать такое устройство государства, которое исключило бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом — любым органом государства.

79

Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоритическая и идеологическая база борьбы против всех форм диктатуры. Опасность последней — постоянная реальность. История взаимоотношений между обществом и государством свидетельствует не только о постоянной борьбе между ними, но и о том, что в ходе этой борьбы периодически побеждают тоталитарные режимы.

Теория разделения властей, как она была изложена Монтескье, предполагает раздельное функционирование трех равных, независимых, взаимоуравновешенных властей: законодательной, исполнительной и судебной. Иммануил Кант называет их даже самостоятельными моральными лицами (51, VI,' 285). Они должны взаимодополняться, но ни в коем случае не пересекаться, не накладываться одна на другую. Если одна из трех властей оказывается приоритетной, ни о каком разделении властей не может быть и речи. В этом случае следует говорить лишь о разделении компетенции между ними. Следует иметь в виду, что подмена разделения властей разделением компетенции между ними — весьма и весьма распространенная ошибка как в теории государства, так и в политической практике.

Теория разделения властей логически достаточно последовательна. Однако политический опыт свидетельствует, что она нигде не была воплощена в жизнь. В одних странах равновесие властей было нарушено в пользу парламента, в других — в пользу правительства.

Предполагается, что парламент как непосредственный представитель народа — надежная гарантия того, что управлять в стране будет именно народ. Однако эмпирические исследования реального демократического процесса, проведенные в частности, И. Шумпетером, развеяли этот миф [96].

Прежде всего было показано, что не существует так называемой воли народа, которая правит государством и которая формируется в результате свободного волеизъявления рационально мыслящих граждан. Отдельные индивиды в своей массе — отнюдь не рационалисты и в сфере политики обнаруживают поразительное невежество. Они легко поддаются влиянию (особенно тотальному воздействию средств массовой информации, которое не было известно Шумпетеру, как

80

оно известно нам), и потому их коллективная воля — результат манипуляции общественным мнением со стороны тех или иных политических сил. Таким образом, воля народа не формируется им самим, а производится, она, по Шумпетеру, — не движущая сила политического процесса, а его продукт, и, добавили бы мы сегодня, средство достижения групповых целей тех или иных разномастных политических субъектов, если только им удается этим средством овладеть.

Реальным субъектом политики выступает не нация (народ), а политическая группа, профессионалы. Здесь Шумпетер примкнул к 'Максу Веберу, показавшему, что во всех демократических институтах практически все решения принимаются олигархически, то есть немногими.

От сказанного один шаг до напрашивающегося вывода: народ не управляет государством, а следовательно, и страной. Политический процесс — это борьба за голоса народа. Народ, избрав парламент, президента и т.п., практически устраняется из политической жизни. При таких условиях реальная власть принадлежит индивидам, а народ голосует лишь за борющихся за власть личностей-лидеров, определяя победителя в этой конкурентной борьбе.

Отсюда разочарование в демократии и даже пересмотр ее трактовок: теперь ее все реже определяют как способ реализации власти народа, но продолжают ценить как метод смены власти мирным, бескровным путем.

Разделение властей в государстве также большего дать не может.

Разочарование в демократии вызвало к жизни доктрину, отрицающую возможность разделения властей в государстве, поскольку эта идея противоречит принципу суверенитета народа. Если только народ суверенен, то принадлежащая ему власть едина и не может делиться между отдельными государственными органами. Народ может только делегировать ее органу, который его непосредственно представляет и который обладает поэтому всей полнотой власти, — избранной народом ассамблее. Все прочие органы государства суть не "власти" в том смысле, в каком их понимали Монтескье, Кант и др., а лишь звенья в системе управления, которые выполняют исполнительские функции и действуют лишь постольку, поскольку уполномочены ассамблеей.

81

"Принцип вертикальной делегации власти, естественно, приводит к особой форме правления — к правлению, для которого характерно прежде всего сосредоточение всех властей в руках ассамблеи, избранной на основе всеобщего избирательного права, — констатируют современные французские исследователи и полагают, что эта политическая форма более демократична, чем умеренные формы, основанные на принципе разделения властей" [33, 37].

Без дополнительных изысканий трудно сказать, какая из них демократичней; Однако общеизвестно, что представительный орган без каких бы то ни было нарушений правил демократической процедуры может избрать диктатора или стать диктатором сам, и потому принцип вертикальной делегации власти не в состоянии избавить нацию от опасности быть поглощенной тоталитарным режимом.

Все эти неудачные поиски приводят к выводу, что одного только государства как политической формы общества, как его ни совершенствуй, недостаточно для обеспечения свободы граждан. Поэтому в ходе естественно-исторического развития одновременно с государством появился другой социальный институт — право.

82

¹ Поясняя, что он имеет в виду под этим термином, Ж.-Ж. Руссо писал: "Я называю правительством, или верховным управлением, законное отправление функций исполнительной власти, а правителем, или государем, — орган или человека, обличенного этим управлением" [88, 100].  ² О том, что представляет собой субъективное право, будет сказано в лекции 13.

Раздел второй ТЕОРИЯ ПРАВА