2. Конфлікт інтересів на публічній службі

У законодавстві більшості економічно розвинутих країн велика увага приділяється такій проблемі, як “конфлікт інтересів”.

Питання конфлікту інтересів стало надзвичайно важливим і для України. У суспільстві не повинно бути жодних сумнівів у доброчесності публічної служби. У процесі прийняття рі­шень чи вчинення адміністративних дій публічним службовцем мають виключатися будь-які приватні інтереси. Відтак, виникла необхідність — дослідити поняття і природу “конфлікту інтересів” та з’ясувати шляхи подолання конфлікту інтересів на публічній службі.

Загалом, конфлікти, як явища суспільного життя, які виявляють суперечливі сторони соціальних зв’язків між людьми, природно супроводжували людство від початку його існування.

В Законі України "Про засади запобігання та протидії корупції" прийнятому Верховною Радою України приведено визначення терміну "конфлікт інтересів" – реальні, або такі, що видаються реальними, протиріччя між приватними інтересами особи та її службовими повноваженнями, наявність яких може вплинути на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих їй службових повноважень.

Існують різні підходи щодо поняття “конфлікту”. Найчастіше його визначають як ситуа­цію, в якій сторони усвідомлюють несуміність своїх позицій і кожна із сторін намагається зайняти позицію, протилежну позиції іншої сторони.

Поняття “конфлікт” може стосуватися інтересів певних осіб. Доречно вести мову про протилежні позиції сторін у ставленні до конкретного інтересу. Внаслідок цього виникає “кон­флікт інтересів”, тобто ситуація, коли приватні інтереси особи знаходяться або складають вра­ження, що знаходяться, в конфлікті з публічним інтересом. На практиці ситуації, які зумовлені “конфліктом інтересів”, виникають доволі часто.

Поступаючи на публічну службу, особа має підпорядковувати свій приватний інтерес публічному інтересу. Вона повинна бути готова поступитися приватними інтересами на користь публічних, оскільки це зумовлено метою і завданнями публічної служби загалом.

Конфлікт інтересів — це ситуація, за якої особиста зацікавленість публічного службовця може вплинути на об’єктивність виконання ним службових повноважень та функцій і за якої існує можливість виникнення протиріччя між особистою зацікавленістю публічного службовця і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, держави, що може спричинити нанесення шкоди цим законним інтересам громадян, організацій, суспільства.

Конфлікт інтересів завжди слід розглядати як колізію публічних інтересів в межах компетенції посади публічної служби та приватних інтересів особи, яка заміщує дану посаду.

Під “приватними інтересами” слід розуміти “будь-які інтереси публічного службовця, обумовлені особистими, родинними, дружніми чи будь-якими іншими позаслужбовими сто­сунками з іншими фізичними чи юридичними особами, в тому числі особисті майнові та не-майнові інтереси, а також ті, що виникають у зв’язку з його членством або дільністю в гро­мадських, політичних та релігійних організаціях”.

Саме по собі приховування особою наявного приватного інтересу вже розцінюється, як порушення службової дисципліни і потребує вжиття відповідних заходів, що запобігає корупції.

Вчиненню правопорушення на публічній службі завжди передує існування конфлікту інтересів.

Публічний службо вецьне має права використовувати своє службове становище для одержання додаткових, тобто не передбачених законодавством, доходів, пільг, або інших переваг від будь-яких юри­дичних та фізичних осіб як для себе, своїх родичів та близьких, так і для інших осіб.

Які існують причини виникнення конфлікту інтересів?

Існують різні причини виникнення конфлікту інтересів на публічній службі. Серед причин виникнення конфліктів інтересів виділяють:

• порушення проголошених у законодавстві основних принципів публічної служб, зокре­ма: законності, професіоналізму, рівності громадян перед законом;

• недобросовісність виконання службових повноважень, порушення конституційного обов’язку забезпечення прав та свобод людини;

• порушення законодавчо встановлених для публічного службовця обмежень і заборон, зокрема: участі в управлінні комерційними організаціями, використання службового статусу для участі в передвиборній агітації, участь у страйках;

• неправомірне користування особою службовими і особистими правами, що пов’язане з отриманням незаконних переваг чи пільг.

Для того, щоб запобігти чи припинити конфлікт інтересів, слід дослідити основні його елементи.

Умовно можна виділити декілька основних елементів, які в сукупності становлять кон­флікт інтересів на публічній службі.

 

СТУКТУРА КОНФЛІКТУ ІНТЕРЕСІВ

суб’єкт — публічний службовець, як носій публічно-владних повноважень;

причини конфлікту — умови, які спричиняють конфлікт інтересів;

об’єкт конфлікту — сфера, в якій виникає конфлікт інтересів (сфера відносин, якій най­частіше завдає шкоди конфлікт інтересів );

предмет конфлікту — безпосередньо те, через що виник конфлікт інтересів у публіч­ного службовця;

модель конфліктної ситуації — відображення предмету конфлікту у свідомості сто­рін конфлікту і їхнє ставлення до конфлікту інтересів;

динаміка конфлікту — його розвиток та тривалість існування конфліктної ситуації,(що негативно позначається на взаємовідносинах з громадянам та значно підриває авторитет органу влади в очах громадськості);

результат конфлікту інтересів — рішення про усунення конфлікту або рішення про притягнення до відповідальності осіб, які діють в умовах конфлікту інтересів

Врахування цих моментів і відповідне їх врегулювання у законодавстві сприятиме уник­ненню конфлікту інтересів ще на тій стадії, коли об’єкту не завдано матеріальної шкоди. У цьому разі можна уникнути негативних наслідків як для самих відносин публічної служби, так і публічному службовцю уникнути відповідальності.

Можна виділити різні види конфлікту інтересів на публічній службі:

• організацій­ні конфлікти;

• конфлікти при плануванні роботи публічного службовця;

• конфлікти показників звітності;

• конфлікти при виконанні неправових доручень.

З метою уникнення конфлікту слід змінювати підходи щодо відповідних ситуацій, шукати найбільш оптимальні варіанти в організації роботи відповідного органу, щоб не допустити впливу приватного інтересу публічного службовця на обґрунтованість і добросовісність при­йнятого ним рішення чи вчиненої дії

Публічний службовець повинен суворо дотримуватись обмежень і заборон, передбачених законодавством, уникати дій, які породжують підозру в безсторонності вчинюваних ним дій чи прийняття рішень.

При здійсненні службових повноважень публічний службовець має вжити усіх можливих заходів, щоб уникнути конфлікту інтересів.

В Україні про “конфлікт інтересів” вперше було згадано в Загальних правилах поведінки державного службовця від 23 жовтня 2000 р. Згідно із положенням цього акта державний службовець повинен на вимогу заявляти про наявність чи відсутність у нього конфлікту ін­тересів. Конфлікт інтересів випливає із ситуації, коли державний службовець має приватний інтерес, тобто переваги для нього або його родини, близьких родичів, друзів чи осіб та ор­ганізацій, з якими він має або мав спільні ділові чи політичні інтереси, що впливає або може впливати на неупереджене та об’єктивне виконання службових обов’язків.

Будь-який з конфліктів має бути вирішений ще до прийняття на державну службу чи переведення на іншу посаду державної служби. У Загальних правилах поведінки державного службовця не передбачено механізм попередження виникнення чи позбавлення конфлікту інтер­есів.

Питанню конфлікту інтересів приділена значна увага у законодавстві зарубіжних країн. Наприклад, у частині першій статті 36 Кодексу цивільних службовців Греції, передбачено, що “цивільний службовець не може займатися питаннями або брати участь у розробці правових актів, особисто чи у складі колективного органу, якщо або він сам, або його дружина чи чоловік, або кровний родич чи родич за шлюбом до третього коліна, або особа, якій службовець приходиться близьким другом чи ворогом, має явну зацікавленість у вирішенні такого питання”. Порушення цих вимог є підставою для скасування відповідного адміністративного акта. У цьому ж Кодексі передбачено, що “цивільні службовці, одружені між собою, або кровні родичі чи родичі за шлюбом до третього коліна не можуть входити до складу одного колективного органу”.

Суттєвим запобіганням виникнення конфлікту інтересів є вимога, закріплена в Кодексі Греції, про те, що: “керівники служб не можуть працювати у місцевості, звідки походять вони самі або їхні дружини чи чоловіки”. У таких нормах закладений механізм протидії корупції — уникнення самої можливості конфлікту інтересів на публічній службі.

Слід врахувати такий момент, а також вести мову не тільки про наявні конфлікти інтересів, які реально існують, але й потенційні конфлікти, тобто ті, стосовно яких є цілком обґрунтовані підстави їх виникнення. У Законі України “Про засади запобігання та протидії корупції”, прийнятому Верховною Радою України, передбачено: “конфлікт інтересів — реальні або такі, що видаються реальними, протиріччя між приватними інтересами особи та її служ­бовими повноваженням…”.

Вжитий у цьому Законі  термін “видаються реальними”, є не зовсім коректним, оскільки мають існувати достатньо обґрунтовані підстави вважати, що певні обставини безпосеред­ньо вплинуть на об’єктивність вчинення публічним службовцем дій чи прийняття певних рі­шень. Пропонується таку ситуацію охарактеризувати, як існування потенційного конфлікту, тобто — існування у публічного службовця приватних інтересів у сфері, в якій він здійснює свою службову діяльність”.

Наприклад, у статті 29а Закону про державного службовця Болгарії передбачено: “Дер­жавний службовець не повинен брати участі в обговоренні, підготовці та прийнятті рі­шень, якщо він або пов’язані з ним особи зацікавлені у прийнятті таких рішень або мають відносини з зацікавленими особами, що викликає обґрунтовані сумніви в неупередженості

такого службовця”.¹⁹ Законодавець наголошує на обґрунтованості існування сумнівів щодо об’єктивності дій публічного службовця.

Пропонується наступне визначення поняття “конфлікт інтересів” -“протиріччя між при­ватними інтересами публічного службовця та його службовими обов’язками, наявність якого може вплинути на об’єктивність та неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи невчинення дій в процесі його службової діяльності”.

Існування конфлікту інтересів підриває довіру з боку громадян до органів публічної вла­ди і ставить під сумнів неупередженість та справедливість діяльності публічних службовців, безсторонність прийнятих рішень.

Як правило, наслідком конфлікту інтересів є отримання публічним службовцем вигоди особисто для себе, своєї родини чи своїх друзів всупереч інтересам держави

Особлива правова природа публічно-службових відносин зумовлює необхідність вста­новлення гнучкого механізму для того, аби уникнути негативних наслідків конфлікту інтер­есів. Слід передбачити заходи запобігання та врегулювання конфлікту інтересів.

Наприклад, у США існує практика, що дружина Президента США залишає роботу на час політичної діяльності свого чоловіка, аби не допустити виникнення конфлікту інтересів і не викликати підозру у громадськості щодо його наявності. Як правило, з початку політичної кар’єри у подружжі йде домовленість щодо обмеження виконання певних видів діяльності з метою про уникнення конфлікту інтересів.

Більшість політиків США — це чоловіки, тому їхні дружини часто відмовляються від службової кар’єри на користь свого чоловіка.

Іноді врегулювати потенційний конфлікт можна шляхом внесення певних змін до зако­нодавства. Наприклад, відсутність чіткості у законодавстві щодо врегулювання питання зайняття публічним службовцем науковою та викладацькою діяльністю (а відповідно до статті 46 Закону України “Про прокуратуру” — “педагогічної діяльності”) може стати при­чиною конфлікту інтересів.

У разі виникнення у публічного службовця конфлікту інтересів чи потенційного конфлік­ту інтересів він зобов’язаний повідомити про це свого безпосереднього керівника, а також уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган.

Якщо публічний службовець не має безпосереднього керівника, він має повідомити лише уповноважену особу, а за її відсутності — Уповноважений орган. Таке повідомлення має здійснюватися у письмовій формі. Відповідь на нього керівник, уповноважена особа чи Уповноважений орган мають подавати також письмово. Письмова форма служить гарантією для публічного службовця і може служити доказом його чесності у випадку виникнення адмі­ністративного спору щодо проходження публічної служби.

Основний обов’язок по врегулюванню конфлікту інтересів покладено на самого публічного службовця

 

Найчастіше конфлікт інтересів виникає вже під час проходження публічної служби. У та­кому разі потрібно вжити відповідних заходів по врегулюванню даної ситуації і забезпеченн-ню неупередженого виконання службових обов’язків публічним службовцем.

Доцільно передбачити наступні способи врегулювання конфлікту:

• позбавлення приватного інтересу, з приводу якого виник конфлікт інтересів;

• усунення публічного службовця від прийняття рішення (участі в прийнятті рішення) або вчинення дій в умовах конфлікту інтересів;

• переведення публічного службовця на іншу посаду або його звільнення зі займаної посади;

• прийняття рішення або вчинення дій в умовах конфлікту під зовнішнім контролем.

Однак позбавлення приватного інтересу має виключати будь-яку можливість його приховування або відновлення. Тому, не можуть вважатись позбавленням приватного інтересу дії щодо розлучення з подружжям, а також заяви, в тому числі публічні, про розірвання осо­бистих, дружніх чи інших стосунків з іншими особами.

Не можуть вважатись позбавленням приватного інтересу відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління, якщо такі дії здійснюються на користь близьких родичів публічного службовця. А часто саме до таких способів вдаються політичні діячі чи інші публічні службовці при наявності у них приватного інтересу.

Публічний службовець має письмово повідомити про спосіб позбавлення приватного інтересу уповноважену особу чи Уповноважений орган. З цього приводу уповноважена особа, а за її відсутності –Уповноважений орган, робить висновок про наявність або відсутність при­ватного інтересу.

У зарубіжній практиці велику роль надають громадському контролю — аудиту. Але існування громадського аудиту передбачає відповідний рівень правової культури у громадськості та активності з боку громадських організацій.