35

Лекція 1-3

Використання терміна "виконавча влада" пов'язано передусім з переходом до розподілу єдиної державної влади на три гілки влади — законодавчу, виконавчу та судову. Виконавча влада в Україні є відносно самостійною гілкою (формою, видом) єдиної державної влади в Україні. Виконавча влада є самостійною лише у зв'язку з практичною реалізацією Конституції, законів України в загальнодержавному та функціонально-компетенційному масштабі. Виконавча влада в Україні має державно-правову природу, наділена владними повноваженнями, що виявляється в її можливостях впливати на поведінку і діяльність людей, їх об'єднань, праві й можливостях підкоряти своїй волі інших. Виконавча влада здійснюється на засадах поділу державної влади на гілки не на всіх рівнях, а лише на вищому, оскільки на місцевому рівні відсутні законодавчі органи. Вона не може ототожнюватися з виконавчою діяльністю, оскільки така діяльність є формою реалізації виконавчої влади, видом державної діяльності відповідної компетенційної та функціональної спрямованості. Виконавча влада в Україні здійснюється системою спеціально створених суб'єктів — органами виконавчої влади різних рівнів, які наділено виконавчою компетенцією, що не властиво органам законодавчої та судової влади. Через систему цих органів здійснюють державне управління, виконавчу й розпорядчу діяльність. Виконавча влада не ототожнюється з державним управлінням, яке характеризується як вид державно-владної діяльності. Виконавча влада в Україні набуває реального характеру в діяльності відповідних ланок державних органів та їх апарату, що дістали назву органів виконавчої влади, але продовжують здійснювати, як і раніш, управлінську діяльність і за суттю є органами державного управління. Виконавча влада, в її державно-управлінському розумінні, певною мірою відходить від функцій безпосереднього управління, притаманних більшості держав з суворою централізованою системою управління та пануванням державної форми власності. Вивчення навчальної дисципліни "Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади" передбачається в межах лекційних та семінарських занять та має на меті поглиблення знань студентів про виконавчу владу як гілку влади в Україні, співвідношення виконавчої влади та державного управління, систему органів виконавчої влади та відносини між органами в цій системі. Посібник "Виконавча влада в Україні: організаційно-правові засади" розрахований на студентів та викладачів юридичних факультетів вищих навчальних закладів, а також усіх, хто цікавиться процесами здійснення виконавчої влади в Україні.

Реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади. В межах здійснюваної в Україні адміністративної реформи відбувається реформування виконавчої влади. Важливе значення має вивчення правових демократичних засад взаємовідносин громадян та держави, адже людина відповідно до Конституції України є найвищою соціальною цінністю. У зв'язку з цим у перспективі буде прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс України, який і врегулює відносини, що виникають у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб і виконання ними визначених законом обов'язків. Закон регламентуватиме і процедури розгляду адміністративних справ.

Місце виконавчої влади в системі поділу влад

Державний апарат — це система органів державної влади (державних органів), через діяльність яких здійснюється державна влада, реалізуються функції держави та забезпечується захист її інтересів. Стаття 5 Конституції 1996 року терміном "органи державної влади" визначають сукупність органів законодавчої, виконавчої та судової влади.

Для системи органів державної влади характерна функціональна і організаційна єдність. Це обумовлено їх соціальним призначенням та метою діяльності, вони відображають єдність інтересів та волі народу, яку покликані реалізувати. Функціональна єдність системи органів державної влади передбачає спільність їх завдань та функцій, у процесі їх реалізації вони діють спільно, тісно взаємодіють між собою. Організаційна єдність системи органів державної влади виявляється в тому, що одні органи обираються або призначаються іншими, одні керують діяльністю інших, одні підзвітні та підконтрольні іншим тощо.

Органи законодавчої, виконавчої та судової влади мають як спільні, так і специфічні риси. Спільними є: статутно-правовий характер, участь у реалізації завдань та функцій держави, державно-владний характер повноважень, загальні принципи організації та діяльності тощо, які обумовлюють єдність системи органів державної влади України. Специфічними ознаками є: об'єм компетенції, порядок формування, організаційні і правові форми діяльності тощо. До того ж, органи виконавчої та судової влади мають відповідні підсистеми органів.

Як зазначає В. В. Кравченко, в основу класифікації органів державної влади покладено вид (форму) державної діяльності, здійснювану тим чи іншим органом. Органом законодавчої влади згідно зі ст. 75 Конституції України є парламент — Верховна Рада України. Органи виконавчої влади відповідно до принципу розподілу влад утворюються для здійснення виконавчої і розпорядчої діяльності з керівництва господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами життя суспільства. До системи органів виконавчої влади Конституція України відносить насамперед Кабінет Міністрів України — вищий орган у цій системі. Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу інших органів виконавчої влади:

а) центральних;

б) місцевих.

Поділяємо думку, що специфічними рисами органів виконавчої влади є те, що вони:

а) формуються шляхом призначення;

б) здійснюють особливий вид діяльності — виконавчу і розпорядчу діяльність;

в) здійснюють діяльність на засадах поєднання єдиноначальності та колегіальності.

Органи судової влади (суди) здійснюють судову владу шляхом конституційного, цивільного, кримінального, господарського та адміністративного судочинства. Специфічними рисами органів судової влади є те, що вони:

а) здійснюють особливу юрисдикційну діяльність — правосуддя;

б) завжди є колегіальними органами;

в) свою діяльність здійснюють в особливих процесуальних формах із дотриманням специфічних принципів — гласності при розгляді справ, змагальності та рівноправ'я сторін тощо.

Система органів виконавчої влади України

Реалізація волі держави здійснюється через систему органів виконавчої влади. В науці найбільш поширеною є наступна класифікація органів виконавчої влади.

Система органів виконавчої влади складається з таких рівнів:

— Кабінет Міністрів України — вищий орган у системі органів виконавчої влади;

— центральні органи виконавчої влади — міністерства, державні комітети, органи, статус яких прирівняний до державних, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом;

— місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади.

Згідно з ч. 2 ст. 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України. Наприклад, правовий статус Кабінету Міністрів України визначений Законом України від 16 травня 2008 року "Про Кабінет Міністрів України", правовий статус місцевих державних адміністрацій — Законом України від 9 квітня 1999 року "Про місцеві державні адміністрації". Триває робота над законопроектом про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Діяльність органів виконавчої влади як системи забезпечують управлінські відносини, в яких перебувають ці органи між собою. Це питання досліджено, зокрема, В. А. Дерець у монографії "Органи виконавчої влади України та управлінські відносини". Зазначається, що управлінські відносини — це суспільні відносини, що виникають між органами виконавчої влади, незалежно від їхнього організаційно-правового рівня в системі з приводу кінцевого результату діяльності, пов'язаної з розробленням і втіленням державної політики, управлінням різноманітними сферами суспільного життя. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади складають повноваження органів, тобто їх права та обов'язки, передбачені законодавством, а повноваження знаходять вияв у поведінці, діях щодо реалізації прав та виконання обов'язків.

У вказаній праці запропонована така класифікація управлінських відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Залежно від організаційно-правового рівня органів у системі органів виконавчої влади — вертикальні та горизонтальні відносини. Вертикальні складаються між органами виконавчої влади, що знаходяться на різних рівнях у системі (наприклад, міністерство — територіальний орган міністерства), а горизонтальні — між органами, що знаходяться на одному організаційно-правовому рівні (наприклад, міністерство — міністерство).

2. Залежно від способу досягнення кінцевого результату перебування органів у відносинах — субординаційні, координаційні та реординаційні відносини.

Зупинимося на цих видах управлінських відносин. Субординаційні відносини — це класичний вид управлінських відносин, а субординація — службове підпорядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дисципліни. Сторони у відносинах субординації виступають нерівноправними, взаємодіють один із одним за принципом "влада-підпорядкування". Це відносини, в яких управлінський вплив здійснюється одним органом виконавчої влади (керуючим суб'єктом) щодо іншого органу виконавчої влади (керованого об'єкта), що йому підпорядковується, і в яких кінцевий результат перебування органів у таких відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Ознаки субординаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Вони існують за наявності підпорядкування, що може бути, в свою чергу, різних видів.

2. Субординаційні відносини в системі органів виконавчої влади існують переважно по вертикалі (коли органи знаходяться на різних організаційно-правових рівнях у системі органів виконавчої влади), але не виключається можливість їх існування і по горизонталі (коли органи знаходяться на одному організаційно-правовому рівні), як супутніх відносинам по вертикалі відносин.

3. Сторони є нерівноправними. Ініціатором управлінського впливу є керуючий суб'єкт, а керований об'єкт зобов'язаний належним чином відреагувати, тобто виконати вимогу чи вказівку керуючого.

4. Кінцевий результат перебування органів у відносинах досягається діяльністю однієї зі сторін відносин.

Координація означає погодження та об'єднання дій з метою найбільш швидкого та найбільш правильного вирішення задач із найменшими витратами сил, грошових коштів та матеріальних цінностей. Ознаки координаційних відносин у системі органів виконавчої влади:

1. Сторони цих відносин є, так би мовити, "партнерами", але при цьому один орган має владні повноваження щодо інших.

2. Зазначені відносини можуть існувати як за наявності, так і за відсутності організаційного підпорядкування.

3. Можуть існувати і по вертикалі, і по горизонталі.

4. Кінцева мета цих відносин — виконання тих чи інших спільних завдань та повноважень обома сторонами завдяки перебуванню в таких відносинах.

У інших координаційних відносинах можуть бути відсутніми владні повноваження у одного органа виконавчої влади щодо іншого. В таких випадках управлінськими, якщо виходити із горизонтального організаційного положення органів виконавчої влади, будуть відносини, в яких обидва органи є керуючими суб'єктами щодо тих керованих об'єктів, котрі не є органами виконавчої влади.

З координацією тісно пов'язане спрямування діяльності органу виконавчої влади. Так, Кабінет Міністрів спрямовує і координує діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. З цією метою Уряд:

1) визначає стратегічні цілі, пріоритети і першочергові завдання щодо реалізації державної політики у відповідній сфері;

2) визначає центральні органи виконавчої влади, відповідальні за забезпечення реалізації державної політики у відповідній сфері;

3) розподіляє функції та повноваження між центральними органами виконавчої влади;

4) визначає критерії оцінки ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади;

5) затверджує заходи, спрямовані на узгодження дій центральних органів виконавчої влади та об'єднання їх зусиль для виконання спільних завдань;

6) визначає членів Кабінету Міністрів, через яких спрямовує та координує діяльність відповідних центральних органів виконавчої влади;

7) установлює типові правила та процедуру діяльності центральних органів виконавчої влади;

8) здійснює інші заходи.

Спрямування і координація діяльності центральних органів виконавчої влади здійснюються Кабінетом Міністрів шляхом видання відповідних актів та прийняття рішень про надання окремих доручень за результатами обговорення питань на його засіданнях.

Реалізуючи свої повноваження у сфері спрямування, координації і контролю, Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри:

1) проводять наради, робочі зустрічі, консультації з керівниками центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій та надсилають їм офіційні листи;

2) заслуховують інформацію керівників відповідних органів виконавчої влади з особливо важливих питань та їх звіти про виконання покладених на них завдань;

3) беруть участь у роботі колегій центральних органів виконавчої влади, засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

Прем'єр-міністр із метою спрямування, координації і контролю діяльності членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держадміністрацій дає доручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та посадовими особами. Реалізація повноважень у сфері спрямування, координації і контролю здійснюється на засадах, які виключають дублювання та підміну функцій керівників відповідних органів виконавчої влади, втручання у сферу їх відповідальності.

Порядком спрямування і координації діяльності центральних органів виконавчої влади через відповідних міністрів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1229, визначено шляхи спрямування і координації діяльності відповідних центральних органів виконавчої влади. До них належать: формування державної політики у відповідних сферах та здійснення контролю за її реалізацією цим центральним органом виконавчої влади; внесення на розгляд Кабінету Міністрів України розроблених ним проектів нормативно-правових актів та погодження проектів нормативно-правових актів цього органу; внесення пропозицій Прем'єр-міністрові України щодо призначення на посаду та звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади; установлення порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади; визначення порядку обміну інформацією між міністерством та центральним органом виконавчої влади; затвердження структури центрального органу виконавчої влади; одержання звітності.

Як зазначає В. А. Дерець, реординаційні відносини — це відносини, за яких здійснення зворотного впливу є правом або обов'язком керованого об'єкта щодо керуючого суб'єкта, який, у свою чергу, зобов'язаний відреагувати на такий вплив. Вона виділяє ознаки, за якими реординаційні відносини відрізняються від субординаційних:

1. При субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб'єктом щодо керованого об'єкта, а в реординаційних — вплив здійснюється керованим об'єктом щодо керуючого суб'єкта.

2. Там, де існують субординаційні відносини, завжди повинні існувати і реординаційні. Але реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже вони не завжди є реакцією на управлінський вплив.

3. Здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов'язком органу виконавчої влади, а в реординаційних — здійснення зворотного впливу може бути як правом органу, так і його обов'язком.