Раздел 1

Постановка вопроса

Что такое государственный менеджмент ?

Что понимается под термином “менеджмент”, когда он используется в случае Отдела

менеджмента и бюджета или Отдела менеджмента кадрового персонала? Отличается ли

термин “менеджмент” или он имеет более широкое или узкое значение, чем

“администрирование”? Следует ли нам разграничивать менеджмент, лидерство,

предпринимательство, администрирование, разработку стратегии и осуществление

программы?

Кто такие “государственные менеджеры”? Мэры, губернаторы, и президенты?

Муниципальные чиновники, секретари и специальные уполномоченные? Начальники бюро?

Начальники отделов? Законодатели? Судьи?

Последние исследования Отдела менеджмента и бюджета и Отдела менеджмента

кадрового персонала (ОРМ и ОВМ) пролили некоторый свет на эти вопросы. Основное

исследование Отдела менеджмента персонала (ОРМ) “Изучение настоящего положения

государственных менеджеров”, законченное в мае 1978 года Сельмой Мушкин из

Джорджтаунской Лаборатории государственной службы, начинается с этого вопроса. В

докладе Мушкин дается определение “государственного менеджмента”, использованное в

докладе Межведомственного Научного Комитета по содействию стратегическому

менеджменту, сделанного 1975 для ОМВ. В этом исследовании отмечаются следующие

основные элементы:

(1) Стратегический менеджмент

Определение потребностей, анализ возможностей, выбор программ, распределение

ресурсов на основе широкой юрисдикции.

(2) Ресурсный менеджмент (управление ресурсами)

Установление основных систем административной поддержки, таких, как

бюджетирование, финансовый менеджмент, поставки и менеджмент персонала.

(3) Программный менеджмент

Претворение в жизнь стратегии или каждодневных операций ведомств,

осуществляющих стратегию по отдельным функциональным направлениям (образование,

наблюдение за соблюдением законов и т.д.).2

Доклад Мушкина предпочитает этому определению “альтернативный список элементов

государственного менеджмента”. В него входят следующие элементы:

• Кадровый менеджмент персонала (в отличие от планирования рабочей силы,

заключения коллективного договора, и управления трудовыми отношениями)

• Планирование рабочей силы

• Заключение коллективного договора и управление трудовыми отношениями

• Измерение продуктивности и эффективности деятельности

• Организация/реорганизация

• Финансовый менеджмент (включая управление межуровневыми отношениями)

• Исследование оценки и аудит программы и менеджмента.3

Такая терминологическая путаница серьезно затрудняет развитие государственного

менеджмента как научной дисциплины. Когда мы пытались обсуждать учебный план по

специальности “государственный менеджмент” в Гарварде, меня поразило, как по-разному

употребляются эти термины, как решительно настроены многие люди в отношении

некоторых различий, которые, по их мнению, заложены в разных словах, и, вследствие этого,

какой большой барьер создается терминологией в общей дискуссии. Эти словесные помехи

явно затрудняют разговор, который в случае общения людей, выработавших общий язык и

взаимопонимание в вопросах употребления терминов друг друга, является кратким и

конструктивным. (Какое значение это может иметь для участников настоящей конференции,

я оставляю на суд читателя.) Терминологические дебри отражают более серьезную

концептуальную путаницу. Не существует всеобъемлющей конструкции, которая

упорядочивает всю эту область. В попытках ухватить суть явления – жужжащей, все

увеличивающейся толпы людей, выполняющих разные виды работы и заданий, дающих

определенные результаты – как практики, так и наблюдатели изо всех сил стараются найти

различия и облегчить их работу. Попытки в первые десятилетия этого века провести четкую

границу между “политикой” и “управлением”, так же, как и недавние усилия по

аналогичному разграничению “формирование политики” и “осуществление политики”,

отражают общие поиски упрощения, которое позволило бы отложить в сторону ценностно

обремененные вопросы политики (кто что получает, когда и как), и сосредоточиться на очень

ограниченном вопросе, как наиболее эффективно выполнять задание.4 Но может ли кто-

нибудь отрицать, что “как” оказывает существенное влияние на “кто”, “что” и “когда”?

Основные категории, доминирующие в настоящее время в дискуссиях по вопросам

государственного менеджмента – стратегия, управление персоналом, финансовый

менеджмент и контроль – большей частью пришли из бизнеса, в котором руководители

управляют иерархическими структурами. Насколько они применимы к государственному

менеджменту, неясно.

И, наконец, нет готовых данных о том, чем занимается государственный менеджер.

Вместо этого существует научная литература, которая большей частью состоит из

рассуждений, использующих разрозненные факты о хвосте, или туловище, или других

проявлениях известного по притче слона.5 В отличие от тысяч случаев описания проблем, с

которыми сталкиваются менеджеры в частном секторе, и их практики решения этих

проблем, изучение опыта государственных менеджеров только начинается.6 Мой друг Дуайт

Валдо объяснит, почему область государственного управления дала так мало сведений о

государственном менеджменте. Но нехватка данных по этому явлению затрудняет

систематическое эмпирическое исследование сходства и различий между менеджментом в

государственном и частном секторах, в результате, в этой области знания мы имеем смесь

рассуждений, основанных на личном опыте и размышлениях.

В настоящем докладе в определении термина “менеджмент” я буду следовать словарю

Вебстера, где он имеет значение “организация и руководство ресурсами для достижения

желаемой цели”. Я сосредоточусь на генеральных менеджерах, то есть на тех руководителях

общего профиля, на которые возложены обязанности управлять целыми организациями или

многофункциональными подразделениями. Меня будет интересовать полный перечень

обязанностей такого руководителя как внутри организации при обобщении вклада

различных специализированных подразделений организации с целью достижения

результатов, так и вне ее в процессе установления связей организации и ее продукта с

внешней клиентурой. Я начну с упрощения положения о том, что управленцы в

традиционных правительственных организациях являются государственными менеджерами,

а управленцы в сфере традиционного частного бизнеса являются частными менеджерами.

Чтобы дискуссия не пала жертвой ошибочного употребления абстракций, я возьму директора

Агентства по охране окружающей среды (Environmental Protection Agency, ЕРА) и

исполнительного директора Американ Моторс (American Motors, AMS) как, соответственно,

государственного и частного менеджера. Таким образом, наш центральный вопрос может

быть сформулирован весьма конкретно: в какой мере работа и обязанности Дага Костла,

директора ЕРА отличаются или сходны с работой и обязанностями Роя Чепина,

исполнительного директора Американ Моторс?