Часть I

Первые ласточки

Первые работы по государственному управлению появились еще в библейские и даже

еще более ранние времена. Древние египтяне и вавилоняне оставили много рекомендаций по различным аспектам управления. В равной степени это относится к древнему Китаю, Греции и Риму.1 Намеки на современные управленческие технологии можно найти в том, как Александр Великий использовал своих подчиненных2 и в методах, последовательных

операций в оружейной мастерской Венеции3, в теоретических рассуждениях Никколо

Макиавелли о сути лидерства4 и взглядах Адама Смита относительно разделения труда5, в утверждениях Роберта Оуэна, что «живым машинам» (работникам) следует уделять такое же внимание, как и «неодушевленным машинам»6, и в заявлении Чарльза Бебеджа, что существуют «основные принципы менеджмента»7. Значительную часть современных

представлений о менеджменте и лидерстве вполне можно найти в работах авторов

античного, средневекового и досовременного периодов. Наша задача, однако, заключается

не в исследовании предыстории современного управления, а в изучении той научной

дисциплины и сферы профессиональной деятельности, каковой является американское

государственного управление.

Призыв к созданию новой научной дисциплины по управлению правительством

Хотя Александр Гамильтон8, Томас Джефферсон9 Эндрю Джексон10 и другие деятели

периода первого века существования Соединенных Штатов занимались проблемой

руководства административной деятельностью государства, первое заявление о том, что

государственное управление должно стать самостоятельной профессиональной областью,

было сделано только в 1887 г.. Соответственно, первой публикацией, приведенной в

настоящей книге, будет знаменитое эссе Вудро Вильсона 1887 г. «Наука государственного

управления». Хотя в свое время оно не привлекло к себе большого внимания, стало уже

привычным считать, что оно положило начало государственному управлению как научной

дисциплине.

Вудро Вильсон (1856-1924), в последствие президент сначала первой Американской

Ассоциации политических наук, затем университета Принстона и, наконец, США, в

середине восьмидесятых годов девятнадцатого века был пробивающим путь наверх

молодым преподавателем в женском колледже Брин Мор. В те времена он работал над

несколькими учебниками ныне уже давно забытыми, писал под псевдонимом беллетристику ( которая не принималась редакторами), и написал политическое эссе, которое стало его наиболее известной публикацией как политолога. 11 ноября 1886 г. Вильсон написал редактору журнала Political Science Quarterly, которому он послал свою статью. Вильсон утверждал, что у него были очень скромные цели, когда он писал эту работу, которая, как он полагал, будет «полу-популярным введением» в государственное управление. Он даже сказал, что считает свою работу «довольно легковесной»11. По иронии судьбы приблизительно столетие спустя Американское общество государственного управления объявит (в рамках проекта, имеющего своей целью определить наиболее важные работы в этой области) публикацию эссе Вильсона как Noобщепризнанное начало государственного управления как отдельной научной области»12.

В «науке государственного управления» Вильсон попытался ни больше, ни меньше,

как переориентировать политологию. Вместо того, чтобы заниматься великими правилами

вечных политических истин, утверждал Вильсон, политическая наука должна

сосредоточиться на том, как управляются правительства. Это было необходимо потому, что по его словам «все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать».

Вильсон хотел, чтобы предметом изучения науки о государственном управлении были

не только проблемы персонала, о чем говорили многие реформаторы того времени, но также и организация и в целом. Реформаторское движение этого периода, которое только что добилось принятия первого закона, обеспечивающего продолжительную реформу федеральной государственной службы, Акт Пендлтона 1883 годы, видело сущность

реформы лишь в назначении на должность по заслугам. Вильсон стремился продвинуть

развитие государственного управления на шаг вперед посредством изучения «организации и методов работы правительственных учреждений», с целью последующего определения «во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно

выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной

производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии».

Вильсона интересовал вопрос организационной эффективности и экономии, то есть

продуктивности в ее наиболее простой формулировке. Что могло быть более актуальным?

Вильсону ставят в заслугу также и то, что в своей работе он постулировал существование главного различия между политикой и государственным управлением. Это было общепринятой и необходимой тактикой реформаторского движения, так как аргументы в пользу того, что при государственных назначениях следует руководствоваться скорее личным соответствием и заслугами, чем на приверженностью определенной партии,

должны были неизбежно утверждать, что «политика» находится вне государственной

службы. Этим утверждалось то, что позднее стало известно как политико-управленческая

дихотомия. Вильсон в действительности имел в виду политику «приверженности». Хотя эта тонкость не была всеми понята, основные идеи Вильсона, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики, пали на плодородную интеллектуальную почву. Идеи этого в те времена не понятого профессора в последствие стали основными догмами данной научной дисциплины и оставались таковыми вплоть до конца второй мировой войны. Хотя сейчас они уже не являются догмами, их влияние все еще остается весьма существенным и необходимым для понимания эволюции государственного управления13.

Политико-административная дихотомия

Более полное исследование политико-управленческой дихотомии было предложено

Франком Гуднау (1859-1939) в его работе «Политика и государственное управление»,

изданной в 1900году. Гуднау, один из основателей и первый президент Американской

Ассоциации политических наук, являлся одним из наиболее заметных представителей

прогрессивного движения за реформы14. По мнению Гуднау современное государственное управление представляло ряд дилемм, включая политические и административные функции, которые теперь начали вытеснять традиционный подход к разделению власти между разными ветвями системы органов управления государством. Гуднау утверждал, что между политикой и государственном управлением следует провести разграничение, как между «выражением воли государства и ее исполнением». Мы приводим здесь классический анализ Гуднау различий между политикой и государственным управлением. Обратите внимание на то, что даже Гуднау пришлось признать, что когда осуществлено законное разделение функций принятия политических решений и государственного управления, обязательно появляется необходимость «следить, чтобы не произошло непредусмотренного законом их расширения».

Влияние научного менеджмента

Примерно в то же время, когда Вильсон ратовал за создание науки управления,

Фредерик У.Тейлор (1856-1915) совершенно независимо проводил свои первые опыты на

металлургическом заводе в Филадельфии. Тейлор, общепризнанно считающийся «отцом

научного менеджмента», первый занялся исследованием затрат времени и движений.

Сегодня научный менеджмент часто называют псевдо-научным, потому что он рассматривал людей как придаток машин, как человеческие взаимозаменяемые части большой обезличенной производственной машины. Исходя из посылки, что всегда существует «лучший способ» выполнения задания, научный менеджмент стремится увеличить производительность путем нахождения самого быстрого, эффективного и наименее изнурительного метода производства. После того, как этот способ найден, в задачу руководителя, в соответствии с принципами научного менеджмента, входит обеспечение его использования всеми рабочими. Классическая теория организации возникла из данной концепции. Если существует лучший способ выполнения конкретного производственного задания, то, соответственно, должен существовать лучший способ выполнения задач социальной организации. Предполагалось, что такие принципы существуют, и что они будут открыты в ходе тщательных научных наблюдений и анализа.

Довольно странно, что Тейлор больше всего известен благодаря своей работе «Принципы научного менеджмента» (1911)15, так как сам термин научный менеджмент ввел

не он, а его коллега Луис Д. Брандейс (1856-1941). Брандейсу, в последствие ставшему

судьей Верховного Суда, было необходимо найти подходящую фразу для описания новых

управленческих технологий Тейлора и его последователей, когда он должен был

представить Междуштатной торговой комиссии аргументы для отказа повысить

железнодорожные тарифы. Брандейс наглядно доказал, что железные дороги могли бы

сэкономить «миллион долларов ежедневно», если бы только были применены методы

научного менеджмента. Широко освещенные прессой слушания, начавшиеся в 1910 году,

вызвали сенсацию и завоевали Тейлору высокую репутацию. Парадоксально, но поначалу

сам Тейлор был против этой фразы, так как она, по его мнению, звучала слишком

академично. Но он быстро принял ее. Как и вся страна. Первую половину этого столетия

научный менеджмент был евангелием, а Фредерик У.Тейлор – его пророком16.

Популярность в государственном секторе пришла к Тейлору в 1912 году после того,

как он представил свою теорию Специальному Комитету Палаты Представителей по

изучению модели Тейлора и других систем производственного менеджмента. Часть его

выступления приводится в этой книге. Говоря о принципах научного менеджмента в самом широком плане, Тейлор сосредоточил внимание на том, что он назвал задачами управления.

Эти задачи включают:

1. замену традиционных практических методов выполнения работы на систематический, более научный метод измерения и управления составляющими индивидуальной работы;

2. научное изучение отбора и последующего развития рабочих с целью обеспечения

оптимального определения рабочих ролей;

3. использование сотрудничества рабочих с целью обеспечения полного применения

научных принципов; и

4. установление логического разделения рабочих ролей и ответственности между

рабочими и менеджерами.

То, что очевидно сегодня, было подобно революции в 1912 году.

Бюджетная реформа как краеугольный камень государственного управления

Пожалуй, наиболее значимой фигурой ранней эпохи государственного управления

наряду с Франком Гуднау (напомним, что Вудро Вильсон отказался от карьеры ученого ради политики) был Уильям Ф.Уиллоуби (1867-1960). Он был членом Комиссии Тафта 1912 года, которая впервые призвала к разработке федеральной системы исполнения бюджета, а позднее директором Института правительственных исследований, в последствие ставшим частью Института Брукингза. Он также сыграл ключевую роль в создании Закона о государственном бюджете 1921 года, который выполнил задачу Комиссии Тафта, установив систему исполнения бюджета на федеральном уровне и учредив Бюджетное Управление и Главное Бухгалтерское Управление.

Уиллоуби много писал по большому кругу вопросов государственного управления. Он

полагал, что государственное управление обладает универсальными принципами, которые

применимы ко всем ветвям власти17. Его ранняя публикация по государственному

управлению18 на самом деле оказалась первой частью трилогии19. Но особый интерес

представляет его ранняя работа о реформе бюджета. Написав ее в 1918 году, Уиллоуби

обрисовал те линии развития, которые привели к созданию современных бюджетных систем в правительствах штатов. В отрывке из книги «Движение к бюджетной реформе в

Соединенных Штатах»20 Уиллоуби утверждает, что бюджетная реформа должна идти по

трем основным направлениям: 1) как бюджеты будут способствовать и обеспечивать

контроль общественности, 2) как бюджеты будут увеличивать сотрудничество

законодательной и исполнительной ветвей власти, и 3) как бюджеты будет обеспечивать

административную и управленческую производительность. Эти идеи были весьма пророческими, если вы примите во внимание такие ежедневно упоминающиеся в газетах

явления, как протесты налогоплательщиков, движение за «Статью 13» и другие формы

законодательных ограничений затрат и доходов (первое направление: контроль

общественности); продолжающаяся борьба и противостояние исполнительной и

законодательной власти по вопросам контроля бюджета, дефицита и сбалансированного

бюджета (направление 2: сотрудничество законодательной и исполнительной власти); и

эффективность или отсутствие таковой в перегруженной бюджетной системе в поддержании управленческой практики (направление 3: управленческая эффективность).

Эти ранние голоса (первые ласточки?) – Вильсон, Гуднау, Тейлор и Уиллоуби –

оказали огромное влияние на развитие государственного управления. Прежде всего, они

очертили круг наиболее существенных тем, которые составили основу предмета изучения,

то есть современного государственного управления. В значительно большей степени это

были пророческие голоса – эти авторы писали в тот период, когда занятость в

государственном управлении и финансы были еще на очень низком уровне. На рубеже

веков, в 1900 году в органах управления на федеральном, штатном и местном уровнях было занято всего чуть больше миллиона человек. Сумма государственных расходов была меньше 1,5 млрд долларов. Но уже к двадцатым годам число людей, занятых в государственном управлении утроилось, а расходы были чуть меньше 9 млрд долларов.21 Современное государственное управление приобрело беспрецедентные за всю короткую историю США масштабы. Короче говоря, государственное управление должно было стать научной областью, изучающей не отдельную функцию или предприятие, а целый громадный сектор того, что выросло в самую большую и наиболее влиятельную из всех существовавших в мире экономическую систему.

Государственное управление и новая роль правительства

После первой мировой войны государственное управление претерпело неизбежные

изменения. По окончании всех предыдущих войн американское правительство возвращалось к своему основному минимальному уровню, но в этот раз объем функций и влияние правительства на жизнь Соединенных Штатов Америки не уменьшились. Соединенные Штаты из земледельческой нации превратились в промышленно-урбанизированное государство. Это потребовало соответствующей реакции со стороны государственного управления, потому что появились новые функции и программы. В 20-е годы в 10 раз увеличилось количество шоссейных дорог. В городах внедрялись системы управления дорожным движением, а в штатах вводились экзамены для получения водительских прав.

Поскольку население все больше проживало в городах, возникла большая необходимость в организации общественных парков, и развлечений, общественных работ, систем

общественного здравоохранения и общественной безопасности. В 20-е годы

государственное управление как вид деятельности переживало период бурного развития.

Деятельность федерального правительства во времена Великой Депрессии 30-х годов

сделала органы государственного управления еще глубже пронизывающими все сферы

американской жизни22.

Теоретики государственного управления, такие как Дуайт Уолдоу23, Винсент Остром24,

Николас Генри25, и Говард МакКерди26, характеризовали модель развития внутренней

структуры государственного управления между двумя мировыми войнами, как “период

ортодоксальности”. Тезисы этой ортодоксальности утверждали, что “подлинная демократия и подлинная эффективность являются синонимами или, по крайней мере, они

совместимы”27, что работу правительства можно четко разделить на сферу принятия

решений и сферу их исполнения, и что государственное управление – это наука с ясными

принципами, законами. Первые результаты движения научного менеджмента, движение за

прогрессивную политическую реформу и политико-бюрократическая дихотомия оказались в центре внимания государственного управления как науки, так и профессии.

Основной проблемой науки о государственном управлении, которая всецело владела

умами, стал вопрос об организации и контроле. По определению, система контроля должна органично переплетаться с организационной структурой с целью обеспечения отчетности и повышения эффективности. Вообще первые теоретики научного менеджмента полагали, что организация и контроль в конечном счете являются синонимами. Напомним, что традиционные управленческие концепции основывались на исторических моделях, представленных в армии и Римско-католической церкви, в которых организационные конфликты рассматривались как нарушение и сурово наказывались. Когда органы государственной власти были небольшими по размеру, незначительными по своему влиянию, и относительно периферийными, то управлять ими было несложно. Однако, по мере увеличения их размеров, расширения сферы деятельности и, соответственно, усилий возрастала потребность в улучшении их контроля. Под влиянием движения за научный менеджмент наука о государственном управлении стала все больше заниматься изучением бюрократических форм организации. Разделение труда, степень контроля, структурная иерархия и последовательность исполнения приказа, система отчетности, внутриведомственная организация, разработка должностных инструкций, мер и процедур стали основными проблемами для ученых и профессионалов в области государственного управления.

Бюрократия является главной чертой современного мира. Практически везде, куда бы

мы не посмотрели, в развитых и развивающихся странах экономическая, социальная и

политическая жизнь находились и продолжают находиться под все растущим влиянием

бюрократических организаций. Слово “бюрократия”, часто употребляемое как ругательное по отношению к любой плохо работающей организации, правильней использовать для обозначения особого набора структурных мер. Его можно также употреблять для обозначения особой манеры поведения, моделей, которые формально не связаны с бюрократизмом. Существует общепринятое мнение, что структурные характеристики организаций, правильно определенные как “бюрократические”, влияют на поведение тех индивидуумов (будь то клиент или чиновники), которые с ними взаимодействуют.

Теория бюрократии

Современные представления этой проблемы берут свое начало в работе блестящего

немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920). Его аналитическое исследование

бюрократии, впервые посмертно опубликованное в 1922 г., в отличие от многих более

поздних подобных работ других авторов, все еще является самым авторитетным. Опираясь на изучение древних форм бюрократии в Египте, Риме, Китае и Византийской империи, также более современных, возникших в Европе в 18-19 веках, Вебер использовал метод “идеального типа” для того, чтобы выделить самые характерные черты наиболее полно развитых, действительно существующих бюрократических форм организации. Работа Вебера “Бюрократия”, текст которой здесь приводится, не является ни описанием реальности, ни предписанием готовых рекомендаций. В ней просто идентифицированы основные переменные или характерные черты бюрократии. То обстоятельство, что такие черты могут быть и не представлены во всей своей полноте в какой-либо отдельно взятой организации, не означает, что такая организация не является бюрократической. Она может быть еще незрелой по сравнению с полностью развитой бюрократией.

Книга Вебера о бюрократии не была переведена на английский язык и поэтому была

недоступна вплоть до 1946 г. Тем не менее влияние ее автора было феноменально. Будучи

удостоен чести называться “отцом” современной социологии, Вебер определил новую

методологическую грань, благодаря которой исследования организаций получили

дальнейший импульс. Вплоть до своей смерти в 1920 г. Вебер играл ключевую роль в

подготовке конституции Веймарской Республики в Германии. Опыт несчастной Веймарской Республики, конечно, ни в коей мере не связан с именем Вебера, но, возможно, еще больше усилил позиции Вудро Вильсона, который считал, что намного труднее претворить конституцию в жизнь, чем ее написать. Все же ясность описания веберовского анализа характерных черт бюрократических структур, дала как ортодоксальными теоретиками, так и критикам критерии, позволяющие оценить, как и позитивное так и негативное результаты деятельности бюрократических структур.

Первый учебник по государственному управлению

В то время как Вудро Вильсон дал обоснование государственного управления как

научной дисциплины и сферы профессиональной деятельности, Леонардо Д. Уайту (1891-

1958) осталось только четко сформулировать ее предварительные цели. Являясь

специальным уполномоченным представителем Государственной Службы США с 1934 по

1937 год, Уайт большую часть жизни проработал в Чикагском университете28. В

предисловии к своей новаторской книге 1926 г. “Введение в науку о государственном

управлении” – первой книге в этой области - он выделили четыре основополагающих

положения, которые легли в основу науки о государственном управлении: (1)

государственное управление – это единый процесс, который одинаково можно исследовать на федеральном, штатном и местном уровнях; (2) основой исследования является управление, а не законодательство; (3) государственное управление – это все еще искусство, но идеальное положение, когда оно превращается в науку вполне достижимо, и к нему надо стремиться; (4) признание того факта, что “государственное управление было и остается сутью проблем современных форм правления”29. Мы перепечатали предисловие и первую главу из книги Уайта (1926 г.), которая на протяжении 4-х десятилетий выдержала 4 издания и сумела стать наиболее авторитетным трудом в области государственного управления30

Основная ценность книги Уайта заключается в том, что в ней не даются готовые

рецепты методов государственного управления. Уайт признавал, что государственное

управление это прежде всего такая отрасль науки, которая должна быть максимально

приближена к реальности – реальности той в основе своей необученной массы практиков,

которые проповедуют веру в государственное управление как искусство. Что наиболее

интересно, в своей работе Уайту удалось обойти ловушку политико-управленческой

дихотомии. Давая государственному управлению определение как ярко выраженной

управленческой фазе, он оставил без ответа “вопрос о степени участия самого

государственного управления в процессе формулирования целей государства и решении

спорных вопросов, касающихся сути управленческой деятельности”31.

Критический анализ индивидуумов и поведения

В первом учебнике по государственному управлению акцент был явно сделан на макро-

экономическом термине, часто используемом для описания того, как взаимодействует вся

правительственная система и ее части. В ранний период развития государственного

управления внимание привлекали и микро- вопросы – как действует внутри организации

индивидуумы, и как принимаются решения. Мэри Паркер Фоллет (1868-1933)32 внесла

большой вклад в поиски государственного управления ответа на вопрос как действуют

организации. Действительно можно было бы сказать, что она была первым, кто выступал за то, что сегодня называется менеджмент участия. Она писала о преимуществах использования “власти с” в отличие от “власти над”. Ее “закон ситуации” был менеджментом в непредвиденных обстоятельствах в его самых скромных проявлениях. Здесь приводится текст ее работы “Как отдавать приказы”, которая привлекает внимание к проблемам, возникающим тогда, когда распределения функций по принципу начальник-подчиненный мешает производительности организации.

Фоллет была первой, кто сосредоточился на теории индивидуумов внутри

организации. Это было в период конца 20-х начала 30-х годов, когда проводились

Хоторнские эксперименты на Хоторнском заводе компании Вестерн Электрик близ Чикаго.

Это исследование, наиболее знаменитое из известных исследований по менеджменту, было проведено Элтоном Майо (1880-1949)33 и его коллегами из Гарвардской школы бизнеса. Эксперименты, проводившиеся в течение десяти лет, начались как традиционные для научного менеджмента исследования соотношения между рабочей обстановкой и

производительность труда. Но, поскольку, первоначально экспериментаторы не могли

объяснить результаты своих наблюдений, они буквально наткнулись на открытие, которое

сегодня кажется очевидным – что заводы и вообще другие рабочие ситуации представляют собой, прежде всего, ситуации социальные. Рабочие, как и предполагала Фоллет десятью годами раньше, больше реагируют на давление со стороны равных себе, чем на контроль со стороны менеджмента. Хоторнские исследования обычно рассматриваются как генезис управленческой научной школы человеческих отношений34.

Примечания

1 Историю государственного управления в древнем мире см.: William C. Beyer, «The Civil Service of the Ancient

World,» Public Administration Review 19 (Spring 1959); Michael T. Dalby and Michael S. Werthman, eds.,

Bureaucracy in Historical Perspective (Glenview, IL: Scott, Foresman, 1972); E.N.Gladden, A History of Public

Administration: Volume 1. From the Earliest Times to the Eleventh Century (London: Frank Cass, 1972).

2 William W. Tarn, Alexander the Great (Boston: Beacon Press, 1956); Donald W. Engels, Alexander the Great and the

Logistics of the Macedonian Army (Berkeley: University of California Press, 1978).

3 Frederic Chapin Lane, Venetian Ships and Shipbuilders of the Renaissance (Baltimore: The Johns Hopkins Press,

1934).

4 См. Machiavelli’s The Discourses (1513) and The Prince (1532). Современную оценку см.: Anthony Jay,

Management and Machiavelli: An Inquiry into the Politics of Corporate Life (New York: Holt, Rinehart and Winston,

1967).

5 См. Smith’s The Wealth of Nations (1776), chapter 1.

6 Robert Owen (1771-1858) - промышленник из Уэльса, общественный реформатор, социалист-утопист. Один из

первых, кто обратил внимание на важность человеческого фактора в производстве. Его образцовые фабричные

сообщества в Нью Ланарке (Шотландия) и Нью Хамони (Индиана) стали одними из первых, кто использовали

современный подход к управлению персоналом. Автобиография см.: J.F.C.Harrison, Quest for the New Moral

World: Robert Owen and the Owenites in Britain and America (New York: Schribner’s, 1969); Sidney Pollard, ed.,

Robert Owen, Prophet of the Poor (Lewisburg, Pa.: Bucknell University Press, 1971).

7 Charles Babbage (1792-1871). Английский изобретатель. Известен как «отец» современного компьютера,

продолжатель концепции сборочной линии (конвейера) Адама Смита; предвестник научного менеджмента

Фредерика У. Тейлора. См.: On the Economy of Machinery and Manufactures (London: Charles Knight, 1832).

8 См.: Lynton K. Caldwell, «Alexander Hamilton: Advocate of Executive Leadership,» Public Administration Review

4, no. 2 (1944); Lynton K. Caldwell, The Administrative Theories of Hamilton and Jefferson (Chicago: University of

Chicago Press, 1944); Leonard D. White, The Federalists: A Study in Administrative History (New York: Macmillan,

1948).

9 См.: Lynton K. Caldwell, «Thomas Jefferson and Public Administration», Public Administration Review 3, no. 3

(1943); Leonard D. White, The Jeffersonians: A Study in Administrative History, 1801-1829 (New York: Macmillan,

1951).

10 См.: Albert Somit, «Andrew Jackson as Administrator», Public Administration Review 8 (summer 1948); Leonard D.

White, The Jacksonians: A Study in Administrative History, 1829-1861 (New York: Macmillan, 1954).

11 Письмо Вильсона было опубликовано в Political Science Quarterly (December 1941).

12 James Carroll and Alfred Zuck, «The Study of Administration» Revisited Report on the Centennial Agendas Project

(Washington, DC.: American Society for Public Administration, 1985).

13 В связи со степенью влияния очерка Вильсона см.: Louis Brownlow, «Woodrow Wilson and Public

Administration», Public Administration Review 16 (Spring 1956); Richard J. Stillman II, «Woodrow Wilson and the

Study of Administration: A New Look at an Old Essay», American Political Science Review 67 (June 1973); Jack Rabin

and James S. Bowman, eds., Politics and Administration: Woodrow Wilson and American Public Administration (New

York: Marcel Dekker, 1984). Однако ученые-ревизионисты пришли к выводу, что идеи Вильсона более

распространялись на период после II мировой войны, чем на современный. Пол ван Райпер отмечает, что на

очерк Вильсона не было сделано ни одной ссылки в работах ранних авторов по государственному управлению.

Райпер пишет: «В реальности любая связь между работой Вильсона и более поздними - чистая фантазия.

Изучение основополагающих трудов по политическим и общественным наукам периода между 1890 и I

мировой войной показало полное отсутствие ссылок на очерк». Тогда откуда такое влияние работы Вильсона?

В соответствии с Daniel W. Martin, «The Fading Legacy of Wooden Wilson» Public Administration Review 48

(March-April 1988): «Простой ответ, хотя и чересчур, заключается в публикации пылкой статьи Вильсона в

декабре 1941 г. в«Political Science Quarterly, что наряду с фотокопией уклончивого, полного смирения письма

стало шедевром связей с общественностью». Вследствие чего, очерк Вильсона, который не столь часто

цитировался в межвоенный период, стал популярным в настоящий период.

14 В этой связи см.: Charles G. Haines and Marshall E. Dimock, eds., Essays on the Law and Practice of Governmental

Administration: A Volume in Honor of Frank J. Goodnow (Baltimore: the John Hopkins Press, 1935); Lurton W.

Blassingame, «Frank J. Goodnow: Progressive Urban Reformer», North Dakota Quarterly (summer 1972).

15 Frederick W. Tayler, Principles of Scientific Management (New York: Harper and Bros., 1911). Еще одна важная

работа Тейлора - Shop Management (New York: Harper & Bros., 1903).

16 Биографию см.: Frank Barkley Copley, Frederic W. Taylor: Father of Scientific Management(New York: Harper &

Bros., 1923); Subhir Kakar, Frederic Taylor: A Study in Personality and Innovation (Cambridge, Mass.: MIT Press,

1970).

17 Mashall Dimock, «W.F.Willoughby and the Administrative Universal», Public Administrative Review 35 (September

- October 1975).

18 William F. Willoughby, Principles of Public Administration (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1927).

19 Еще две работы: Principles of Judicial Administration (Washington,D.C.: Brookings Institution, 1929); Principles

of Legislative Organization and Administration (Washington, D.C.: Brookings Institution, 1936).

20 William F. Willoughby, The Movement for Budgetary Reform in the States (New York: D. Appleton and Company

for the Institute for Government Research, 1918), pp. 1-8.

21 Solomon Fabricant, The trend of Government Activity in the United States Since 1900 (New York: National bureau of

Economic Research, 1952), pp. 11-24.

22 Объяснение развития государственного управления см.: Geoffrey Perrett, America in the Twenties: A History

(New York: Simon & Schuster, 1982), pp. 251-252, 426, 429, 431, 463, 490.

23 Vincent Ostrom, The Intellectual Crisis in American Public Administration, rev. Ed. (Tuscaloosa: University of

Alabama Press, 1974), p. 36

24 Nicholas Henry, Public Administration and Public Affairs (Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall, 1975), pp. 8-9.

25 Howard E. McCurdy, Public Administration: A Bibliographic Guide to the Literature (New York: Marcel Dekker,

1986), p. 22.

26 Waldo, p. 206.

27 Оценку вклада Уайта в науку государственного управления см.: John M. Gaus, “Leonard D. White and the Study

of Public Administration,” Public Administration Review 25 (March 1965).

28 Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration (New York: Macmillan, 1926), p.viii.

29 Четвертая и окончательная публикация ожидалась в 1955 г.

30 Dwight Waldo, The Administrative State: A Study of the Political Theory of American Public Administration (New

York: Ronald Press, 1948), pp. 206-207.

31 White, p. 2

32 Собрание ее трудов см. Henry C.Metcalf and Lyndall Urwick, eds. Dynamic Administration: The Collected Papers

of Mary Parker Follett (New York: Harper and Bros.1942). Оценку ее вклада в науку см.: Elliot M. Fox, “Mary

Parker Follett: The Enduring Contribution,” Public Administration Review 28 (December 1968).

33 Биографию см.: Lyndall F. Urwick, The Life and Work of Elton Mayo (London: Urwick, Orr & Partners, 1960).

34 Полный отчет о самих исследованиях можно найти в: F.J. Roethlisberger and William J. Dickson’s Management

and the Worker (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1939).

1

Наука государственного управления

Вудро Вильсон

Полагаю, что ни одна практически ориентированная наука не изучается до тех пор,

пока не возникнет необходимость ее знать. Вот почему тот факт, что исключительно

практически ориентированная наука о государственном управлении проникает в учебные

курсы колледжей этой страны, свидетельствует о том, что в этой стране углубленное

изучение методов управления становится необходимостью, если вообще требуются

доказательства этого процесса. Нет, однако, необходимости говорить о том, что мы не будем

заниматься исследованием учебных программ для того, чтобы найти эти доказательства.

Никто не оспаривает тот факт, что современная реформа государственной службы после

выполнения первичных задач, должна быть направлена не только на совершенствование

работы персонала, но и на совершенствование организации и методов работы

правительственных учреждений, поскольку очевидно, что именно этот аспект деятельности

нуждается в усовершенствовании не менее, чем работа персонала. Предметом изучения

государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что

правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во-вторых, как оно может

выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально

возможными затратами либо денег, либо энергии. Оба эти положения должны быть

освещены, и только детальное исследование может помочь их осветить.

Прежде чем начать это исследование, однако, необходимо:

1. Принять во внимание то, что уже было сделано в этом направлении, т.е. историю

вопроса.

2. Определить предмет изучения.

3. Определить оптимальные методы его изучения и выделить наиболее четкие

политические концепции, чтобы опереться на них при проведении исследования.

До тех пор, пока не решим эти проблемы, мы будем двигаться без карты и компаса.

I

Наука о государственном управлении стала последним достижением политической

науки, история которой началась приблизительно 2200 лет тому назад. Она появилась на свет

в нашем веке при жизни нашего поколения.

Почему же наука о государственном управлении запоздала с рождением? Почему она

дожидалась до нашего беспокойного столетия, чтобы потребовать к себе внимания?

Государственное управление – наиболее очевидная функция правительства; это

правительство в действии; это исполнительный, оперативный, наиболее заметный аспект

правительства и, безусловно, имеет такую же историю, как и само правительство. Это

правительство в действии и было бы естественно предположить, что на ранних стадиях

развития научной мысли, именно правительство в действии имело шансы привлечь

внимание и спровоцировать научные исследования тех, кто занимался политикой.

Но это не так. Ни один ученый не проводил систематического научного исследования

государственного управления как раздела науки о государственной власти до того времени,

как наш век, пережив период юности, не начал развивать характерные для нашего столетия

систематическое знание. Вплоть до нашего времени все, кто работал в области политической

науки, и чьи труды мы сейчас читаем, обдумывали, доказывали и вводили в догму только те

вопросы, которые затрагивали устройство правительства, природу государства, суть и место

верховной и народной власти, королевские прерогативы. Они рассуждали о величии смысла,

лежащего в основе правления, и высоких задачах, которые ставятся человеческой природой

и человеческими целями и составляют предназначение правительства. Больше всего вызывал

споры тот огромный раздел теории, в котором монархия боролась против демократии; в

котором олигархия выстроила бы себе мощные укрепления привилегий, и в котором тирания

стремилась любыми возможными способами удовлетворить свои притязания перед

конкурентами. В период баталий принципов у государственного управления не было

возможности остановиться, чтобы проанализировать собственные действия. Вопрос всегда

стоял следующим образом: кто будет писать закон, и каким он будет? Другой вопрос, как

закон будет проводиться жизнь научными методами, без проволочек и в кратчайшие сроки,

одинаково для всех, в то время был отложен в сторону, поскольку считалось, что это

«… практическая деталь», которая может быть улажена рядовыми чиновниками, когда

ученые договорятся об общих принципах.

То, что политическая мысль развивалась в этом направлении, было, конечно, не

случайно и не из-за прихоти или предпочтений политических философов. По словам Гегеля,

философия любой эпохи есть «не что иное, как дух этой эпохи, облеченный в абстрактную

мысль». И политическая философия, как и любая другая философия, должна отражать

текущее положение дел. В былые времена главным был вопрос об устройстве власти, в

результате усилия ученых были направлены на его решение. Проблемы государственного

управления почти или вовсе не существовали, или, по крайней мере с ними справлялись

сами управленцы. Функции правительства были просты, поскольку жизнь сама по себе была

проста. Правительство приказывало мужчинам, даже не думая советоваться с их женами. Не

было сложной системы государственных доходов и долгов, ставящей в тупик финансистов,

и, следовательно, не было и поставленных в тупик финансистов. Ни один человек,

облеченный властью даже не задавался вопросом как эту власть использовать. Основной и

единственный вопрос, волновавший каждого, состоял в следующем: кто завладеет властью?

Население было вполне управляемых размеров, виды собственности были просты. Было

много фермерских хозяйств, но не было бирж и ценных бумаг; поголовье скота превышало

количество, закрепленных законом имущественных прав.

Я сказал, что все это характеризует «былые времена», но в равной степени это можно

отнести и к сравнительно недавнему времени. Нет нужды оглядываться на предыдущий век в

поисках корней современных трудностей в торговле и торговых спекуляциях, а также

зловещего зарождения государственных долгов. Добродетельная королева Елизавета без

сомнения думала, что можно обжечься при попытке вмешательства в дела монополий 16

века, которые не идут ни какое сравнение с монополиями 19 века. Когда Блекстоун,

сокрушался по поводу того, что корпорации не имеют тела, чтобы нанести по нему удар, и

души, чтобы ее проклясть, он предвосхитил время для подобного рода жалоб, которое

наступило спустя столетие. Вечные разногласия между хозяином и рабочим, которые сейчас

достаточно часто сотрясают индустриальное общество, начались задолго до Черной смерти и

первые рабочие законы; но до недавнего времени никто не мог предположить, что в сейчас

они примут такой угрожающий размах. Короче говоря, если в раньше наблюдалось

зарождение проблем в области государственного управления, то наше время свидетельствует

о том, что они достигли кульминационной точки.

Вот почему в настоящее время необходимо четко и систематически увязать задачи

государственного управления с тщательно выверенными политическими стандартами вот

почему сейчас у нас есть то, чего никогда раньше не было - наука о государственном

управлении. Еще никоим образом не поставлена точка в решении вопросов о

конституционных принципах, (значение которых никто не умаляет), однако, с практической

точки зрения проблемы управления сейчас становятся все более актуальными. Становится

все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать.

Далее хочу привести несколько эксцентричный пример г-на Бегеота, в котором

наглядно видна разница между старыми и новыми методами государственного управления

управления.

В давние времена, когда деспот изъявлял желание управлятьотдаленной провинцией,

он посылал сатрапа верхом на крупной лошади, аего людей на маленьких лошадках. От

сатрапа почти не приходило никаких вестей, за исключением тех случаев, когда он посылал

своих людишек с рассказом о том, чем он там занимается. Такое положение дел не требовало

больших управленческих усилий. Источниками информации являлись обыкновенные слухи

и случайные сообщения. Если оказывалось, что дела в провинции скорее шли плохо чем

хорошо, то сатрапа No 1 отзывали и на его место посылали сатрапа No 2. В цивилизованных

странах процесс выглядит по-другому. В провинции, в которой вы собираетесь править, вы

создаете бюро. Бюро обязано писать письма и делать с них копии, а также присылать 8

докладов ежедневно в головной офис в Санкт-Петербурге. В провинции никто ничего не

делает без дублирования той же самой работы в столице для того, чтобы можно было

«проверить», что он все исполняет как положено. В результате, на головы чиновников

департамента сваливается такое огромное количество бумаг, которые надо прочитать, и

работы, которую можно выполнить только обладая недюжинными способностями, отличной

профессиональной подготовкой и не иссякающей работоспособностью.1

Едва ли отыщется какая-либо отдельно взятая функция правительства, которая, будучи

простой в прошлом, сейчас бы не представляла большую сложность. В былые времена в

правительственной сфере было несколько хозяев, сейчас их множество. В прошлом

большинство подчинялось правительству, сейчас все наоборот. Если раньше правительство

могло следовать причудам двора, но сейчас оно должно следовать взглядам нации в целом.

А эти идеи постоянно перерастают в новые концепции, воплощающие обязанности

государства. Поэтому с каждым днем функции правительства одновременно и усложняются,

и значительно увеличиваются в числе. Государственное управление проникает везде,

никакое новое предприятие не может без него обойтись. Например, полезность, дешевизна и

успешная работа государственной почты указывают на установление с самого начала

правительственного контроля над системой телеграфа. Но даже, если наше правительство не

будет следовать примеру европейских стран, в которых строительство и покупка

телеграфного и железнодорожного сообщения является прерогативой правительства, нет

сомнения в том, что некоторым образом, правительство просто обязано владеть

корпорациями государственного значения. Создание федеральной системы уполномоченных

по вопросам железнодорожного сообщения, наряду с уже действующими комиссиями

штатов, предполагает достаточно серьезное и требующее осторожного подхода расширение

функций государственного управления. Какой бы вес штатные и федеральные органы власти

не имели бы в корпорациях, принципы их работы должны основываться на бережном

отношении и чувстве ответственности, что требует немало ума, знаний и опыта. Чтобы

успешно осуществить эти вещи, их нужно изучить. А они, как я уже сказал, являются только

одной из многих дверей, ведущих в офисы органов власти. Идея государства и,

следовательно, представления об идеальных государственных обязанностях претерпевают

сейчас значительные изменения, и «идея государства заключается в совестливости

государственного аппарата». Видеть каждый день то новое, что должно сделать государство,

и затем понять, как это следует сделать.

Вот почему необходима наука о государственном управлении, цель которой

заключается в том, чтобы наладить работу правительственных органов, чтобы заставить

работать по деловому, укрепить и четко определить их управленческую структуру, а также

внедрить в сознание государственных служащих чувство исполненного долга. Это одна из

причин, обусловливающих существование такой науки.

Но где же эта наука создавалась? Определенно не по эту сторону океана. Не так уж и

много можно разглядеть научных подходов в нашей управленческой практике. Ядовитая

атмосфера, царящая в муниципальных органах управления, тайные интриги на штатном

уровне, неразбериха, а также постоянно вскрываемые случаи синекуры и коррупции в

Вашингтонских кругах не позволяет нам думать о том, в США в настоящее время

повсеместно существует четкое представление о сущности хорошего государственного

управления. Нет. До сих пор американские ученые не приняли участия в развитии этой

науки. Это сделали ученые Европы. Наука о государственном управлении – не наше детище.

Это зарубежная наука, не говорящая на языке английских или американских принципов. Эта

наука говорит только на иностранных языках и высказывает чуждые нам идеи. Ее цели, ее

примеры, ее условия почти исключительно опираются на историю иностранных государств,

на прецеденты иностранных систем, на уроки иностранных революций. Наука развивалась

профессорами Франции и Германии, и, следовательно, была приспособлена к потребностям

небольшого по размерам государства, и соответствовала централизованным формам

правления. Чтобы соответствовать нашим нуждам, эта наука должна учитывать сложность и

многоукладность нашей страны, а также ее децентрализованную форму правления.

Если мы и возьмем такую науку на вооружение, то мы должны ее американизировать

не только формально в плане языка, но и по сути: радикально переосмыслить идеи,

концепцию и цель. Эта наука должна выучить наизусть все наши установления, избавиться

от начетничества и вдохнуть американский воздух свободы.

Объяснение того, почему на так явно приспособленную для всех форм правления науку

прежде всего обратили внимание европейские государства, где уже давно существовали

монопольные формы правления, а не в Англии или США, где правительства формировались

по результатам всеобщих выборов, несомненно, может быть двояким. Во-первых, из-за того,

что правительства Европы не зависели от общественного согласия и требовалось больше

усилий, чтобы удержать бразды правления; и во-вторых, желание сохранить монополию на

власть заставляло монополистов изыскивать такие методы правления, которые вызывают

наименьшее недовольство. Помимо этого, их было не так уж и много, чтобы

незамедлительно воспользоваться этими методами.

Очень поучительно глубже изучить эту проблему. Говоря о европейских

правительствах, я, конечно, исключаю Англию. Она не отказалась от перемен, вызываемых

течением времени. Она просто смягчила жестокий переходный период от

аристократического государственного правления к демократическому путем постепенного

внедрения конституционных реформ, что, хотя и не помогло предотвратить революцию,

перевело ее на мирные рельсы. Напротив, континентальные страны в течение длительного

времени отчаянно противостояли всем переменам, и могли бы избежать революций только

путем смягчения суровости абсолютистской формы правления. Они постоянно стремились

так усовершенствовать свою машину, чтобы устранить изнашивающее ее трение, так

смягчить свои методы путем учета интересов управляемых, чтобы быть в состоянии

уменьшить все нарастающую ненависть, так усердно и своевременно предлагать свою

помощь в любых начинаниях, чтобы сделать себя незаменимыми среди трудолюбивых

людей. В конце концов они дали людям конституцию и право участвовать в выборах. Но

даже после этого они получили разрешение оставаться деспотами в образе заботливых

родителей. Они стали слишком эффективными, чтобы без них можно было обойтись,

слишком четко работающими, чтобы бросаться в глаза, слишком просвещенными, чтобы

можно было неосмотрительно подвергать сомнению их деятельность, слишком

доброжелательными, чтобы вызывать подозрения; слишком могущественными, чтобы им

противостоять. Все это требовалось изучить, и это было тщательно изучено.

В то время, как по эту сторону океана мы не сталкивались с большими проблемами в

области государственного управления. В молодой стране с достаточным количеством

хорошо оплачиваемых рабочих мест для каждого, с либеральными принципами правления и

свободными от стереотипов навыками в осуществлении политических мер на практике, мы

были надолго избавлены от необходимости тщательно обдумывать планы и методы

государственного управления. Мы, естественно, слишком медленно осознавали важность и

полезность тщательного изучения огромного количества томов исследовательских трудов,

которые посылались в наши библиотеки европейскими издательствами. Подобно крепкому

здоровому ребенку, наш государственный аппарат вырос как на дрожжах, расширяя свои

полномочия и повышая свой статус, но в то же время, утрачивая гибкость и легкость

движения. Его энергия и жизнеспособность перестали соответствовать его умению жить.

Государственный аппарат набрал силу, но не знает правил поведения. Поэтому, великие в

своем преимуществе по сравнению со странами Европы в плане беспрепятственного,

здорового конституционного развития, сейчас, когда пришло время совершенствовать

методы государственного управления и развивать научное знание, мы оказались в явно

невыгодном по сравнению с заокеанскими государствами положении. Произошло это по

причинам, которые я постараюсь разъяснить.

Изучая историю конституционного развития лидирующих государств в современном

мире, можно прийти к заключению, что наиболее развитые формы правления прошли через

три этапа, которые в своем развитии не минует ни одно государство. Первый этап – это

эпоха абсолютного правления с присущей ей системой управления. Второй этап - эпоха

создания конституций, которые положили конец абсолютизму и заменили его народным

контролем, но при этом государственное управление было принесено в жертву достижению

этих высоких целей. На третьем этапе свободные граждане развивают управленческие

системы в условиях конституции, предоставившей им властные полномочия.

Те страны, где были абсолютные, но просвещенные монархи, которым стало ясно, что

настало время для политического просвещения, когда только слепой не увидел бы, что

успешный правитель только тот, кто является слугой управляемых, сейчас занимают

ведущее положение в плане практики государственного управления. В таких государствах

система управления организована таким образом, чтобы с достаточной простотой и

эффективностью, подчиненными выражению единой воли, способствовать повышению

общего благосостояния.

Подобное, например, наблюдалось в Пруссии, где уделялось много внимания изучению

и совершенствованию методов управления. Фридрих Великий, суровый и властный, в равной

степени это относится и к методам его правления, открыто заявлял, что считает себя главным

слугой государства, облеченным общественным доверием; что именно он, искренне служа

интересам народа, создал систему государственного управления Пруссии, основы которой

были заложены его отцом. В свою очередь его преемник Фридрих Вильгельм Ш, такой же

абсолютный монарх, продолжил совершенствование методов управления, наметив более

широкие структурные изменения, которые придали форму и жесткость современному

государственному управлению в Пруссии. Почти все, что сейчас вызывает восхищение, было

сделано по инициативе королевской власти.

Те же корни, если не та же последовательность развития, просматриваются и в

современной системе управления во Франции, с присущим ей симметричным

территориальным делением и упорядоченной управленческой структурой. Эпоха Революции

– Конвента – стала тем периодом, когда конституции писались, но не создавались.

Революция провозгласила наступление эпохи Конституционного развития – вступление

Франции во второй из упомянутых выше этапов, но не узаконила его. Революция нарушила и

прервала установившиеся традиции абсолютного правления, но не покончила с ним

окончательно. Наполеон продолжал пользоваться неограниченной властью, как и

французские монархи, приемником которых он явился.

Переустройство системы управления во Франции в эпоху Наполеона является еще

одним примером совершенствования государственной машины исключительно волей

абсолютного правителя накануне зрелого конституционного этапа. Никакое общенародное

волеизъявление не могло бы добиться таких изменений, которые были осуществлены

Наполеоном. Реорганизация, такая простая благодаря игнорированию местных

предрассудков, такая логичная в плане своего влияния на выбор народа, могла бы быть

провозглашена в декретах Конвента, но могла быть осуществлена только благодаря

неограниченной власти деспота. Система правления VIII года доскональна в своей

жестокости и совершенна в своей бессердечности. Кроме того, в основных чертах она была

возвращением к свергнутому деспотическому правлению.

С другой стороны, в странах, которые вошли в эпоху создания конституции и

проведения реформ в интересах народа до начала либерализации принципов руководства,

процесс совершенствования государственного управления ограничивался полумерами и

протекал довольно вяло. Как только страна начинала процесс создания конституции, его

было крайне трудно прекратить и дать народу доступ в компетентный и не требующего

больших затрат государственный орган. Не было конца постоянным изменениям

конституции. Ваша обычная конституция может просуществовать едва ли лет десять без

поправок и изменений. Вот почему решение управленческих вопросов откладывается в

долгий ящик.

Здесь, конечно, примерами могут служить Англия и наша собственная страна. Уже в

эпоху правления Анжуйской династии, до принятия Великой Хартии вольностей, которая

обозначила начало конституционных форм правления, Генрих II уже принялся за

осуществление законодательных и управленческих реформ с тем неистовством и порывом,

которые соответствовали его коварному, энергичному, пробивному, необузданному в своих

желаниях характеру и амбициям. В Англии, как и повсюду, королевское право

законодательной инициативы, казалось, было направлено на то, чтобы управление страной

осуществлялось в соответствии с желанием монарха. Но импульсивный, заблуждающийся

Ричард и слабый, презираемый всеми Джон не смогли претворить в жизнь, реформы,

начатые отцом. Во времена их правления развитие государственного управления уступило

место борьбе за конституционные права. И Парламент, в отсутствие какого-либо

английского монарха, обладающего практической хваткой или просвещенного настолько,

чтобы ввести справедливые и долгосрочные формы государственного правления, стал

королем.

В результате Британский народ долго и успешно овладевал искусством ограничения

сферы деятельности исполнительной власти и пренебрегал необходимостью

совершенствования методов управления. Его функции чаще сводились к контролю, а не

стимулированию деятельности правительства. Его больше заботило создание имиджа своего

правительства как умеренного и справедливого, чем его превращение в эффективную,

хорошо организованную структуру, работающую без сбоев. Политическая история Англии и

США была скорее историей не развития государственного управления, а историей ошибок в

законодательстве, не прогресса в системе исполнительных органов власти, а успехов в

законотворчестве и политической критике. В следствие этого мы подошли к тому моменту,

когда изучение и создание системы государственного управления диктуется

необходимостью улучшения работы наших органов власти, обремененных застарелыми

привычками конституционного строительства. Что касается установления

основополагающих принципов, то период создания конституции практически закончился, но

нам еще трудно избавиться от его влияния. Мы продолжаем критиковать, когда уже должны

что-то создавать. Мы уже вступили в третий из упомянутых мною периодов: а именно в тот

период, когда люди должны совершенствовать методы управления в рамках

законодательного права, завоеванного в предыдущей борьбе с абсолютизмом. Но мы еще не

готовы к решению задач, присущих новой эпохе.

Подобное объяснение, кажется, служит единственным оправданием нашего искреннего

удивления тому что, несмотря на огромные завоевания политических свобод и, прежде всего,

несмотря на наш политический опыт и прозорливость, наша страна отстает от других в плане

управленческой организации и навыков государственного управления. Почему, например,

только сейчас началась чистка органов государственного управления, насквозь прогнивших

уже 50 лет тому назад? Сказать, что причиной этого отставания явилось рабство, значит

повторить то, что я уже сказал – нас задержали недостатки нашей конституции.

Конечно, было бы более разумно в целом следовать политическому курсу Америки и

Англии, но не европейских стран. Нам не хотелось бы пройти такой путь исторического

развития, как Пруссия, только чтобы иметь прусскую систему государственного управления.

Прусская система государственного управления просто задушила бы нас. Лучше быть

неопытным и свободным, чем систематичным и рабом. Конечно, никто не станет возражать

против того, что наиболее предпочтительным являются свобода духа и опыт в делах. Такая

наиболее разумная альтернатива побуждает нас к поиску скрытых причин, препятствующих

натурализации долгожданной науки Государственного Управления.

Тогда что нам мешает?

Главным образом, это народный суверенитет. Намного труднее образовать

управленческую структуру в условиях демократии, чем при монархическом строе. Сама

завершенность большинства политических побед, которыми мы гордимся, нас и смущает. В

нашей стране общественное мнение возведено на пьедестал, и оно запрещает нам надеяться

на быстрое воспитание суверена в плане исполнения решений, или условий абсолютно

сбалансированного функционирования системы государственного управления. Сам факт

того, что мы реализовали власть народа во всей ее полноте сделал тем более сложной задачу

организации этой власти. Для того, чтобы сделать шаг вперед необходимо

проинформировать и убедить многочисленную и многоликую монархическую власть,

называемую общественным мнением. И это сделать намного труднее, чем повлиять на

одного монарха-короля. Один правитель примет простое решение, будет его сразу же

выполнять, поскольку является носителем одного мнения, выраженного одним приказанием.

Но тот, другой правитель – народ -имеет множество разнообразных мнений. Люди не могут

прийти к однозначному решению, кроме как посредством компромисса, достигнутого в

результате сглаживания противоречий, урезания первоначальных планов, некоторого отката

от принципиальных позиций. В течение ряда лет мы будем иметь только последовательность

решений, шквал приказов, проходящих через всю процедуру внесения поправок.

В государственном управлении так же, как и в добродетели, самым трудным

оказывается совершенствование. В прошлом решение такой задачи зависело от одного

человека, обладающего верховной властью, который был обычно эгоистом, робким

человеком, глупцом и невеждой, хотя, надо отметить, время от времени встречался и мудрый

правитель. Сейчас причиной затруднений является то, что множество, люди, обладающие

верховной властью, не имеют одного уха, на которое можно было бы нашептать, и являются

также эгоистами, невеждами, неуверенными, упрямыми или глупцами, и такими являются

многие тысячи людей, хотя, опять повторюсь, и среди них можно найти несколько сотен

мудрых. Когда-то преимущество реформатора заключалось в том, что разум верховного

правителя находился в точно определенном месте, в голове одного человека, и,

следовательно, до него можно было добраться. Хотя недостатком было то, что этот разум

обучался крайне неохотно или понемногу, находится под влиянием кого-то, кто обучал его

только плохим вещам. Однако в настоящее время реформатора сбивает с толку тот факт, что

разум правителя не имеет точного местоположения, а воплощен в нескольких миллионах

проголосовавшего большинства. К тому же его приводят в замешательство то, что этот разум

также находиться под влиянием фаворитов, которые ничуть не меньше фавориты в добром

старом значении этого слова, так как они представляют собой не людей, а предвзятое

мнение, то есть предубеждения, которые не поддаются никакой логике, поскольку не

являются порождением рассудка.

В любом государстве, где правительство считается с общественным мнением, реформы

будут осуществляться медленно, и все реформы будут полны компромиссов. Поскольку там,

где существует такое понятие как общественное мнение, оно должно главенствовать. Сейчас

эта аксиома признается половиной государств мира, и вскоре общественному мнению станут

доверять даже в России. Кто бы ни проводил реформы в условиях современного

конституционного правления, прежде всего он должен внедрить в сознание граждан желание

каких-либо перемен. После чего их следует убедить в необходимости тех перемен, которые

стремится осуществить реформатор. Сначала необходимо заставить общественное мнение

захотеть слушать, а затем проследить, что оно слушает то, что нужно. Он должен

всколыхнуть общественную мысль и затем направить ее в нужное русло.

Первый шаг не менее труден, чем второй, поскольку общественное мнение на девять

десятых защищено законом, что в дальнейшем исключает всякую возможность упразднения

права народного волеизъявления. Первое поколение считает нечто уже достигнутое, как

некий сдвиг, приближающий к реализации какого-либо принципа. Следующее поколение

превозносит достигнутое как максимальное приближение к сущности этого принципа. Но

уже через поколение люди начинают выдавать достигнутое за сам принцип. Для достижения

апофеоза хватает жизни всего лишь трех поколений. Внук воспринимает робкие дедовские

эксперименты, как естественный порядок вещей.

Даже если бы мы обладали достаточно четким пониманием политической истории, и

прекрасно обученные люди создали бы несколько постоянно действующих, безошибочных, в

меру мудрых принципов управления, которые были бы в конце концов приемлемы для всех

политических доктрин, стала бы им следовать страна? Именно в этом и состоит проблема.

Большинство человечества не отличается философичностью, но в то же время это же самое

большинство сейчас имеет право голоса. Истина должна быть не только простой, но и

понятной, прежде чем она предстанет на суд тех людей, которые каждое утро идут на работу.

И если об этом не позаботиться, то возникнет много сложностей прежде, чем эти самые

люди не решат предпринять какие-то действия для торжества истины.

А где еще можно найти такое место, как США, где проживает такое огромное

количество разных, не отягощенных философскими раздумьями людей? В этой стране для

того, чтобы изучить такое явление как общественный разум, необходимо понять не только,

то чем были заняты умы американцев предыдущих поколений, но и факторы, которые

формировали сознание ирландцев, немцев, негров и т.д. Чтобы новая доктрина встретила

общественное понимание, необходимо оказать влияние на умы, сформированные

характерными особенностями разных рас, умы, унаследовавшие все предубеждения

окружающего их общества, умы, деформированные в ходе исторического развития целого

ряда народов, замкнутые или открытые, согретые или замороженные в климатических

условиях практически любой точки земного шара.

Уже достаточно сказано об истории изучения методов управления и особенно тех

трудных условиях, в которых мы приступаем, как мы это делаем в настоящее время, к их

изучению. Сейчас поговорим о предмете изучения науки управления и характерных для этой

науки целях.

II

Сфера государственного управления это деловая сфера (сфера исполнения

обязанностей).Она свободна от спешки и борьбы, свойственной политике, в некоторых своих

аспектах она держится в стороне даже от решения спорных законодательных вопросов. Она

является частью политической жизни только в той мере, как методы бухгалтерского учета

являются частью с жизни общества: только в той мере, как машина составляет

неотъемлемую часть производственного процесса. Но в то же самое время государственное

управление поднято выше уровня не представляющей интереса технической детали тем

обстоятельством, что благодаря своему высокому предназначению, оно прямо связано с

вечными принципами политической прозорливости и с неизменными истинами

политического прогресса.

Целью науки о государственном управлении является освобождение методов

исполнительной власти от приводящих к путанице и требующих больших финансовых

затрат эмпирических экспериментов, и их научное обоснование с учетом глубоко лежащих

основополагающих принципов.

Именно по этой причине мы должны рассматривать реформу государственной службы

на современной стадии ее развития лишь как прелюдию к более полной реорганизации

системы управления. Сейчас мы пересматриваем методы назначения на государственную

должность; мы должны продолжить и решить вопрос четкого распределения должностных

функций наряду с конкретными рекомендациями, касающимися управленческой

организации и ее деятельности. Таким образом, нынешняя управленческая реформа является

ничем иным, как моральной подготовкой к тому, что за ней последует. Она очищает

моральную атмосферу в управленческих организациях, путем утверждения священности

государственного учреждения как места, облеченного доверием народа. Изгоняя оттуда

личные пристрастия, она расчистила путь для придания ему большей деловитости. Смягчая

мотивы поведения государственного управления, реформа указывает на его возможности

улучшить методы работы.

Позвольте мне несколько более подробно остановиться на том, что я сказал о сфере

управленческой деятельности. Чрезвычайно важно подчеркнуть ту истину, на которой уже

давно настаивали реформаторы государственного управления, а именно: государственное

управление находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы

государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и

определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления

недопустимо.

Это разделение имеет принципиальное значение. Видные ученые Германии настаивали

на обязательности этого положения. Так, например, Биунчли призывает, отделить

государственное управление как от политики, так и от права.2 По его словам, политика – это

деятельность государства в «сфере всеобщих и глобальных вопросов», тогда как,

«управление, с другой стороны» – это «действия государства в сфере реализации менее

глобальных и конкретных мер. Политика, таким образом, это сфера приложения усилий

государственного деятеля, а управление – технического исполнителя». «Политика

государства ничего не стоит без поддержки управления», но из этого не следует, что

управление является политикой. Мы не нуждаемся в авторитетном мнении немецкого

специалиста, чтобы подтвердить это положение, поскольку грань между управлением и

политикой, к счастью, сейчас настолько очевидна, что нет необходимости вдаваться в

дальнейшие рассуждения.

Есть другое необходимое для наших окончательных выводов различие, которое, хотя и

представляет собой лишь еще одну сторону разграничения государственного управления и

политики, не так легко заметить. Я имею в виду разграничении между конституционными и

управленческими проблемами, между тем государственным регулированием, которое

предусмотрено конституцией, и тем, которое выполняет роль многофункционального,

удобного средства, используемого при любых изменениях.

Зачастую невозможно (не вдаваясь в такие подробности, которые могут все запутать, и

такие мелкие детали, которые уведут в сторону)легко объяснить, где собственно находится

государственное управление в различных департаментах любого действующего

правительства. Нельзя провести пограничную линию между управленческими и

неуправленческими функциями, выполняемыми тем или иным департаментом в

правительстве, если не пройти по холмам и равнинам, находящихся в тумане разграничений,

если не пробраться через джунгли законодательно установленных должностных инструкций,

и через встречающиеся тут и там «если», «но», «когда»и «однако» настолько

многочисленных, что ускользают от обычного глаза, не привыкшего к подобным

наблюдениям и, следовательно не знакомого с использованием теодолита логического

рассмотрения. В своей массе государственное управление представляет собой инкогнито

почти для каждого из-за того, что оно запутано политическим «менеджментом»,и, опять же,

принципами конституции.

Пожалуй, легкость, с которой происходит вся эта путаница, можно объяснить при

помощи высказываний, сделанных, например, Бартольдом Георгом Нибуром (1776-

1831).«Свобода», говорит Нибур, « зависит в неизмеримо большей степени от управления,

чем от конституции» (Бартольд Георг Нибур, был немецким историком). На первый взгляд

это кажется в значительной мере справедливым. Очевидно, что способность реализовать

свободу больше зависит от методов управления, чем от конституционных гарантий, хотя

только конституция гарантирует обеспечение свободы. Но, если подумать, насколько

справедливо даже это утверждение? Свобода есть легкость физиологического движения не

больше, чем интеллект есть легкость и энергичность, с которым двигаются конечности

здорового человека. Законы, которые управляют человеком или конституцией – это

важнейшая пружина свободы или рабства. Если зависимость и подчинение не имеют цепей и

облегчены всеми прекрасно работающими приспособлениями, используемыми заботливым и

внимательным правительством, то это не значит, что они превращаются в свободу. Свобода

не может существовать отдельно от положений конституции, и никакие методы управления,

как бы совершенны и либеральны они ни были, не могут дать человеку даже ее жалкое

подобие, если они опираются на принципы государственного управления, лишенные

конституционных свобод.

Четкое понимание различий между сферой конституционного законодательства и

сферой управленческих функций должно исключить возникновение каких-либо

недоразумений. И можно назвать несколько приблизительных критериев, способствующих

проведению такого разграничения. Государственное управление заключается в детальном,

систематическом исполнении общественных законов. Каждый отдельный случай

применения общих законов представляет собой акт управленческой деятельности. Например,

сумма обложения и повышения налогов, казнь преступника, транспортировка и доставка

почты, вооружение армии и военно-морского флота, призыв военнослужащих и т.д. – все это

является очевидными управленческими действиями. Но очевидно, что основные законы,

которые руководят действиями органов управления, находятся выше и вне компетенции

сферы управления. Генеральные планы действий правительства не являются

управленческими, однако их детальное выполнение является компетенцией управления.

Поэтому, конституции касаются только тех проявлений управления, которые призваны

контролировать исполнение общего законодательства. Наше федеральное законодательств

соблюдает этот принцип тогда, когда совершенно не упоминает даже самые главные

исполнительные органы и говорит только о Президенте Соединенных Штатов, который

делит с правительством функции законодательной инициативы и осуществления

политического курса страны, и только о представителях высшей юридической власти, в

обязанности которой входит толкование и защита законов, а не о тех, кто их просто

озвучивает.

Но это явно недостаточно для четкого разграничения между Желанием и

соответствующим ему Делом, потому что исполнитель должен иметь собственную свободу

выбора средства для выполнения своей работы. Он не должен быть слепым орудием. В этом

и заключается отличие генерального плана от специфических средств его осуществления.

Действительно, существует такие случаи, когда государственное управление вступает

на территорию конституции, или, по крайне мере, на то, что кажется является территорией

конституции. Наука о государственном управления с философской точки зрения тесно

связана с изучением правильного распределения конституционных полномочий. Чтобы быть

эффективной, она должна открыть простейшие механизмы, с помощью которых можно было

бы безошибочно определить обязанности официальных лиц, то есть, наилучший способ,

который бы мог разделить полномочия, не стесняя свободу действий, и с предельной

четкостью определить обязанности. Именно вопрос о разделении полномочий, если его

рассматривать в плане обоснования функций государственного управления, безусловно,

является центральным вопросом конституции. Если наука о государственном управлении

сможет открыть оптимальные принципы распределения полномочий, то этим она окажет

неоценимую услугу науке о конституционном законодательстве. Я убежден в том, что

Монтескье не сказал последнего слова по этому вопросу.

Решение проблемы распределения полномочий, наверное, приобретает особое значение

в условиях демократии, когда официальные лица имеют много хозяев, в отличие от других

систем, где их только несколько. Каждый властелин относится с подозрением к своим

слугам. Не является исключением и народ-властелин. Но как с помощью науки можно

ослабить это недоверие? Если его классифицировать, как разумную бдительность это было

бы всем на пользу; а если бы эта бдительность подкреплялась однозначно определенной

ответственностью, то это было бы даже благотворно. Недоверие не идет на пользу ни

человеку, ни обществу. Доверие дает силу всем отношениям в жизни, и, поскольку, создание

условий для искоренения подозрительности является прерогативой законодательных

реформ, то задача организатора управления заключается в том, чтобы методы управления

соответствовали бы условиям четко установленной ответственности, что в свою очередь

вызывает доверие.

И я бы сказал, что огромные полномочия и не стесняющее свободу действий

благоразумие являются непременными условиями ответственности. В каждом случае

проявления хорошего или плохого управления внимание общественности должно быть

направлено на конкретного руководителя, чтобы выразить ему соответственно похвалу или

порицание. Власть опасна, когда безответственна. Когда ответственность разделяют многие,

она теряет определенность, и отсутствие определенности в ответственности приводит к

безответственности. Но когда ответственность возложена на конкретного руководителя или

ведомство, ее легко проследить и установить. Если для выполнения своих обязанностей,

человек должен открыто и честно добиваться успеха, и если в то же время он чувствует, что

ему предоставлена большая свобода действий, то чем больше его власть, тем менее вероятно,

что он будет ею злоупотреблять; тем больше он наберется мужества, сил и трезвого ума, тем

выше он будет вознесен властью. Чем меньше его власть, тем больше он чувствует

безопасную неопределенность и незаметность своего положения, и тем быстрее он

превратится в нерадивого работника.

Вот сейчас мы явно приблизились к более сложному кругу проблем, а именно к

правильным взаимоотношениям между общественным мнением и государственным

управлением.

Кто заслуживает доверие, и кто его оказывает? Ожидает ли официальное лицо от

общественности или от своего непосредственного начальника заслуженной похвалы и

продвижения по служебной лестнице? Нужно ли призывать народ, чтобы устанавливать

управленческую дисциплину, как его призывают, чтобы устанавливать принципы

конституции? Эти вопросы имеют свои корни, без сомнения, в ключевой проблеме всего

настоящего исследования: а именно, какое участие общественное мнение принимает в

осуществлении государственного управления?

Правильный ответ, видимо, звучит следующим образом: общественное мнение будет

играть роль авторитетного критика.

Но каков же метод, который бы заставил этого авторитетного критика говорить? Наша

специфически американская трудность в организации системы управления заключается не в

риске потерять свободу, а в риске невозможности или даже нежелании отделить

существенное от случайного. Наши успехи кажутся сомнительными из-за постоянно

преследующей нас ошибки, а именно, из-за попыток решить слишком много проблем с

помощью простого голосования. Самоуправление не означает вмешательство во все дела,

подобно тому, когда при ведении домашнего хозяйства, еду не всегда нужно готовить

самому. Следует доверять повару, который может управляться с огнем и плитой.

Те страны, где общественное мнение следует еще проинструктировать в отношении его

привилегий и приучить идти по собственному пути, вопрос о границах влияния

общественного мнения решить легче, чем в нашей стране, где общественное сознание

чрезвычайно активно и полно решимости идти своим путем. Трогательно видеть целую

книгу, написанную немецким профессором политологом, чтобы призвать своих сограждан:

«Пожалуйста, попытайтесь сформировать свое мнение по национальным вопросам». Но

возможно предположить, что общественность, которая так скромна, может оказаться

спокойной и послушной, когда узнает, о каких вещах она не имеет права думать и говорить в

повелительном тоне. Она, возможно, станет инертной, ноне будет вмешиваться не в свое

дело. Общественность будет воспринимать указания, прежде чем само начнет их давать. Ее

политическое образование будет предшествовать политической активности. Пытаясь давать

указания нашему общественное мнение, мы имеем дело с учеником, который склонен

полагать, что он уже получил достаточно знаний.

Проблема заключается в том, чтобы сделать общественное мнение действенным, без

риска, что оно будет вмешиваться не в свое дело. Прямо высказываемое критическое мнение

общественности, по поводу каждодневных мелочей и ежедневной практической

деятельности органов управления, конечно же, является бестактной назойливостью, сходной

с неумелым обращением с тонким механизмом. Но наблюдение общественности за

осуществлением общего стратегического курса как в области политики, так и в области

государственного управления, имеет благотворное влияние и является обязательным. Пусть

управленческая наука определяет наилучший способ осуществления обществом

независимого контроля, исключая его вмешательство во все другие дела.

Но можно ли считать, что наука управления выполнила свою основную задачу, когда

она научила людей определять, какие методы управления желательны и необходимы, и

какими средствами можно достичь желаемого? Разве не следует науке готовить кандидатов

для государственной службы?

В нашей стране сейчас развивается движение в направлении всеобщего политического

образования. Скоро настанет такое время, когда ни одно респектабельное учебное заведение

не обойдется без полноценной кафедры политической науки. Но образование, внедренное

таким образом, имеет и свои ограничения. Оно будет увеличивать число людей, способных

критически оценить деятельность правительства, но оно не в состоянии воспитать

компетентные кадры для выполнения управленческих функций. Оно приготовит почву для

глубокого понимания общих законов, но это вовсе не означает, что оно будет способствовать

развитию умений, необходимых для управленческой деятельности. Это образование будет,

возможно, необходимо для законодателей, но не для исполнителей. Если нам будет нужно

улучшить общественное мнение, которое является движущей силой исполнительной власти,

то нам придется более тщательно готовить должностных лиц, являющихся аппаратом

исполнительной власти. Если нам придется менять котлы и чинить зажигание, которые

приводят в движение управленческий механизм, то мы не должны оставлять старые колеса и

узлы, клапаны и тормоза, которые будут скрипеть и греметь, когда начнет действовать новая

машина. Мы должны обновить ходовой механизм, заменяя изношенные и непригодные

детали. В условиях свободной демократии станет обязательным организация проведения

экзаменов на конкурсной основе для тех государственных служащих, кто уже готов к

тестированию технических знаний, необходимых для работы в сфере управления.

Профессиональное обучение государственных служащих скоро станет необходимостью.

Я знаю, большинству думающих людей может показаться, что обученные

государственные служащие, получившие специальное образование, после назначения на

должность в хорошей организации с четкой иерархической структурой и строгой

дисциплиной обладают свойствами, которые могут превратить их в представляющий угрозу

бюрократический класс - четкое, полукорпоративное объединение с интересами, чуждыми

прогрессивным, свободным людям, и убожеством узковедомственного фанатизма.

Безусловно, такой класс был бы ненавистен и нанес бы большой урон США. Любые меры,

могущие создать такой класс, были бы для нас реакционными.

Но опасаться создания деспотической нелиберальной бюрократии как результата

действия предлагаемой мной науки значит полностью проигнорировать принцип, на котором

я больше всего настаиваю. Этот принцип заключается в том, что государственное

управление в США должно чутко прислушиваться к общественному мнению. В любом

случае мы должны иметь хорошо обученных должностных лиц, которые будут правильно

себя вести. Это простая деловая необходимость. Но мрачное предчувствие, что такой

аппарат будет не-американским, исчезает, как только задается вопрос: что формирует

правильное поведение? На такой вопрос есть очевидный ответ, который лежит на

поверхности. Незыблемая, искренняя преданность политике того правительства, которому

служишь, будет определять правильное поведение. Такая политика не будет иметь

бюрократического налета. Она приведет не к созданию перманентных должностных лиц, а к

воспитанию государственных мужей с чувством непосредственной и неизбежной

ответственности перед обществом. Бюрократия может существовать только там, где

служение государству исключает соучастие в политической жизни всего народа. Ее мотивы,

цели, политика и стандарты – все должно быть пронизано бюрократизмом. Трудно было бы

найти проявления нахального самомнения, своевольничения среди чиновников, служащих

под началом руководителя департамента, который действительно служит своему народу, что

приходиться заставлять делать всех наших руководителей департаментов. С другой стороны,

было бы нетрудно привести примеры подобные тому, который иллюстрирует влияние

Штейна в Пруссии, когда пропитанное истинно народным духом лидерство одного

государственного деятеля, превратило высокомерный и расхлябанный орган власти в

облеченный общественным доверием инструмент для проведения справедливой политики.

Для нас идеал государственного служащего это хорошо образованный и

самодостаточный исполнитель, разумно и энергично выполняющий свои обязанности, но

при этом тесно связанный с обществом посредством процедуры выборов и подотчетности

постоянно действующему общественному совету, что исключает всякое самоуправство и

корпоративный дух.

III

Итак, рассмотрев некоторым образом предмет изучения и цели науки о

государственном управлении, какой же вывод можно сделать относительно наиболее

оптимальных научных методов,и какие взгляды наиболее перспективны для ее развития?

Государственное управление – это огромная и неотъемлемая часть нашей повседневной

жизни, в суете которой трудно осознать необходимость философского подхода к изучению

данного явления или смысл такого исследования. Мы слишком давно крепко стоим на ногах,

чтобы сейчас учиться ходить. Мы – практичный народ, в течение веков приученный

эмпирическим путем к самоуправлению, и мы стали настолько сведущими, что уже не в

состоянии увидеть недостатки своей системы только потому, что нам легко использовать

любую систему. Мы не изучаем искусство государственного управления, мы правим. Но наш

природный гений не спасает от грубых ошибок в управлении. Хотя мы и сторонники

демократии, которую мы унаследовали, и постоянно подтверждаем свою приверженность

демократическому выбору, мы остаемся незрелыми демократами. Хотя и ровесница самой

демократии, организация демократических процессов, далеко еще не завершена, особенно

если учесть современные идеи и условия. Еще нужно будет снабдить демократическое

государство аппаратом, способным выполнить огромный объем постоянно и быстро

увеличивающейся управленческой работы в наш век промышленного и торгового развития.

Без сравнительного анализа методов управления, мы не сможем избавиться от неверного

представления, что государственное управление опирается на принципиально разные

положения в демократическом и недемократическом государствах.

После такого исследования мы сможем воздать почести демократии, чья заслуга и

состоит в том, что все вопросы, от которых зависит всеобщее благосостояние, решаются в

соответствии с желанием большинства, что вся политическая структура формируется волей

народа. Но есть один принцип, который характеризует успешное государственное

управление независимо от формы правления . Что касается управленческих функций, то у

всех правительств наблюдается структурное единообразие, более того, если они хотят

функционировать эффективно и с полной отдачей, они должны иметь структурное

единообразие. И свободный человек, и раб имеют одинаковое строение тела и мышц, как бы

различны ни были их мотивы поведения, работа и запас энергии. Монархические и

демократические государства, будучи кардинальные различными во многих отношениях, в

реальной жизни имеют множество одинаковых обязанностей.

Сейчас, как никогда прежде, нет никакого риска говорить о характерном сходстве

разных типов правительства, потому что в странах, подобно нашей, любое злоупотребление

властью легко пресекается с помощью такой смелой, всегда начеку, любознательной,

вникающей во все детали, отважной и независимой общественности, какой никогда раньше

не было. Мы запаздываем с оценкой этого, но оценить это легко. Попробуйте представить

себе личностное правление в США. Это то же самое, что представить себе всенародное

поклонение Зевсу. Наши представления слишком современны, чтобы вообразить такое.

Но, хотя и нет никакого риска, нам необходимо понять, что при любой форме

правления законодательные рамки для государственного управления одни и те же, чтобы не

пугаться предложению посмотреть на систему управления в других странах с целью

перенять их опыт, чтобы избавиться от предчувствия, что мы можем случайно слепо

заимствовать что-то несовместимое с нашими принципами. Человек, который пытается

перенести чуждые системы в нашу страну, слепо заблуждается, так как в наших условиях

они обречены на гибель. Но почему бы нам ни перенять такие элементы иностранного

изобретения, какие мы захотим, если считаем их полезными? Мы не подвергаемся опасности

их использования в иностранной манере. Мы заимствовали рис, но едим его без палочек. Мы

заимствовали целый политический язык у Англии, но в нашем лексиконе нет слов «король»

и «лорд». В чем же мы оригинальны за исключением воздействия федеральных органов

управления на личность и некоторых полномочий Верховного суда?

Мы сможем заимствовать науку о государственном управлении без опасений и с

пользой для себя, если сделаем поправку в ее положениях с учетом всех фундаментальных

различий, вызванных разными условиями. Но нам только придется просеять их через сито

конституции, только подержать их на медленном огне критического анализа с тем, чтобы

выжечь иностранные газы.

Мне известно, что существует некоторое неосознанное опасение в некоторых

патриотически настроенных умах того, что изучение европейских моделей управления

может показать их превосходство по сравнению с американскими методами, и такое

опасение можно понять. Но вряд ли кто открыто в этом признается.

Более важными представляются требования отбросить все предубеждения против

поиска везде, кроме как дома, предложений по проведению такого исследования, поскольку

ни в какой другой области политики, использование исторического сравнительного метода

не принесло бы такой пользы как в государственном управлении. Пожалуй, чем

оригинальнее формы, которые мы изучаем, тем лучше. Тем скорее мы изучим

специфические черты наших собственных методов. Но мы никогда не сможем оценить ни

наши достоинства, ни наши слабости, сравнивая себя с собой. Мы слишком привыкли к

внешним атрибутам и процедурам нашей системы, чтобы оценить ее истинное значение.

Пожалуй, даже английская система слишком похожа на нашу, чтобы служить хорошим

примером. В целом, самый лучший выход для нас – это полностью выйти из нашей

атмосферы и сосредоточиться на тщательном изучении французской и немецкой систем

управления. Анализируя наши собственные институты через такое посредничество, мы

увидим себя как бы со стороны, как иностранцы, если бы они смотрели без всякой

предвзятости. Мы ничего не узнаем о себе, пока мы будем знать только себя.

Позвольте заметить, что именно выявленное разграничение между управлением и

политикой делает сравнительный анализ особенно безопасным в сфере государственного

управления. Когда мы изучаем систему управления Германии и Франции, зная, что мы не

ищем политические принципы, нам не нужно вникать в суть конституционного или

политического обоснования практических мер, о которых нам сообщают французы и немцы.

Если я вижу убийцу по-особому натачивающего свой нож, я могу позаимствовать у него

способ заточки ножа, но не его намерение совершить преступление с помощью этого ножа.

Точно так же, если я вижу закоренелого монархиста, который является хорошим

руководителем государственного учреждения, я могу перенять его методы ведения дел, при

этом не изменяя своим республиканским убеждениям. Он может служить королю, я

продолжу свое служение народу. Но я бы хотел служить своему правителю так же хорошо,

как он своему. Имея в виду это различие, то есть изучая государственное управление как

средство, способствующее перенесению в практику наших политических убеждений, как

средство сближающее демократически правильную политику с возможными

управленческими методами воплощения такой политики в жизнь, мы находимся в

абсолютной безопасности и в состоянии научиться тому, чему обязан нас научить опыт

других стран, избегая при этом грубых ошибок. Таким образом, мы выбираем взвешенный

подход при сравнительном изучении. Мы способны тщательно изучить анатомию других

структур управления без страха подцепить чужую болезнь и критически исследуя чуждые

нам системы, избежать мрачного предчувствия внести отраву в свою кровь.

Политика нашего государства должна стать пробным камнем для всех теорий,

Принципы, на которых нужно строить американскую науку о государственном управлении

должны быть демократическими по своей сути. Для того, чтобы удовлетворить нашу страну,

все общие теории как теории должны служить только фоном и не только в открытых

дискуссиях, но и в нашем внутреннем сознании, с тем чтобы мнения, отвечающие

стандартам, выработанным в библиотеках, не стали догмой, а отвечали бы стандартам нашей

практической деятельности. Рекомендации, разработанные на основе доктрин, должны быть

проверены на практике. Следует без колебаний отдавать предпочтение практическим вещам,

подтвержденным убедительным зарубежным опытом и приемлемым в Америке, перед

совершенными теоретическими построениями. Одним словом, практический опыт

государственного развития должен быть первичным, а создание кабинетной доктрины -

вторичным. Космополитическое «что делать» должно подчиняться американским «как это

сделать».

Наша задача заключается в том, чтобы сделать полной жизнь федеральной структуры,

ее ведомств, и подведомств с тем, чтобы органы управления в каждом большом или

маленьком городе, графстве, штате и в стране в целом обрели бы одинаковую силу и

здоровье, при этом, каждый из них, безусловно, имел своего хозяина, а вместе они были бы

взаимозависимы и сотрудничали друг с другом, соединяя независимость с взаимопомощью.

Такая проблема достаточно сложна и значима, чтобы привлечь лучшие умы.

Тесная взаимосвязь местных органов самоуправления с федеральными вполне

современное явление. Это не то, что было в имперской федерации в Германии. Там, местные

органы управления еще не стали в полной мере местными органами самоуправления. Где бы

чиновник ни работал, он всегда занят. Эффективность его работы возникает из esprit de corps

и находится в прямой зависимости от стремления угодить своему начальнику или, в лучшем

случае, от чувства совести. Он служит не обществу, а безответственному министру. Вопрос

для нас стоит так: какие нужны методы, чтобы управлять иерархической структурой сверху

донизу, и государственная служба заинтересовала бы чиновника в плане служения обществу,

а не начальству, самым наилучшим образом используя свой талант и чистые душевные

порывы? Как сделать так, чтобы государственная служба представлялась ему интересной и в

плане значительного повышения своего благосостояния, чтобы удовлетворяла самому

тайному интересу – амбициям и самое важное, чтобы она повышала статус и вырабатывала

характер человека. Как все это устроить на всех уровнях управления?

Если мы решим эту проблему, то снова опередим весь мир. Существует тенденция

(разве нет?), еще слабая, но неумолимо набирающая силу, которой предназначено

доминировать сначала в конфедерации, состоящей из частей таких империй, как Британская,

а, в конечном счете, и в самих великих державах. Вместо централизованной власти

появиться широкое объединение с допустимым разделением полномочий. Эта движение в

направлении американского типа государственного управления – одни органы управления

объединяются с другими органам управления для достижения общей цели на основе

справедливого равенства и равного подчинения. Методы государственного управления

внедряются так же, как происходит Подобно повсеместному продвижение принципов

гражданских свобод. И если сравнительное изучение способов и средств государственного

управления предоставит нам возможность предложить практичные методы, которые будут

сочетать в себе открытость и напор, проявляющиеся в деятельности такого правительства, с

готовностью принимать серьезную, хорошо аргументированную общественную критику, то

эти предложения оправдают себя настолько, что будут иметь такой же вес, как и самые

продуктивные отрасли политической науки. Я абсолютно уверен, что так и будет.

Примечания

1 Essay on Sir William Pitt.

2 Politik, S. 467.

2

Политика и управление

Франк Дж. Гуднау

Если мы проанализируем организацию любого правительства, мы обнаружим три ветви

власти, которые занимаются исполнением воли государства. В первую очередь, это органы

власти, применяющие закон в решении конкретных спорных вопросов, возникающих в

результате того, что отдельные личности или государственные учреждения не соблюдают

права других. Такая власть известна как судебная. Во-вторых, это власть, которая

осуществляет общий надзор над исполнением воли государства, и которую обычно называют

исполнительной. И, наконец, власть, которая занимается научной, технической и, так

сказать, коммерческой деятельностью правительства, и которая во всех странах, где этим

сферам придается значение, известна как государственное управление.

По мере того, как усложняется управление, все три ветви власти, которые исполняют

волю государства, проявляют тенденцию к обособлению. Первой, не только по времени, но и

в плане четкости определения полномочий, выделилась судебная власть. Действительно, в

некоторых случаях это настолько очевидно, что, как было отмечено выше, многие ученые

начинают считать ее отдельной властью или функцией правительства.

Полагаю, было сказано достаточно для того, чтобы показать, что существуют две четко

очерченные функции правительства, и что их дифференциация, (хотя и не окончательная)

приводит к разграничению правительственных органов в рамках формальной системы

государственного управления. Эти две функции государственного управления для удобства

могут называться соответственно Политика (Politics) и Управление (Administration).

Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли

государства. Управление должно заниматься исполнением этих политических мер.

Следует сказать, что значение, в котором в настоящей работе используется слово

“политика” (politics), не совпадает с тем, которое придается ему авторами политических

трудов. В то же само время следует подчеркнуть, что смысл, придаваемый политике в

данной работе, совпадает с общеупотребительным. Так “Century Dictionary” определяет

термин “политика” (politics) следующим образом:

В более узком и более употребительном смысле, действие или осуществление

руководства, влияния на политический курс государства посредством создания партии из

граждан государства, что включает в себя не только правительственную этику, но и

особенно, нередко исключая этические принципы, искусство влияния на общественное

мнение, привлечения и группирования голосующих, а также получения и распределения

должностей и постов так, что власть становится зависимой от политических мнений или

политических услуг индивидуумов.

Пожалуй, нет необходимости объяснять смысл слова “управление” (administration),

поскольку в научном языке его значение еще не зафиксировано в отличие от слова

“политика”(politics) . Блок в своем “Словаре французского государственного управления”

определяет слово “управление” как: “L’ensemble des services publiques destines a concourir a

l’execution de la pensee du gouvernement et l’application des lois d’interet general.”

А в словаре “The Century Dictionary” говорится: “Обязанность или обязанности

официального лица; более конкретно, исполнительные функции правительства, состоящие в

осуществлении всех полномочий и обязанностей правительственных органов на всех

уровнях, которые не являются законодательными или судебными”.

Эти определения, как будет отмечено, подчеркивают, что политика должна

действовать, направляя или влияя на политический курс государства, тогда как управление

должно осуществлять этот политический курс. Именно эти две функции, которые

обозначены словами “politics” (политика) и “administration” (управление), мы будем

стремиться разграничить в настоящей работе.

Употребление слова “administration” в этой связи, к сожалению, приводит к некоторой

путанице, поскольку, когда оно используется с определенным артиклем, оно также означает

ряд правительственных полномочий. “The administration” в разговорном языке означает

наиболее важные исполнительные или административные полномочия. Поэтому, когда

administration употребляется без артикля как указание на функцию, оно подчеркивает то, что

эта управленческая функция присуща исключительно той сфере деятельности, которую мы

все называем исполнительной властью или административными полномочиями, а это, в свою

очередь, означает, что полномочия исполнительной власти, ограничиваются выполнением

функций управления. Однако подобное случается редко в любой политической системе,

особенно в системе американского правительства. Чаще американское законодательство

занимается выполнением функций управления через принятие специальных законов.

Исполнительная власть в Америке имеет огромное влияние на выполнение политических

функций, реализуя свое право “вето”.

Далее, слова “administration” и “administrative” в отношении управленческих функций

обычно очень неточно употребляются американскими судами. Как уже было подчеркнуто, в

период формирования нашей правительственной системы, была сделана попытка

реализовать в ней принцип разделения властей. То, что было довольно туманной

политической теорией, стало, таким образом, строгой законодательной доктриной. То, что

было довольно привлекательной в своей нечетких очертаниях политической теорией,

моментально превратилось в неработающую и неприменимую норму закона.

Для того чтобы избежать путаницы, которая была следствием попытки логически

применить этот закон к нашей правительственной системе, судьи в США стали применять

слово “administrative” к любой власти, которая, по их мнению, не являлась исключительно и

безоговорочно законодательной, исполнительной или судебной, и стали давать разрешение

на такие полномочия любому органу власти1.

Хотя такая судейская практика сделало употребление слова “administrative” несколько

затруднительным, она указывает на то, что (как уже неоднократно подчеркивалось), хотя и

существуют четкие различия между двумя функциями правительства, распределение таких

функций между разными органами власти невозможно.

И, наконец, определяемые в каждом штате по-разному положения органа, в основные

обязанности которого вменялось исполнение воли штата, привело к значительным

расхождениям между штатами касательно того, что обычно называлось “administration”.

Поскольку управление (administration) задумывалось как исполнительная функция, то ее

власть считалась исполнительной. В последнее время, однако, те, кто занимается наукой

управления, заметили, что с точки зрения как теоретических рассуждений, так и

практической целесообразности, управление не следует рассматривать как простую

функцию исполнительной власти, то есть как некую власть в системе правительства, которая

по закону является исполнительной. Наоборот было обнаружено, что управление – это

функция исполнения воли государства. В некотором отношении эта сфера деятельности то

больше, то меньше той, которая предписана ему законом.

Тогда каждая правительственная система выполняет две основные или первичные

функции управления, а именно: выражение воли государства и ее исполнение. Также во всех

государствах существуют отдельные органы власти, которые в основном занимаются

выполнением одной из этих функций. Эти функции являются соответственно, Политикой

(Politics) и Управлением (Administration).

Функция политики.

Функция политики, как было показано, заключается в выражении воли государства. Ее

выполнение, однако, может и не быть исключительной прерогативой любого органа власти

или нескольких органов власти в правительстве. С другой стороны, никакой орган власти

или несколько органов власти не могут ограничиваться исключительно выполнением этой

функции. Закон разделения властей в своем крайнем проявлении не может, поэтому, служить

основанием конкретной политической организации, поскольку в соответствии с этим

законом в системе правительства должны быть разные органы власти, каждый из которых

ограничивается выполнением одной из функций государственного управления, которые

четко разделены. Однако реальная политическая практика требует гармонической

сбалансированности между выражением и исполнением воли государства.

Когда нет гармонии между законом и его соблюдением, наступает паралич

политической власти. Нормы поведения, то есть выражение государственной воли,

практически сведены на нет, если эта воля не исполняется. Это просто brutum fulmen. С

другой стороны, соблюдение норм поведения, которые не являются выражением воли

государства в действительности представляет собой проявление реализации права

исполнительной власти выражать волю государства.

Итак, для того, чтобы баланс между выражением и исполнением воли государства был

достигнут, нужно пожертвовать независимостью либо органа, который выражает

государственную волю, либо того который ее исполняет. Или исполняющая власть должна

находиться в подчинении у власти, выражающей волю, либо наоборот. Только так можно

достичь гармонии в правительстве. Только так реальное выражение воли государства может

стать реальной общепринятой нормой поведения.

Наконец, для государства, управляемого народом, необходимо чтобы именно

исполнительная власть подчинялась власти, выражающей волю, поскольку последняя по

своей природе больше представляет народ, чем исполнительные органы власти.

Другими словами требования политической практики делают невозможным

рассмотрение функций политики отдельно от управленческих функций. Политика должна до

определенной степени контролировать управление, используя эти слова в более широком,

чем ранее, значении. То, что некая связь между двумя основными функциями правительства

должна существовать, мы понимаем тогда, когда изучаем политическое развитие какого-

либо государства.

Если в надежде помешать политике вмешиваться по мелочам в управление, будет

сделана попытка разделить правительственные органы, облеченные в соответствии с

законом полномочиями по осуществлению этих двух функций, то в этом случае обязательно

появится необходимость следить за тем, чтобы не произошло не предусмотренного законом

их расширение. Что и имеет место в американской политической системе.

Американская система в целом основана на главном принципе разделения властных

полномочий. Он сделал невозможным осуществление необходимого контроля за

управлением в рамках формальной правительственной системы по причине гарантированной

конституционным правом независимости положения чиновников, работающих в

исполнительных и управленческих структурах. Поэтому контроль осуществлялся в

партийной системе. Политическая партийная система Америки занимается выборами

должностных лиц управленческих и исполнительных органов в той же степени, что и

выборами тех органов, которые считаются чисто политическими, поскольку являются

выразителями государственной воли. Партийная система, таким образом, гарантирует

необходимую для успешной деятельности правительства гармонию отношений между

управленческими и политическими функциями2.

С другой стороны, если не предпринять никаких попыток обеспечить разделение

функций политики и управления внутри правительственной системы, и если не придать

институтам правительства путем принятия конституции достаточную жесткость, то

государственные органы, которые выполняют политическую функцию, имеют тенденцию

брать на себя осуществление контроля и надзора над функцией управления.

Примечания

1 Bondy, “Separation of Government Powers,” Columbia College Series in History, Economics and Public Law 5, pp.

202 et seq.

2 Первым, кто привлек внимание к тому, что эта очень важная обязанность была принята на себя политической

партией в американской системе органов государственного управления, был Г.Дж.Форд в своей чрезвычайно

ценной и интересной работе The Rise and Growth of American Politics.

3

Научный менеджмент

Фредерик У. Тейлор

Я намерен сделать попытку доказать и разъяснить вам, что правильно примененные

принципы научного менеджмента, если было потрачено много времени чтобы сделать их

эффективными, обязательно должны давать результаты (как для работодателя, так и для

служащего) лучше, чем в случае применения даже того достаточно редкого типа

менеджмента, который я просто обозначил как менеджмент “инициативы и поощрения”,

когда руководители сознательно поощряют работников, а взамен последние работают все

время на пределе своих возможностей в интересах работодателей.

Я хочу показать, что научный менеджмент намного лучше даже этого достаточно редко

встречающегося типа менеджмента..

Первое большое преимущество научного менеджмента перед менеджментом

инициативы и поощрения, состоит в том, при научном менеджменте инициатива работников

(то есть их усердный труд, добрая воля, и изобретательность) проявляется практически

регулярно, тогда как инициатива при даже наилучшем, прежнем типе менеджмента

проявляется достаточно нерегулярно. Но проявление рабочей инициативы менее

существенная из двух важных причин,, которые делают научный менеджмент

предпочтительным для обеих сторон по сравнению с менеджментом старого типа. При

научном менеджменте несравненно больший результат дают новые, огромные,

экстраординарных функции и обязанности, которые руководители берут на себя совершенно

добровольно.

Этот новые функции и обязанности так необычны и велики, что их даже представить

себе не могут люди, привыкшие к старым методам управления. Такие функции и

обязанности добровольно взятые на себя руководителями в условиях научного менеджмента,

делятся и группируются по четырем разным категориям, и эти четыре вида новых

обязанностей, выполняемых руководством назвали (правильно или неправильно)

“принципами научного менеджмента”.

Первый из четырех типов обязанностей руководителя представляет собой сознательное

накопление менеджером всего объема тех традиционных знаний, которые в прошлом были

только в голове рабочего, в его физических навыках и профессиональном умении и

приобретались в ходе многолетнего опыта. Руководитель, использующий методы научного

менеджмента, добровольно принимает на себя обязанность по сбору огромного объема

традиционных знаний, их регистрации, сведению в таблицы с целью во многих случаях

вывести правила, инструкции и даже математические формулы. И позднее, когда все эти

законы, правила и формулы будут ежедневно использоваться в работе всего коллектива

предприятия в тесном и открытом сотрудничестве с руководством, они, во-первых, приведут

к резкому повышению выпуска продукции более высокого качества на каждого работника,

во-вторых, дадут возможность компании повысить заработную плату своим работникам, и,

в-третьих, увеличат прибыли компании. Следовательно, первый из этих принципов можно

обозначить как развитие науки, призванное заменить знания , полученные старым

интуитивном методом, то есть те знания, которыми обладал рабочий, и которые во многих

случаях были точно такими же, как и те, которые, в конце концов, приобрел руководитель,

но которые рабочий, в 999 случаях из тысячи держал в своей голове, и которые никогда

постоянно и в полном объеме не фиксировались.

Было высказано серьезное возражение против использования в этой связи слова

“наука”. Меня очень позабавило, что это возражение исходит, в основном, от профессоров

нашей страны. Они отказываются употреблять это слово в отношении чего-либо настолько

тривиального, как обычные, повседневные жизненные дела. Думаю, что достойным ответом

на эту критику, станет следующие определение, которое было недавно дано таким

вдумчивым по общему признанию ученым, каким является президент Института Технологий

в Бостоне МакЛогин. Не так давно он определил слово “наука” как “любое

классифицированное и организованное знание”. Безусловно процесс накопления знаний,

которые, как утверждалось выше, существовали ранее, но существовали в сознании рабочих

не будучи расклассифицированными, а затем сведение этих знаний к законам, правилам и

формулам, конечно же, представляют собой организацию и классификацию знаний, даже

если некоторые не согласны называть это наукой.

Вторая группа обязанностей, которые добровольно возлагают на себя руководители в

условиях научного менеджмента, это научно-обоснованный отбор и и дальнейшее развитие

работников. В обязанности руководства входит осознанное изучение характера, сущности

поведения каждого работника с целью нахождения предела его возможностей, с одной

стороны, а с другой стороны, что важнее, определения его возможностей для дальнейшего

развития с тем, чтобы затем целенаправленно и систематически обучать, помогать и

наставлять работника, открывая для него широкие возможности, которые в конечном итоге

помогут найти наиболее выгодную, интересную и высочайшего класса работу в соответствии

с природными способностями, при этом шансы получить такого класса рабочего в той

компании, причем именно в компании, где он работает. Подбор работника на научной основе

и развитие его способностей не одноразовое мероприятие, оно продолжается в течение

многих лет и является предметом постоянного изучения со стороны руководства.

Третий принцип научного менеджмента имеет своей целью сведение в единое целое

науки и научно отобранных и обученных работников. Я сознательно говорю “сведение в

единое целое”, потому что как бы ни вы не развивали науку, какими бы научными

принципами вы ни руководствовались при отборе и обучении работников, все ваши усилия

будут потрачены даром, если наука и работники не будут сведены воедино. Все мы устроены

таким образом, что 3/4 времени мы работаем так, как нам удобно, то есть мы будем

использовать или не будем использовать научный подход, мы будем выполнять нашу работу

в соответствии с научными законами или так, как нам нравиться до тех пор, пока не будет

кто-то, кто будет следить, чтобы мы работали в соответствии с требованиями науки. Вот

почему я рекомендую “свести вместе науку и работника”. К сожалению, слово “свести”

имеет несколько неприятный, принуждающий оттенок и, между прочим, когда мы слышим

это слово в первый раз, оно не ассоциируется с тем, на что мы предлагаем смотреть как на

современную тенденцию. Те времена, когда слово “свести” употреблялось только в значении

“заставить” уже прошли; но думаю, что его значение можно смягчить в данном конкретном

случае, сказав, что 9/10 трудностей тех из нас, кто был вовлечен в процесс помощи людям

перейти от старых к новым, то есть научным, методам менеджмента, что 9/10 трудностей

заключались в том, чтобы заставить руководителей выполнять свою долю работы, и только

1/10 трудностей относится к работникам. Со стороны руководства неизменно чувствуется

упорное противостояние к выполнению новых обязанностей в отличие от сравнительно

слабого нежелания работников сотрудничать в выполнении новых обязанностей.. Поэтому

слово “свести” в значении “заставить” имеет больше отношение к руководству, чем к

работникам.

Четвертый принцип научного менеджмента, пожалуй, самый трудный из всех для

понимания. Он состоит в почти равном распределении фактической работы между

руководством, с одной стороны, и работниками предприятия, с другой. Иначе говоря, работа,

которая при старых методах руководства выполнялась практически только рядовыми

работниками, в условиях научного менеджмента поделена на две большие части, причем

одна из них передается руководству. Я полагаю, что вы сможете лучше представить такое

новое разделение труда и долю в нем руководства, если представить это в цифрах. Для

примера возьмем машиностроительное предприятие, которое представляет собой очень

сложный механизм (я говорю не о предприятии, которое производит машины, а о том,

которое разрабатывает их, то есть не производит а конструирует ), где на одного

руководителя приходится трое рабочих, то есть громадная доля работы (одна треть) была

намеренно переложена с плеч рабочих на руководителя. И именно благодаря этому

фактически существующему разделению труда между сторонами, а не чему-либо еще, в

условиях научного менеджмента до лета прошлого года не было ни одной забастовки.. При

новом типе руководства на том же машиностроительном предприятии рабочий не совершит

ни одного действия или какой-то части работы без предварительной или последующей

работы руководителя. В течение всего дня действия рабочего увязываются с

соответствующими действиями руководителя. Сначала рабочий что-то сделает, а затем

руководитель; потом что-то делает руководитель, а затем рабочий. Вот такое тесное, личное

сотрудничество практически исключает серьезные конфликты.

Конечно, я не хочу, чтобы все подумали, что в условиях научного менеджмента

никогда не бывает споров и конфликтов. Конечно, нет, но это скорее исключение, чем

правило. Совершенно очевидно, что когда рабочий учится работать в условиях этой новой

системы, и когда руководитель учится работать в условиях этой новой системы, когда они

вместе учатся тесному сотрудничеству, существует достаточно поводов для разногласий и

недопонимания. Но после того, как обе стороны осознают, что, в конечном счете,

невозможно заставить предприятие работать с достаточной эффективностью и

стабильностью, когда нет тесного, личного сотрудничества, что ни рабочие, ни руководство

не смогут добиться успехов без глубокого братского взаимопонимания, только тогда всякого

рода несогласия, трения и ссоры будут сведены к минимуму. Поэтому я думаю, что научный

менеджмент можно искренне и справедливо охарактеризовать как такое руководство, при

котором правилом становится гармония, а не разногласия.

Хочу привести еще одну иллюстрацию применения принципов научного менеджмента,

которую мы все знаем еще с мальчишеских времен, и думаю, что этот пример является

наилучшей иллюстрацией научного менеджмента. Я имею в виду руководство американской

бейсбольной командой первого класса. В такой команде присутствуют почти все элементы

научного менеджмента.

Вы поймете, что разработана наука выполнения каждым игроком каждого действия на

бейсбольном поле. Каждый элемент игры в бейсбол был основательно и тщательно изучен

большим количеством людей, что, в конечном итоге, привело к согласованию и

стандартизации по всей стране наилучших способов выполнения каждого действия. Игрокам

не только рассказывали о лучшем способе выполнения основных элементов какого-то

движения или игры, их обучали, тренировали и воспитывали, месяцами натаскивая во время

тренировок. Я полагаю, что каждый, кто наблюдал игру команды первого класса или имеет

какое-то представление о системе руководства в современной бейсбольной команде,

осознает абсолютную невозможность даже самой лучшей команде, состоящей из отдельных

игроков, одержать победу, если каждый игрок команды не будет подчиняться сигналам или

приказаниям своего тренера, причем подчиняться им сразу же, как только они даны. Иначе

говоря, победа невозможна без тесного сотрудничества членов и руководства команды,

которое типично для научного менеджмента.

4

Движение к бюджетной реформе в США

Уильям Ф. Уиллоуби

Введение: истоки движения

В очень немногих случаях можно точно определить причины и точное время

возникновения движений за политическую реформу. Если попытаться найти объяснение

современному движению, которое сейчас в полном разгаре (поскольку бюджет

воспринимается несколькими органами государственного управления в США как главный

контролъный параметр всех их систем финансового управления), то его следует искать в

ряде более или менее заметных движений, каждое из которых обнаружило в этом

инструменте важный способ достижения или продвижения к поставленной цели.

Бюджет как инструмент демократии

Из них первое место следует дать тому движению, постоянно прикладывающему

усилия к созданию методов, с помощью которых народное правительство (в том смысле, что

правительство должно действовать в соответствии с волей народа), может стать реальностью

не только по названию, но и на деле. Едва ли нужно подчеркивать тот факт, что народной

воле невозможно придать разумную формулировку или выразить до тех пор, пока

общественность не будет иметь адекватных средств для четкого понимания действий

органов управления в прошлом, современных условий и того, что представляют собой

дальнейшие планы, представленные на рассмотрение в настоящий момент. Из всех

существующих средств, разработанных с целью удовлетворения перечисленных выше

требований, нет ни одного, которое достаточно эффективно можно было бы использовать

для составления хорошо спланированного бюджета. Такой бюджет одновременно

способствует пониманию прошлых операций, настоящих условий планов на будущее, четко

определяет ответственность и устанавливает средства контроля.

Профессор А.Р.Хаттон прав, когда говорит:

Помимо того, что бюджет имеет отношение к экономике и действенности политики

государства, он (бюджет) может стать одним из наиболее мощных инструментов

демократии. При условии предоставления избирательного права, по крайней мере, всем

взрослым мужчинам, любое правительство, сформированное таким образом, чтобы быть в

состоянии создать и внедрить в практику научную бюджетную систему, будет находиться

под сильным и разумным народным контролем. Напротив, те правительства, которые не в

состоянии предусмотреть адекватные бюджетные меры, несмотря на все другие достоинства,

никогда не достигнут максимальной эффективности и не будут полностью ответственны

перед народом.

Новый дух американской политики проявляется в мощном движении за реформу

организации и методов государственного управления в интересах обеспечения контроля

общественности и эффективности. Естественно, что в программе есть много способов,

позволяющих решить эту двойную задачу. Никакое другое изменение не способствовала бы

значительному росту демократии и эффективности, как внедрение правильных бюджетных

мер”.1

Бюджет как инструмент взаимодействия законодательной и исполнительной

власти.

Тесно связанным с тем требованием, что должны быть обеспечены более эффективные

способы, которые сделают волю народа и принцип общественного контроля действенными,

является ощущение, что в настоящее время рабочие условия наших законодательных

органов и особенно их отношения с исполнительной властью далеко неудовлетворительны.

Растет убеждение, что стремление заставить высшие законодательные органы постоянно

вникать в действия, организацию и методы работы административных служб было ошибкой;

что подлинная функция законодательства заключается в том, чтобы действовать как орган,

выражающий общественное мнение в широком смысле этого слова, и как способ, при

помощи которого можно было бы руководить, контролировать и требовать строгой

отчетности за выполнение своих обязанностей от тех, кто занят реальным государственным

управлением.

Это, естественно, привело к такой ситуации, когда на исполнителя возлагается

ответственность за формулировку рабочих программ и за принятие решения, по крайней

мере, относительно выбора средств для реализации конкретной программы. Казалось, это

усилило позиции исполнительной ветви власти в ущерб законодательной. В определенном

смысле так оно и есть. Однако основной принцип науки государственного управления

гласит, что в том случае, когда происходит возрастание свободы действий и полномочий,

должно быть осуществлено пропорциональное усиление мер контроля и руководства теми

способами, которые используются при реализации возросших полномочий. Если

законодатели должны подчиниться возросшей исполнительной власти в отношении

осуществления управленческой деятельности, то они должны усилить средства, которые

гарантируют им ее надлежащее использование. Руководство, контроль и надзор можно

осуществлять двумя путями, а именно: путем предварительного уточнения или внедрения

строгой системы отчетов и докладов, путем разработки способов получения в полном объеме

текущей информации, касающейся методов использования делегированных полномочий.

Законодателей просят отказаться от первого метода контроля. Если они это сделают, то

оговоренные во второй альтернативе условия должны быть обязательно удовлетворены.

Именно в этот момент требование принять бюджет находит свое место в движении за

улучшение рабочих отношений между двумя ветвями власти. В бюджете должны быть

найдены намного более эффективные, чем разработанные до сих пор, средства, при помощи

которых на исполнителя возлагается большая ответственность за формулировку и

исполнение финансовой и рабочей программ, и в то же время он удерживается в строгих

рамках отчетности за те методы, которые он использует в своей деятельности. Вот почему, в

истинном смысле движение за принятие бюджетной системы является неотъемлемой и очень

важной частью всего грандиозного движения за осуществление вообще реформы

государственного управления.

Бюджет как инструмент, обеспечивающий действенность и экономичность

Еще одним движением, которое логически приводит к требованию введения

бюджетной реформы, является движение за перенесение чисто технических методов в

государственной организации и управлении на более эффективную и экономичную основу.

Был поставлен вопрос о том, существуют ли внутренние причины соблюдения

государственными служащими таких же норм производительности и честности, как в

бизнесе. Потребность в соблюдении таких критериев стала тем более настоятельной, что

правительства вынуждены решать все более многочисленные и сложные задачи, во многих

случаях схожие с теми, которые приходится решать частным корпорациям. В деловом мире

считается, что ни одно крупное дело и, конечно же, ни одно предприятие с корпоративной

формой организации, не может быть успешно управляемым, если отсутствует система

отчетов и докладов, которая позволяют руководящему органу, совету директоров и

акционерам получить информацию о состоянии дел в прошлом, о текущем положении дел и

о будущих программах. Во всех предложениях, касающихся изменений в методах ведения

дел правительственными органами, главное внимание, соответственно, обращалось на

требования улучшения методов осуществления финансовой политики. Крайне

непоследовательно со стороны органов государственного управления требовать от

подконтрольных им корпораций введения системы отчетов и докладов, соответствующих

общепринятым современным стандартам отчетности, не имея при этом подобной системы

управления финансами в своей собственной структуре. Требования улучшения методов

государственного управления, таким образом, неизбежно свелись, в основном, к

требованиям совершенствования методов управления финансами, и, чтобы это стало

возможным, к требованию принятия бюджетной системы как главной составляющей такой

усовершенствованной системы.

Бюджет как неотъемлемая характерная черта муниципальных реформ

Обращаясь к истории самого движения, следует отметить, что его отправной точкой

надо считать то огромное движение, свидетелями которого является наше поколение,

движение за улучшение методов муниципального управления. После череды неудач люди,

заинтересованные в муниципальной реформе, начали понимать, что реформа не может будет

осуществлена путем приведения в порядок списков кандидатов от различных партий на

выборах и увольнения тех официальных лиц, которые подчиняли общественные интересы

своей личной выгоде. Все больше людей стали осознавать, что, если осуществлять

долгосрочные улучшения, то тогда надо менять всю систему самого муниципального

управления и методы администрирования, чтобы установить принципы управления, способы

руководства, наблюдения и контроля, которые бы, так сказать, автоматически привели к

лучшему государственному управлению, или, по крайней мере, позволили бы всем

заинтересованным сторонам (без обращения к специальному расследованию) определять,

насколько эффективно и экономно государственное управление ведет дела, или имеет место

обратный процесс. Словом, оказалось, что проблема должна решаться с учетом как

технической, так и моральной стороны.

Это изменение в подходе отразилось не только на характере работы, проводимой

такими организациями, как Национальная Муниципальная Лига, но и привело к осознанию

того, что тщательное исследование технических проблем муниципального управления в

плане конкретных формулировок реформистских мероприятий может быть предпринято

только силами постоянной, специально созданной организацией с технически компетентным

персоналом. Это обстоятельство привело к созданию общественно настроенными людьми

огромного количества бюро, занимающихся муниципальными исследованиями, которые

придали мощный импульс улучшению методов муниципального управления в США в

последние годы. Здесь не место для общего описания работы таких органов. Но необходимо

сказать, что эти бюро почти без исключения большую часть своего внимания уделили

проблемам управления финансами, и что все они без исключения направляли свою энергию

на то, чтобы города с которыми они имели дело, ввели бюджетную систему. Их деятельность

в большой степени основывалась на представлении о том, что муниципалитеты и

корпорации сходны по своим характеристикам и поэтому должны управляться одинаково.

Это означало, что должны быть задействованы те методы и структуры, которые доказали

свою необходимость в обеспечении эффективной деятельности крупной корпорации. Как

только эта точка зрения была всеми принята, сразу же возникло требование привести

городские расходы в прямое соответствие с его возможными или фактическими доходами на

основе оценок и рекомендаций тех ведомств, которые занимаются расходной частью

бюджета. Сразу же было обнаружено преимущество получения оценок и рекомендаций,

представленных несколькими службами управления, и направления их в центральный

исполнительный орган, который был наделен полномочиями не только проверять, но и

сокращать расходы в случае необходимости и приводить их в надлежащее соответствие друг

с другом. Такая процедура была необходима, поскольку каждое расходующее ведомство

занималось своей работой и было заинтересовано в получении для себя как можно большего

финансирования из общей казны. Для того, чтобы защитить казну и определить

относительную и абсолютную полезность каждого вида работы, внутри системы управления

должен существовать некий орган, который сам не является расходующим ведомством, но

имеет особую функцию по установлению равновесия между запросами расходующих

ведомств и защите казны от запросов, превышающих ее финансовые ресурсы.

Многие муниципальные реформаторы отмечали эту основную характерную черту еще

до создания бюро муниципальных исследований. Так, Национальная Муниципальная Лига

еще в 1899 г. включила в проект закона о моделе муниципалитета положение,

предусматривающее следующее:

В обязанности Мэра вменяется время от времени давать Совету такие рекомендации,

которые, как он считает, способствуют повышению благосостояния города и в …………..

день …………….. каждого года представлять на рассмотрение Совету ежегодный бюджет

текущих городских расходов, любая статья которого может быть сокращена или исключена

Советом, но Совет не вправе увеличить расходы любой статьи, а также общую сумму

заявленного бюджета.

Реализация бюджетной реформы в муниципалитетах была также серьезно поддержана

Бюро по Переписи Населения посредством постоянного давления, которое оно оказывало на

муниципалитеты с целью усовершенствования их методов отчетности и особенно

посредством стандартной классификации расходных статей муниципального бюджета,

которая была им разработана совместно с профессиональными экспертами бухгалтерского

учета из Национальной Муниципальной Лиги. В последующие годы появление ряда

комиссий и городских управ в системе муниципального управления, наряду с мерами,

предпринятыми в ряде крупнейших городов по пересмотру своих уставов, чтобы иметь

возможность создать комитеты расчетов, среди чьих функций самой важной была функция

принятия и проверки расчетов, первоначально представленных расходующими ведомствами,

также чрезвычайно способствовало продвижению бюджетной реформы. Все эти шаги

свидетельствуют о принципиальном принятии важнейшего требования бюджета, что должен

быть создан центральный орган, формирующий бюджет, который занимал бы

промежуточное положение между ведомствами, составляющими смету, и ведомством,

уполномоченном осуществлять финансирование. В некоторых исключительных случаях,

однако, был принят принцип предоставления главе исполнительной власти полномочий для

окончательной сверстки бюджета.

Однако в заключение можно сказать, что настоятельные требования превращения

бюджета в фундамент системы финансового управления во всех муниципалитетах, были

выражены именно бюро муниципальных исследований и сотрудничающими с ними

организациями, которые были созданы Советами по торговле и другими агентствами

граждан. Они не только не прекратили своих требований, но провели большую работу в

плане разработки и внедрения системы финансового управления в различных городах на

этой основе.

Движение к бюджетной реформе на штатном уровне

Активное движение к бюджетной реформе в муниципалитетах неизбежно должно было

привести к попыткам усовершенствования методов управления на штатном уровне. Все те

причины, которые диктовали необходимость проведения реформы на уровне

муниципалитетов, еще в большей степени касались штатного уровня. Однако здесь условия,

необходимые для проведения реформы, оказались намного сложнее, чем в городе. Вообще

говоря, управленческая структура муниципалитетов соответствует интегрированному типу

организации, возглавляемой мэром, который и является главным исполнителем. Когда мы

рассуждали о характерных свойствах и функциях бюджета2, мы подчеркивали как важна

такая форма организации для нормального функционирования бюджетной системы. К

сожалению, как с точки зрения бюджетной реформы, так и с точки зрения хорошего

государственного управления вообще, очень небольшое число штатов удовлетворяет этому

условию. Только в малой степени губернатор имеет реальную власть руководства и

контроля. Полномочия в каждом случае определены законодательством; к тому же

полномочия организации ограничены из-за того, что руководители служб избираются на эту

должность не организацией, а в результате народного голосования. Вот почему, в

большинстве, если не во всех, штатах введение эффективной бюджетной системы включает

в себя фундаментальную реорганизацию их систем управления.

Примечания

1 Предисловие к “Public Budgets”,Annals of the American Academy of Political and Social Science (Ноябрь, 1915 ).

2William Willoughby, The Problem of a National Budget (New York: D.Appleton, 1918),1-29

5

Бюрократия

1. Основные черты бюрократии

Работа современного административного аппарата осуществляется в соответствии со

следующими принципами:

I. Принцип закрепленных в нормативных документах официальных должностных

полномочий, регулируемых правилами, т.е. законами или административными

предписаниями. [курсив добавлен]

1. Виды деятельности, необходимые для достижения целей, стоящих перед бюрократически

управляемой структурой, распределяются в форме официальных должностных обязанностей.

2. Право отдавать распоряжения, необходимые для выполнения обязанностей,

предоставляется в установленном порядке и строго ограничивается правилами

осуществления принудительных, физических, нравственных или каких-либо еще мер

воздействия, которыми могут быть наделены официальные лица.

3. Регулярное и непрекращающееся выполнение указанных обязанностей и осуществление

соответствующих прав опирается на методическое обеспечение: на работу принимается

лишь тот, кто имеет необходимую для определенной должности квалификацию.

В системе государственного управления, основанной на законодательных нормах, эти

три элемента составляют «бюрократическую власть». В частном экономическом секторе они

образуют бюрократическое «управление». Бюрократия, понимая таким образом, получает

полное развитие в политических и духовных сообществах только в современном

государстве, а в частном экономическом секторе только в наиболее развитых

капиталистических институтах. Так происходило даже в крупных политических1

образованиях, таких как те, что существовали на Древнем Востоке, в Германской и

Монгольской империях завоевателей, или имели место во многих феодальных государствах.

Во всех этих случаях правитель осуществлял свои наиболее важные функции через частных

доверенных лиц, приближенных или придворных. Их полномочия и власть не были строго

регламентированы и устанавливались применительно к каждому отдельному случаю.

II. Принципы иерархии и уровней полномочий должностных лиц означают строго

определенную систему подчинения, в которой чиновники стоящие на более высокой ступени

осуществляют надзор над нижестоящими. Такая система позволяет обжаловать решения,

апеллируя к вышестоящим органам строго определенным для этого образом. Должностная

иерархия в условиях развитой бюрократии опирается на единоначалие. Принцип

иерархического подчинения, на котором строится власть учреждения, соблюдается во всех

бюрократических структурах: в государственных, церковных, а также и в крупных

партийных организациях и на частных предприятиях. Сущность бюрократии не зависит от

того является ли власть «частной» или «государственной».

Когда принцип юридической «компетенции» осуществляется полностью,

иерархическая субординация, по крайней мере, в государственном учреждении, не означает,

что «высшей» власти просто поручено главенствовать над «низшей». В действительности все

происходит наоборот. Будучи однажды созданным, и выполнив свою задачу, учреждение

обычно продолжает работу, подчиняясь другому руководителю.

III. Управление современным учреждением основывается на письменной документах

(«файлах»), сохраняемых в своем оригинальном или черновом варианте. Поэтому в любой

организации существует целый штат клерков и разного рода секретарей. Служащие, активно

задействованные в работе «государственного» учреждения, материально-техническое

обеспечение и документация в совокупности составляют «бюро». В частном бизнесе «бюро»

часто называют «конторой».

Современная организация гражданской службы основана на отделении служебного

помещения от частного жилища чиновника; и в целом в бюрократической сфере служебная

деятельность и частная сторона жизни строго разграничены. Государственные денежные

средства и оборудование жестко отделены от частной собственности чиновника. К этому все

пришли не сразу, а в результате длительного пути развития. И сегодня принцип

разграничения общественного и частного наблюдается как в государственных учреждениях,

так и на частных предприятиях, где он распространяется даже на самого предпринимателя. В

теории его контора должна быть отделена от жилища, деловая корреспонденция от частной,

а имущество фирмы от личного состояния. И в чем большей степени предприятие

организовано на началах современного делового менеджмента, тем более последовательно

этот принцип проводится в жизнь. И зачатки этого процесса можно обнаружить еще в

средневековый период.

Особенность современного предпринимателя в том, что он выступает как «первое

должностное лицо» своего предприятия; и таким же образом правитель современного

бюрократического государства говорит о себе как о «первом слуге» государства.

Представление о том, что характер функционирования государственного учреждения по

самой своей природе отличается от управления конторой частного предприятия, присуще

континентальной Европе и полностью чуждо американской практике.

IV. Управление бюрократической структурой (по крайней мере всеми

специализированными бюрократическими структурами), а такое управление, характерно

для современных условий, обычно предполагает основательную специализированную

подготовку кадров. И это касается все в большей мере как управляющих и служащих,

работающих в частном экономическом секторе, так и государственных чиновников.

V. Работа в развитой организации требует от служащего полной самоотдачи,

независимо от того, что продолжительность его рабочего дня строго фиксирована.

Обычно это является результатом долгого развития как государственной, так и частной

бюрократической организации. В прежние времена положение дел было иным: официальные

чиновнические функции не рассматривались как основной род деятельности.

VI. Бюрократическое управление регулируется общими правилами, которые в большей

или меньшей степени остаются неизменными, в большей или меньшей степени являются

исчерпывающими, и, следовательно, поддаются изучению. Знание этих правил отражает

специальную профессиональную подготовку должностного лица. Обучение включает в себя

правовую подготовку или подготовку в области государственного, либо коммерческого

управления.

Сведение управления бюрократической организацией к набору правил проистекает из

самой его собственной природы. Так, например, согласно теории современного

государственного управления, полномочия отдавать распоряжения при помощи издания

указов (декретов) (которыми официально наделены органы государственной власти) не дают

бюрократии права регулировать каждый случай отдельным указом, а потому необходимо их

абстрактное разрешение. Такая система является полной противоположностью способу

регулирования всех отношений с помощью личных привилегий и наград, преобладавшей во

время вассальных (patrimonial) форм правления, по крайней мере, такие отношения не

освящены традицией.

Статус должностного лица

Перечисленные выше принципы в конечном счете определяет статус должностного

лица как внутри так и вне организации:

I. Служба в бюрократической организации есть особая «профессия». В первую

очередь, это отражается в необходимости прохождения кандидатом строго определенного

курса обучения, который требует от него огромной работоспособности в течение

продолжительного периода времени, а также сдачи строго предписанных и особых

экзаменов, что является необходимым условием найма на службу. К тому же, статус

должностного лица представляет собой своего рода долг, обязанность. Это определяет

внутреннюю структуру отношений должностного лица следующим образом: юридически и

фактически служба в бюрократической организации не должна рассматриваться как

источник доходов или способ получения ренты, что было общепринятым фактом в средние

века, да и до сих пор еще часто имеет место. Служба в бюрократической организации не

должна рассматриваться и как обмен равноценными услугами, что имеет место при

подписании трудовых договоров по выбору. Поступление на службу в бюрократическую

организацию, включая и работу на частном предприятии, рассматривается как принятие на

себя особых определенных обязательств, преданного служения в обмен на стабильное

существование. Решающим для современного понимания преданности бюрократической

организации является то, что в чистом виде она (преданность) не формирует отношения

вассальной верности отдельному человеку, как это было в случае феодальных или в

патримониальных взаимоотношениях. Современная преданность проявляется по отношению

к безличным функциональным целям. За функциональными целями, конечно же, скрываются

«идеи культурных ценностей». Для светских и духовных руководителей они служат

«заменителями» такие идеи как «государство», «церковь», «общество», «партия» или

«предприятие» представляются воплощаемыми; они обеспечивают идеологический ореол

руководителя.

Чиновник, по крайней мере в современном развитом государстве, не считает себя

личным слугой правителя. Сегодня епископ, священник и проповедник уже не обладают

такой личной харизмой, какую они имели в период раннего Христианства. Неземные

священные ценности, которые они предлагают, даются каждому, достойному их, и тем, кто

их просит. В прошлом такие служители церкви действовали, в основном, по личному

приказу вышестоящего служителя церкви, и, в принципе, они отчитывались только перед

ним. В настоящее время, несмотря на частичное сохранение старой теории, такие

религиозные деятели являются чиновниками, стремящимися к достижению функциональной

цели, которая в современной «церкви» стала привычной и затем идеологически освященной.

II. Личный статус государственного служащего моделируется следующим образом.

1. Независимо от того служит ли он в коммерческой структуре или в государственном

учреждении современное должностное лицо в отличие от подвластных (governed) всегда

стремится и обычно пользуется определенным «общественным уважением». Его

общественное положение гарантируется правилами табеля о рангах, а для политических

деятелей еще и специальными статьями уголовного кодекса, касающихся нанесения

«оскорбления должностному лицу» и проявления «неуважения» к государственным и

духовным властям.

Реальное общественное положение должностного лица обычно выше всего там, где,

как в древних цивилизациях, выполняются следующие условия: непременное требование,

чтобы государственное управление осуществлялось подготовленными экспертами; четкая и

постоянная социальная дифференциация, при которой должностные лица бюрократических

организаций являются преимущественно выходцами из социально и экономически

привилегированного слоя общества, что связано с распределением власти внутри общества;

или там, где из-за дорогостоящего образования, необходимого для данной работы, и

статусных условностей, чиновник неизбежно будет принадлежать к привилегированному

классу. Наличие документов об образовании, которые будут рассматриваться ниже, обычно

связывается с квалификацией, необходимой для выполнения должностных обязанностей.

Естественно, что такие сертификаты и дипломы лишь повышают «статус» должностного

лица, определяющий его общественное положение. Для всех остальных, в каждом отдельном

случае, этот «статусный элемент» изучается тщательно и беспристрастно; например, по

неписаному закону утверждение или отклонение кандидата на официальный пост зависит от

разрешения («выборов») членов бюрократической структуры. Примером этого может

служить офицерский корпус немецкой армии. Подобные явления, которые поощряют

кастовость бюрократического аппарата, типичны для вассальных (patrimonial) отношений и,

особенно, бюрократического аппарата католической церкви в прошлом (пребенда). Попытки

возродить такие явления в измененных формах не так уж и редки в современном

чиновничестве. Примером могут служить требования, выдвигавшиеся опытными

чиновниками недворянского, даже плебейского происхождения в годы Русской революции.

Обычно общественная оценка должностного лица как таковая является особенно

низкой там, где нет спроса на квалифицированных чиновников, и статусным нормам не

придается должное значение. Это особенно характерно для Соединенных Штатов: часто

подобное происходит в новых странах, где существует много возможностей для получения

прибылей и имеет место интенсивная социальная мобильность.

2. Типичный бюрократ назначается вышестоящей организацией. Официальное лицо,

избираемое управляемыми, не является бюрократом. Конечно же формальное проведение

выборов само по себе не означает, что за ними не скрывается назначение, особенно это

касается того государства, где назначение осуществляется партийной верхушкой. В любом

случае зависеть это будет не от законодательства, касающегося назначения или выборов

официального лица, а от способов функционирования партийного механизма. Будучи четко

организованными структурами, партии могут превратить формально свободные выборы

лишь в простое одобрение кандидата, назначенного партийной верхушкой. Как правило,

однако, формально свободные выборы превращаются в проводимую в соответствии с

определенными правилами борьбу за голоса в пользу одного из двух предложенных

кандидатов.

При любых обстоятельствах назначение должностного лица посредством выборов

снизу несколько меняет строгость иерархической субординации. В принципе, избранное

подобным образом должностное лицо занимает более автономное положение по сравнению с

назначенным чиновником. Положение избранного должностного лица зависит не от

«вышестоящих», а от «нижестоящих», или по крайней мере, он подчиняется не

вышестоящему органу в иерархической пирамиде, а могущественным партийным лидерам

(«боссам»), которые и определяют его дальнейшую карьеру. Карьера избранного

должностного лица не зависит или, по крайней мере, не в первую очередь зависит от его

непосредственного начальника в структуре государственного управления. Назначенное

должностное лицо в отличие от избранного обычно действует более профессионально,

поскольку при всех прочих равных условиях, скорее всего именно его опыт и квалификация

будут определять как его назначение на соответствующую должность так и дальнейшее

продвижение по служебной лестнице. Не будучи профессионалами, избиратели смогут

разобраться, в какой мере их кандидат подходит для исполнения должностных обязанностей,

лишь увидев, как он работает, и, следовательно, лишь по окончании срока его пребывания на

посту. Более того, вполне естественно, что партии судят о должностном лице во всех случаях

его назначения путем выборов не по его профессиональным качествам, а по его заслугам

перед партийным боссом. Это справедливо в отношении всех видов назначения

должностного лица на основе выборов, а также выдвижения партийными боссами

кандидатов на пост должностного лица при формально свободных выборах, когда они

определяют список кандидатов, или свободное назначение должностных лиц начальником,

который сам был избран. Данное противопоставление тем не менее относительно:

чрезвычайно сходные условия существуют там, где законные монархи и их подчиненные

назначают должностных лиц, исключение составляет лишь то, что влияние последователей

менее контролируемо.

Там же, где требуется высокий профессионализм в управлении, и партийным

сторонникам приходится считаться с интеллектуально развитым и гибким «общественным

мнением», правящая партия использует неквалифицированных должностных лиц на

очередных выборах. Естественно, что скорее всего это может произойти тогда, когда

должностные лица назначаются начальником. Спрос на профессиональных чиновников

сейчас можно наблюдать в Соединенных Штатах, но в крупных городах, где за

избирательными голосами иммигрантов ведется настоящая «охота», интеллектуальное

общественное мнение конечно же отсутствует. Поэтому выборы населением главы

администрации и его подчиненных ставят под угрозу профессионализм должностных лиц, а

также точность функционирования такого бюрократического механизма, и ослабляет

зависимость чиновников от иерархии. Это справедливо, по крайней мере, в отношении

крупных административных органов, которыми трудно управлять. Профессионализм и

неподкупность федеральных судей, назначенных Президентом, в отличие от избираемых

судей в Соединенных Штатах хорошо известны, хотя и те и другие должностные лица

отбираются прежде всего с учетом партийных интересов. Изменения в американском

городском управлении, которых требовали реформаторы, прежде всего были инициированы

избранными мэрами, работавшими с чиновническим аппаратом, ими назначенным. Эти

реформы осуществлялись в «цезаристской» манере. Рассматриваемая с технической точки

зрения как организованная форма власти, эффективность «цезаризма», который часто

возникает из демократии, опирается, в основном, на статус «Цезаря» как доверенного лица

масс (армии или гражданских лиц), которому по традиции предоставляется полная свобода

действий. Таким образом, «Цезарь» является неограниченным в своих полномочиях главой

аппарата высоко квалифицированных офицеров и должностных лиц, которых он сам лично

отбирает без учета традиции или каких-либо иных соображений. Данное «правление гения»

однако противоречит формальному «демократическому» принципу повсеместно

избираемого аппарата чиновников.

3. Обычно пост чиновника закреплен за ним пожизненно, так, по крайней мере,

происходит в государственном аппарате, и все больше то же самое наблюдается в других

подобных структурах. Как правило, пожизненное пребывание в должности предполагается

даже тогда, когда случаются увольнения или происходит периодический перевод чиновника

на другую должность. В отличие от работника частного предприятия, чиновник обычно

выполняет свои функции пожизненно. Законодательное или же фактическое признание за

чиновником нахождения в должности до пенсионного возраста, однако, не рассматривается

как его исключительное право занимать пост в государственном учреждении, как это имело

место во многих властных структурах в прошлом. Там, где созданы правовые гарантии

против произвольного увольнения или перевода чиновника с занимаемого поста, они просто

обеспечивают строго объективный характер исполнения особых должностных обязанностей

независимо от всех личных пристрастий. Например, это относится ко всем должностным

лицам, работающим в судебном и особенно государственном аппарате Германии.

Поэтому в рамках бюрократии мера «независимости» - законодательно гарантируемое

пребывание в должности на государственной службе пожизненно -не обязательно является

источником повышения статуса чиновника, чье общественное положение обеспечивается

таким образом. На деле часто наблюдается обратное, особенно в древних цивилизациях и

обществах, характеризующихся высокой степенью социальной дифференциации. В таких

обществах чем жестче подчинение воле правителя, тем больше оно гарантирует

поддержание традиционно синьориального (seigneurial) стиля жизни чиновничества. Из-за

отсутствия правовых гарантий пожизненного пребывания на государственной службе

престиж чиновника может расти подобно тому, как в средние века рос престиж знати, за счет

оказания им чести быть почетными гражданами, и подобно тому как королевский судья

превосходил мирового судью. В Германии офицер или государственный чиновник может

быть уволен в любой момент, или, по крайней мере, это произойдет гораздо проще, чем с

«независимым судьей», который никогда не лишается своего поста даже при самых грубых

нарушениях «кодекса чести» или правил кабинета. По этой причине при прочих равных

условиях судья, с точки зрения правящего класса, меньше подходит для общественной

деятельности нежели офицеры и государственные служащие, чья большая зависимость от

вышестоящего является большей гарантией их соответствия требованиям к их статусу.

Конечно же, среднестатистический государственный служащий прилагает усилия к тому,

чтобы закон о государственной службе предоставлял ему социальное обеспечение по

старости и давал бы ему гарантию от произвольно принятых решений по поводу его

увольнения. Однако эта борьба имеет свои пределы. Чрезмерно сильное развитие «права на

должность» естественно затрудняет комплектацию штата в техническом плане, поскольку

такое развитие уменьшает возможности продвижения честолюбивых кандидатов по службе.

Это делается для того, чтобы государственные служащие, в целом, не чувствовали своей

зависимости от тех, кто находится «наверху». Однако отсутствие ощущения зависимости от

вышестоящих в первую очередь основывается на чувстве зависимости от равных себе, а не

от тех, кто по положению в обществе находятся ниже. Для современного консервативного

движения в среде духовенства (Badenia), вызванного беспокойством по поводу угрозы

предположительного отделения церкви от государства, было характерно нежелание

превратиться «из главы в слугу церковного прихода».

4. Государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде

обычно фиксированного жалования и пенсионное пособие по выходу на пенсию. Жалование

подобно заработной плате определяется не объемом проделанной работы, а соответствием

«статусу», т.е. соответствием роду деятельности («рангу») и, кроме того, возможно, в

соответствии со стажем. Относительно высокая гарантированность дохода чиновника, а

также общественное уважение делают государственную службу привлекательной особенно в

тех странах, где уже нет возможностей получать прибыли за счет колоний. В странах,

располагающих колониями, сохраняется относительно низкий уровень заработной платы

государственных чиновников.

5. Чиновник ориентирован на «карьеру» в иерархической пирамиде государственной

службы. Он продвигается с более низкого, менее важного, а потому и менее оплачиваемого

поста к более высокому. Естественно, что среднестатистический государственный чиновник

стремится к механическому фиксированию условий продвижения по служебной лестнице,

если не занимаемых постов, то хотя бы уровней заработной платы. Он хочет, чтобы эти

условия определялись либо с учетом «трудового стажа», либо, возможно, в соответствии с

баллами, полученными в развитой системе профессиональных экзаменов. Повсеместно такие

экзамены являются неотъемлемым показателем профессиональной пригодности чиновника и

оказывают влияние на его карьеру в течение всей его жизни. Сюда же следует отнести

желание ограничить право на занятие государственного поста и все возрастающую

тенденцию к кастовости и материальной обеспеченности чиновничества. Все это ведет к

тому, чтобы рассматривать государственные учреждения в качестве «пребенд» тех, кто

имеет соответствующие документы об образовании. Необходимость учитывать прежде всего

личностные и интеллектуальные качества, а не документы об образовании, имеющие

нередко второстепенное значение, привела к тому, что самые высокие политические посты,

особенно «министерские», в основном предоставляются без ссылки на подобные документы.

Примечания

1 Источник: Из книги From Max Weber: Essays in Sociology, edited and translated by H.H.Gerth and C.Wright Mills.

Copyright © 1946 by Oxford University Press, Inc.; renewed 1973 by Hans H. Gerth. Reprinted by permission.

Footnotes omitted.

6

Введение в науку государственного управления

Леонард Д. Уайт

Предисловие

Как ни странно, исследователи американских политических институтов никогда не

производили систематического анализа нашей системы управления, кроме как с правовой

точки зрения. До недавнего времени большое число вопросов, имеющих первостепенное

значение для управления и представляющих огромный интерес, не рассматривались даже в

учебниках; и даже сегодня им посвящены лишь отдельные главы. Но, конечно же, никто не

пытается утверждать, что государственное управление можно отложить “как какой-то

технический вопрос, который, в дальнейшем, и мог бы быть улажен чиновниками, после

того, как ученые мужи договорятся об основных принципах”.

Дело в том, что за последние два десятилетия была написана огромная литература,

посвященная принципам и методам управления. Настоящая книга представляет собой

попытку обобщить, проанализировать и оценить наиболее важные наблюдения на основе

американского опыта. Осуществить это в рамках одной книги нелегкая задача, сопряженная

с постоянной опасностью пасть жертвой или Сциллы, увлекаясь деталями, или Харибды,

занимаясь неоправданным обобщением. Полное отсутствие на карте какого-либо маршрута

безопасного плавания через эти неисследованные воды дополнительно увеличивает

рискованность данного предприятия.

Эта книга основывается, по крайне мере, на четырех предположениях. Предполагается,

что государственное управление представляет собой единый процесс, однородный по своим

сущностным характеристикам независимо от того, где он происходит, и поэтому отдельные

исследования управления на городском, штатном или федеральном уровне не проводятся.

Предполагается, что изучение государственного управления должно начинаться, скорее

всего, с основ менеджмента, а не с основ права, и поэтому в книге больше внимания уделено

деятельности Американской Ассоциации Менеджеров, а не решениям судов.

Предполагается, что государственное управление все еще представляет собой, прежде всего

искусство; в книге большое значение придается тенденции преобразования государственного

управления в научную дисциплину. Предполагается, что государственное управление

превратилось в наиболее важную задачу, стоящую перед государственным аппаратом и

будет оставаться таковой в будущем.

Глава1

Управление и современное государство

”Управление постепенно стало профессией. Его задачи возросли по трудности,

ответственности и сложности. В настоящее время оно имеет отношение ко всем наукам

от химии и механики до психологии и медицины. И поэтому оно призывает к себе на

службу, как мужчин, так и женщин, тактичных и высоконравственных, имеющих высокую

степень квалификации, хорошо развитые организаторские способности и обладающих

качествами лидера. В нем заняты адвокаты и доктора, бухгалтеры и художники. И через

процесс руководства ими создается профессия управленца, стоящая над всеми ними, что

предполагает дальнейшее совершенствование стандартов, квалификации, процесса

практического овладения навыками и технологий уже по линии данной специальности”.

Оливер Шелдон “Философия управления.”

Масштаб и природа государственного управления

Процесс государственного управления, на каком бы уровне - городском, штатном,

федеральном, он ни осуществлялся, обладает неким внутренним единством, что исключает

всякую попытку его по уровневой классификации. Подразделять этот процесс на

самостоятельные сферы городского, штатного и федерального управления – значит

проводить разграничения, которых в реальной жизни не существует. Ведь основные

проблемы, которые приходится решать на всех этих уровнях - одни и те же. Это – развитие

личной инициативы, обеспечение компетентности, неподкупности и ответственности

чиновников, координации их действий, финансового контроля, руководящей инициативы и

соблюдения этических норм. Да и для большинства субъектов управления политические

разграничения между его местным и штатным уровнем мало что значат. В реальной жизни

такие вопросы, как управление в области здравоохранения, лицензирование медицинской

практики, контроль над торговлей, восстановление заброшенных земель, не могут

ограничиваться собственно городским, окружным или штатным масштабом. Более того, не

существует каких-либо особых приемов и методов их решения, присущих собственно

городскому, штатному или федеральному уровню управления. Поэтому представляется

важным с самого начала особо подчеркнуть единство административного процесса и, не

расчленяя его на области городского, штатного и федерального, рассматривать его как

процесс, общий для всех уровней управления.

Государственное управление – это руководство людьми и распределение материальных

ресурсов для достижения целей, стоящих перед государством. Такое определение, выделяя

управленческий аспект руководства, сводит к минимуму его регламентированность и

формализм, а также позволяет скоординировать деятельность правительства и конкретные

действия какой-либо организации, будь то коммерческая, благотворительная, религиозная

или просветительская. В любой из этих организаций понимают, что правильное руководство

является основным элементом успешной работы. Данное определение не затрагивает вопрос

о том, в какой степени само управление участвует в формулировке целей, стоящих перед

государством, и не касается споров относительно сущности управленческих действий.1

Государственное управление призвано решать вопросы, связанные с наиболее

эффективным использованием ресурсов, имеющихся в распоряжении руководителей и

рядовых сотрудников. Имеются в виду не только ассигнования для реализации конкретных

целей и материальные ресурсы (общественные здания, техническое оборудование, дороги и

каналы), но и человеческие ресурсы (сотни тысяч мужчин и женщин, находящихся на

государственной службе). Независимо от рода деятельности, разумное управление стремится

избежать неоправданных затрат, экономно расходовать сырье и энергоресурсы и при этом в

максимально кратчайшие сроки выполнить поставленные государственные задачи для

обеспечения экономического роста и улучшения благосостояния рабочих.

Чтобы получить полное представление о функциях управления в этой области, вполне

достаточно подробно описать рабочий день большого департамента, скажем, отдела службы

здравоохранения большого города, который начинается в 9 часов. Предположительно, в это

время служащие уже находятся на своих рабочих местах. Время прихода на работу они

фиксируют либо расписываясь в журнале регистрации, либо с помощью компостера. После

этого они оставляют одежду в своем шкафчике, обмениваются новостями и, в конце концов,

приступают к работе, ритм которой постоянно нарастает. Поступают звонки от населения, от

ответственных руководителей, курирующих то или иное направление, от групп, созданных

для решения специфических задач, от персонала, который занимается приемом посетителей,

по большому кругу крупных или мелких вопросов. Приходят телеграфные сообщения из

ближайшего города об угрозе эпидемии, проводятся совещания как внутри отделов, так и

между ними, спешат с поручениями курьеры. Здесь же и полицейский, который доставил

образцы для анализа из местной СЭС. Взволнованные граждане хотят получить результаты

лабораторных анализов, сданных вчера, а представители делегации от бюро ритуальных

услуг пришли с жалобой на больничные морги. Явился член городской управы, чтобы

похлопотать за своего протеже; очередь проституток в приемной, ожидающих медицинского

освидетельствования, прежде чем будут слушаться их дела в суде; торговый агент, который

не согласен с суммой контракта на поставку лабораторного оборудования; в коридоре

горстка людей, отлынивающих от работы, что-то обсуждает шепотом. Непосвященному

наблюдателю все увиденное кажется чрезвычайно хаотичным и беспорядочным. Но

дальнейшие наблюдения рассеивают первоначальные впечатления. Все эти обязанности

четко распределены среди сотрудников, которые имеют соответствующую квалификацию.

Вопросы и жалобы обрабатываются в соответствии с определенными нормами, бланки

заполняются и рассылаются по инстанциям; какая-то работа выполняется рядовым

служащим, а иная поручена заместителю начальника службы. Такое распределение

обязанностей подразумевает исполнение рутинной работы персоналом низшего звена, тогда

как важные дела находятся в компетенции руководителей более высокого уровня. И сложная

процедура ведения дел в любых учреждениях осуществляется именно таким упорядоченным

образом: какие-то сотрудники заполняют бланки, другие подшивают корреспонденцию в

дела, кто-то принимает жалобы по телефону и дает указания инспекторам, а другие диктуют

письма, проводят бактериологические анализы, проверяют вентиляционные системы,

выдают лицензии, составляют планы, Глава департамента, который курирует

здравоохранение, согласовывает деятельность своего учреждения с муниципалитетом и

мэром, с партийной организацией, с финансовыми органами, с общественностью, а также с

деятельностью подобных организаций на штатном и федеральном уровнях, не упуская при

этом из вида контроль за деятельностью своего ведомства на всех этапах работы.

Все это имеет весьма отдаленное сходство с работой египетского писца, скрупулезно

фиксировавшего сделки на свитке папируса. Однако в исторической ретроспективе

управление представляется как постоянное эволюционное развитие с древних времен и

поныне. Действительно, процесс разграничения функций привел к радикальным

преобразованиям в методах работы, тем не менее, основные управленческие обязанности в

военных и финансовых ведомствах, в учреждениях, занимающихся делами королевской

семьи, практически остались неизменными. Основное различие между современным

чиновником и писцом античных времен заключается в том, что первый имеет в своем

распоряжении совершенное материальное обеспечение, необходимое для работы, и

постоянно использует в своей профессии достижения науки.

Следовательно, государственное управление – это осуществление общественно-

значимых функций: основная цель управленческой деятельности заключается в воплощении

общественно-значимых программ в кратчайшие сроки с максимальной экономией.

Естественно, это не единственная цель государства как организационного целого; защита

личных прав граждан, наряду с формированием их гражданской позиции и ответственности,

а также признание плюрализма общественного мнения, поддержание правопорядка и

обеспечение благосостояния страны. Все это входит в круг постоянных целей государства.

Управление должно быть соотнесено с другими сферами управления, а также должно

учитывать огромную работу частного сектора, который в Америке, как нигде в мире, в

значительной степени, дополняет государственный сектор. Следующая глава посвящена

рассмотрению того, как это делается. Но сейчас было бы желательно выявить различия в

таких смежных областях как государственное управление и административное право.

Утверждается, что «…административное право, представляет собой тот раздел публичного

права, который определяет организационную структуру и сферу управленческих

полномочий, а также содержит отдельные статьи по защите прав в случае их нарушения…».2

Данное определение совершенно справедливо указывает на то, что административное право

в содержательном плане принадлежит юриспруденции и отмечает, что его основной целью

является защита частного права, в то время как цель государственного управления состоит в

эффективном решении общественно-значимых задач.

Эти две цели не только различны, но и порой вступают в противоречие. Управление,

безусловно, регулируется нормами административного права, равно как и статьями

Конституции. Однако, действуя в рамках правового поля, государственное управление

делает все возможное для того, чтобы с максимальной эффективностью достигнуть цели,

обладающие общественной значимостью. Профессор Френд излагает предмет нашего

обсуждения в сжатой форме.3

По-видимому, внимание тех, кто занимается государственным управлением в

настоящее время сосредотачивается, в основном, на проблемах эффективности. Это легко

понять. При возрастающем контроле правительства над всеми важнейшими сферами

интересов, в целом, мы продолжаем строго придерживаться теории самоуправления в

организации управленческого аппарата, что не обеспечивает высокого уровня

профессиональных знаний и навыков.

Все же, расширяющиеся полномочия органов управления требуют повышения

защищенности против злоупотребления ими. И пока есть вероятность совершения ошибки

чиновником, проявления им пристрастности или чрезмерного рвения – защита частного

права важна в такой же степени, как и осуществление любой другой правительственной

политики.

Специалисты государственного управления знакомы с традиционным делением

управленческой деятельности в рамках законодательной, исполнительной и судебной

власти.4 Важно понять, что работа управленческого аппарата включает все три вида

деятельности, хотя строгое следование теории разделения властей ограничило бы, вероятно,

эту деятельность выполнением « исполнительских» функций. Заострив внимание на том, что

административный орган выполняет полномочия, которые частично являются

исполнительскими, частично законодательными и частично судебными, Кроули утверждает,

что « административный орган является просто средством консолидации разделенных видов

управленческой деятельности правительства в определенных практических и социальных

целях»; и далее дает обоснованную аргументацию в защиту слияния властей.5 В

действительности, управление все чаще стремится войти в область законодательства

принятия судебных решений, поднимая важные проблемы, которые будут рассмотрены в

последующих главах.

Специалисты в области общественных наук начинают понимать, что, фактически,

администрирование стало основной функцией современного правительства. В более ранний

исторический период законодательные органы занимались основными вопросами,

доступными пониманию непрофессионалов. Это были, прежде всего, проблемы

юридической оценки важных вопросов политической этики; таких, как предоставление права

голосования гражданам путем устранения имущественного ценза, предоставление в

пользование общественных земель, отделение англиканской церкви от государства или

либерализация монархического государства. Проблемы, которые нахлынули на

законодательные органы в настоящее время, зачастую являются исключительно

техническими и могут быть решены непрофессионалом лишь с помощью услуг эксперта.

Контроль над местными органами управления, управление государственными службами,

принятие запретительных поправок, бюджетные ассигнование на военно-морской флот,

организация здравоохранения, поддержка государственных научных исследований в

сельском хозяйстве – все это вопросы, которые могут быть разработаны и приняты в

качестве законов лишь с помощью людей, которые детально разбираются в каждом

конкретном случае. Так, например, мы обнаруживаем, что на государственной службе есть

чиновник, который знает все, что, положено, о том, как осуществить контроль за качеством

воды во избежании заболеваний, другой чиновник понимает суть проблем, связанных с

появлением пшеничной ржавчины, а третий «не будет огорошен» размерами субсидий на

развитие национального парка. Эти люди не только полезны законодателям, погибающим

под нарастающим потоком законопроектов – без них просто невозможно обойтись. А можно

действительно предположить, что в недалеком будущем традиционное предназначение

законодательной власти, как главной составляющей управленческого триумвирата будет

заменено на более реалистический анализ, который позволит определить государственное

управление как деятельность правительства, осуществляемая в сферах, оговоренных ветвями

законодательной и судебной власти.

Возникновение государственного управления.

Управленческие институты США возникли и развивались по аналогии с британскими.

Наши местные органы управления были построены по модели английских, существовавших

в 17 веке. Децентрализованные, самоуправляемые, находящиеся под давлением со стороны

сословия сквайров, они смогли приспособиться к экономическим и общественным условиям

Нового Света. Даже в настоящее время основные элементы нашей административной

структуры находятся под влиянием старой английской системы, ни в одном Американском

штате сообществ не существует прототипа континентального интенданта или его преемника-

префекта. Однако современные общественно-экономические условия, в которых действует

администрация, и настоятельная необходимость в возрастающей степени вмешательства

государства в разные сферы жизни общества, требуют ускорить решение вопроса о том,

может ли современное индустриальное социальное (interventionist) государство действовать

на основе добровольной и в значительной степени непрофессиональной деятельности

чиновников, что характерно для нашего административного наследия. Проблемы, которые

чиновники должны решать в данный момент, так многочисленны, разнообразны и

технически трудны, что вряд ли государство сможет сохранить свои позиции, если не примет

хотя бы основных принципов бюрократического государственного управления. Не является

ли жизненно необходимым для демократических государств использование преимуществ

государственной службы, которые выражаются в пожизненном сохранении должности

чиновника, особом образовании должностных лиц, наличии профессионального интереса

государственного служащего, преданности интересам государства? Никто не поймет, что это

предложение в пользу автократии, а не демократических институтов. Но, демократические

общества могут успешно заимствовать у хорошо организованных административных систем

те элементы, которые можно должным образом приспособить к их собственным основным

политическим институтам для того, чтобы способствовать эффективному осуществлению их

целей и программ.

Дело в том, что роль управления в современном государстве подвержено глубокому

влиянию общеполитической и культурной среды определенного исторического периода.

Требуя ограничить деятельность государства выполнением полицейских и оборонных

функций “теория Laisser-fair”, созданная школой социальной философии, способствовала

созданию такой ситуации, когда администрация оказалось малочисленной и

малоэффективной. Чиновничество рассматривалось как неизбежное зло, а бюрократия как

постоянная опасность. На континенте безответственные государства, игнорируя большей

частью чаяния народа и не имея собственных программ улучшения благосостояния, в

значительной степени способствовали усилению научной философской аргументации в

пользу невмешательства государства.

Новая социальная философия и новая концепция государственного управления

появилась в результате промышленной революции и ее социальных, экономических и

политических проявлений. “Теория Laisser-faire” была отброшена как философами, так и

государственными деятелями, и двадцатом веке началась эра коллективной деятельности.

Расширение промышленности в национальных и международных масштабах, увеличение

объема перевозок воздушным, железнодорожным и автомобильным транспортом, изменение

систем связи (почта, пресса, телеграф, телефон, радио), невероятно возросшая мобильность

людей и идей, урбанизация индустриальных государств и формирование мощных

социальных классов и экономических интересов – все это не только увеличило сферу и

интенсивность управленческой деятельности, но и создало новые проблемы, усугубив

важность и трудность уже существующих.

Короче говоря, промышленная революция обусловила такую степень общественного

сотрудничества, что это сделало невозможным существование “теории Laisser-faire”. И

постепенно новая общественная среда создает в сознании людей концепцию роли

государства, которая приближает функции выполняемые им к условиям современной жизни.

Эти новые идеи предполагают, что государство должно быть гарантом, как общественного

сотрудничества, так и социального регулирования. Государство, таким образом, становится

важным инструментом, при помощи которого выполняется программа совершенствования

общества. «Власть государственной службы возрастает, пишет английский ученый,

поскольку государство отказалось от старой роли, как сказал Лассаль, ночного сторожа, от

роли простого исполнителя правосудия в прямом смысле слова. В наше время государство

исходит из теории, что благо как отдельного человека, так и общества в целом создается

коллективным разумом и объединенными усилиями, и прийти к нему можно через

законодательные нормы».6

Широкомасштабная государственная программа, направленная на повышение

благосостояния народа, никоем образом не предполагает ограничения репрессивных и

контрольных функций государства. Борьба классов за распределение общественного

прибавочного продукта привела к вмешательству в нее государства, которое выступило на

стороне экономически незащищенных слоев населения (детей, женщин, рабочего класса),

настаивая на установлении минимальной заработной платы, сокращении рабочего дня и на

благоприятных для здоровья условий труда. Настоятельные требования различных групп

«реформаторов» вылились в установление различного рода запретов и предписаний

относительно продажи товаров, продававшихся на «черном рынке» товаров (сигарет,

наркотиков, алкоголя), а также к цензуре кинопродукции. Необходимость гарантировать

интеграцию процессов самоуправления привела к контролю за выборами и политическими

партиями, а также к разработке законодательства, направленного на борьбу с коррупцией.

Поэтому, в каждой области общественной жизни объем задач современного

государства расширяется. При этом в каждой области общественной жизни расширяется

также и сфера деятельности государственного управления, т.к. каждый этап новой

государственной программы требует дополнительной управленческой деятельности.

Ввиду этих причин неудивительно, что в последние два десятилетия технической

стороне управления уделялось повышенное внимание. Примечательно, что за сотню лет

существования нашей нации, единственный сторона госуправления, которая выступила на

первый план при решении общенациональных вопросов, была «система дележа

добычи»(spoils system). В своем блестящем эссе В.Вильсон объяснил, почему американцам

не удалось осознать важность научно-обснованного управления. В журнале “Political Science

Quarterly” он указывает: «…до второй половины нашего столетия, пока не начался расцвет

систематического знания, никто не пытался привести в систему госуправление, как отрасль

науки об управлении. До настоящего времени все публицисты, читаемые сегодня, думали,

спорили и отстаивали догмы, касающиеся только устройства правительств: природы и

сущности государства, места верховной власти, власти народа и королевской прерогативы.

Все дискуссии сводились к той области теории, где монархия выступала против демократии,

где олигархия могла бы создать для себя оплот привилегий и где тирания могла бы найти

возможность удовлетворить свои притязания на власть путем подавления противников.

Вопрос о том, как провести закон в жизнь быстро и беспрепятственно, основываясь на

принципах просвещения и беспристрастности, был отложен в сторону, как какой-то

технический вопрос, легко решаемый чиновниками после того, как ученые мужи

договорятся об основных принципах…».

К сожалению, будущий президент Принстонского университета, а затем и президент

Соединенных Штатов, за исключением этой работы больше никогда не занимался глубокими

исследованиями данной проблемы.

Интерес к государственному управлению в ХХ веке возник в силу разных причин.

Одна из самых важных - это быстро растущие правительственные расходы

«беспрецедентный катаклизм расходов государства».7 Утверждается, что общая доля

государственного дохода, предназначенная для удовлетворения муниципальных нужд, нужд

округа, штата и государства в целом, увеличилась с $ 2.131.402.000 в 1912 году до $

6.346.332.000 в 1922 году, рост составил 198%, расходы на душу населения возросли с $

21.96 в 1912 году до $ 58.37 в 1922 году.8 Совокупные чистые расходы федерального

правительства достигли своей наивысшей точки $ 5.687.712.849 в 1920 финансовом году. С

этого времени были предприняты меры по постепенному уменьшению ежегодных расходов

до $ 3.000.000.000.

Однако, после войны наблюдается быстрое увеличение расходов правительств штатов.

В 1913 году они составили $ 3.95 на душу населения, а в 1922 году $ 11.82.9 Муниципальные

расходы на душу населения по всем основным службам возросли с

$ 17.34 в 1912 году $ 33.15 в 1922 году.10 Доктор Митчел и его коллеги подсчитали, что

национальный доход с 1913 по 1919 годы увеличился с 33.3 млр до 66.00 млр долларов, что

составляет примерно 200%. Эти данные указывают на то, что национальный доход отягощен

правительственными расходами в последнее время не на много больше, чем это было до

войны, но протесты против высоких налогов не прекращаются.11 Получившая огласку

тенденция к увеличению расходов, тяжелое бремя налогов, а также отчаянные попытки

федерального правительства экономить средства поставили на повестку дня вопрос о

повышении эффективности управления. Настоятельная необходимость более эффективного

использования общественных ресурсов остается неизменной, и пока сохраняется

существующий высокий уровень налогообложения, чрезвычайно важно использовать

каждую возможность для того, чтобы обеспечить максимальную результативность затрат.

Мировая война выявила контраст между методами управления демократических и

автократических правительств, а также способствовала резкой критике освещенного

временем плана «доведения дела до конца кое-как». На раннем этапе было объявлено, что

война состоится между демократией и автократией, но позже все сошлись на том, что, для

того, чтобы эту войну закончить, демократии просто необходимо было принять навязанные

ей автократические методы управления.12 Различные управленческие методы, которые

применялись воюющими странами для контроля над снабжением продовольствием,

являются, однако, яркой иллюстрацией демократического и автократического подходов к

определенным проблемам.

Менее заметна международная конкуренция в торговле и промышленности, которая

продолжает повышать требование к эффективности управления. Федеральная Торговая

палата проявила большую заинтересованность в повышении эффективности, поскольку,

«…будучи бизнесменами, они уже поверили в эффективность и экономию и хотели увидеть,

их можно применить на уровне городского, штатного и федерального правительств;

поскольку они уже осознали, что эффективное и экономное управление представляет собой

залог процветания и делового успеха; поскольку, как настоящие граждане своей страны, они

желали видеть честное, научно-обоснованое и разумное государственное управление». В

1912 году на первом ежегодном заседании Торговой палаты развернулась дискуссия по

бюджетной реформе федерального управления, после которой состоялся референдум, почти

единодушно принявший конкретные предложения. Год за годом Торговая палата ставила эти

вопросы перед Конгрессом.

Данная организация также добилась выделения правительственных субсидий в помощь

профессионально-техническим школам, федеральному министерству по общественным

работам, общей реорганизации административной системы, улучшившей методы управления

персоналом, и для финансирования деятельности постоянного отдела планирования при

почтовой службе. Нью-йоркская Торговая палата принимала также активное участие в

выдвижении предложения об улучшении государственного управления, как на уровне

штатов, так и на федеральном уровне. Реорганизация консульской и дипломатической служб,

осуществленная согласно закону Роджерса, была вызвана интересами бизнеса. Недавние

откровения госсекретаря Гувера о контролируемых иностранными правительствами

монополиях, выпускающих резину, кофе, сизаль и другую продукцию, указывают на новый

этап в международной торговой конкуренции, что может серьезно повлиять на проблемы

организаций нашего государственного управления. Дело в том, что американский бизнес

достиг того предела, когда он не может продолжать получать прибыли просто увеличивая

производительность труда с тем, чтобы удовлетворить запросы внутреннего рынка,

защищенного стеной высоких тарифов. Сейчас, являясь конкурентом на мировом рынке, он

столкнулся с необходимостью поддержания доходов в значительной степени путем

уменьшения цены производства, благодаря лучшему менеджменту и более эффективному

использованию ресурсов. Другими словами, стало необходимым широкомасштабное

сокращение расходов и наиболее эффективное использование оборудования. На этом этапе

бизнес опередил государственное управление.

Настоятельные требования влиятельных социальных групп практической реализации

их законодательных программ является постоянным стимулом методов управления.

Действие восемнадцатой поправки к Конституции США – важная иллюстрация этого

положения. Сторонники ее обязательного проведения в жизнь сумели настоять на том, чтобы

запретить отбор чиновников, основанный на системе заслуг. Недостаточно активное

проведение в жизнь закона Волстада явилось причиной того, что Антиалкогольная Лига

Америки потребовала более последовательного выполнения закона, и вопрос, таким

образом, из политической сферы перешел в сферу управления. Этот пример иллюстрирует

универсальный перенос интереса, поскольку, как только политика достигает

законодательной силы, главная проблема переходит в область управления. Точно также

организации, заинтересованные в сокращении рабочего дня, в установлении минимальной

заработной платы, в налоговой реформе и других вопросах, становятся ярыми сторонниками

научно-обоснованных методов управления.

Движение научного менеджмента внесло достойный вклад в осуществление социально-

значимых задач.13 Движение, начало которому было положено новаторской работой

Ф.Тэйлора, способствовало постоянному расширению сферы интересов и, в конце концов,

создало целую философию социального совершенствования на основе научного контроля

над процессом производства.

Значительные улучшения, достигнутые промышленностью в результате применения

методов научного менеджмента, поставили вопрос о возможности подобных же заметных

улучшений в сфере госуправления. Какой бы ответ не был дан на этот вопрос, нет сомнения

в том, что достижения научного менеджмента сделали заметным всю ту

неудовлетворенность от использования устарелых методов, которые характерны для многих

государственных учреждений. Становится все более очевидным, что обещания

американского образа жизни не исполнятся до тех пор, пока американское госуправление не

расстанется с теми привычками, которые ему были навязаны веком небрежения.

Примечания

1 Одно из первых определений, данных американским автором, можно найти у Вудро Вильсона: "Сфера

управления – это сфера бизнеса…Цель науки об управлении – спасти методы исполнительной власти от

беспорядка и дороговизны эмпирического эксперимента и установить их на фундамент твердых

принципов…Государственное управление – это детальное и систематическое исполнение государственного

законодательства. Каждое конкретное применение общего права - это управленческий акт." «The Study of

Administration.» Political Science Quarterly - No2. С. 210, 212.

Гуднау определил сферу управления следующим образом: " Итак, на этих страницах под функцией

управления понимается исполнение, по неюридическим делам, закона или воли государства, выраженных

полноправной властью." Principles of Administrative Law of the United States. С. 14 (1905). В работах Гуднау,

однако, нет четкого разграничения между управлением и административным правом. В принципе, разница

начинает проявляться только сейчас. Она видна в таких французских терминах, как droti administratif и doctrine

administrative; в таких немецких терминах, как Verwaltungskunde и Verwaltunsrecht, или Verwaltungspolitik.

Отметь также слова "les sciences administratives." Об авторском разведении понятий смотри ниже.

2 Frank J. Goodnow, Comparative Administrative Law. No1. С. 8-9. (1893). Контраст хорошо виден при сравнении

двух статей, в которых описываются две сферы, соответственно: J.D. Barnett, «Public Agencies and Private

Agencies». Am. Pol. Sci. Rev. 18 pp.34-48 (1924); и J.C.Logan, «Cooperation of Public and Private Welfare Agencies»,

Annals 105.pp. 88-92 (1923).

3 Proceedings. Am. Pol. Sci. Assoc. No 6. p. 58 (1909).

4 Четкое описание терминов можно найти у редактора Illinois Law Review No. 15, pp. 108-118. Он пишет:

"Законодательство – это объявление новых правил (независимо от их применения) обязательного поведения

органом государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных. Вынесение

решения – это определение характерной дискуссии через применение правил обязательного поведения, через

орган государства, чьи власти призваны исключать другие функции, кроме как непредвиденных.

Исполнительная функция – это фактическая и окончательная реализация правил обязательного поведения через

государственный орган власти, при чем ветви власти этого государства призваны исключать другие функции,

кроме как непредвиденных. Исполнительная власть это четвертый термин; его функции в чистой теории всегда

должны присутствовать среди трех вышеперечисленных типов власти, но на практике она может быть и

зачастую является комбинацией двух и более властей. Примерами такой комбинации властей являются

Международная коммерческая комиссия, Федеральная торговая палата и многочисленные государственные

комиссии предприятий общественного пользования."

5 Herbert A. Croly, Progressive Democracy. Ch. 17 (1914).

6 Herman Finer, «The Civil Service in the Modern State». Am. Pol. Sci. Rev. No 19. pp. 277-289 (1925).

7 См. Henry J. Ford, Cost of Our National Government (1910); Edward B. Rosa, «Expenditures and Revenues of the

Federal Government». Annals 95. P.1 (1921); Herbert D. Brown, «The Historical Development of National

Expenditures», Proceedings of the Academy of Political Science No.9. pp. 336-346 (1921).

8 «The Trend in Public Expenditures» Annuls 113.part I (1924).

9 Austin F. MacDonald, «The Trend in Recent State Expenditures». Annuls 113. pp. 8-15; сравни Миннесотская

налоговая комиссия «Cost of Government in Minnesota». Biennial Report, 1918. "Экономический факт, который

оказывает давление на муниципальные правительства, даже на научное управление городскими делами, -

растущие расходы по обязательствам. Это происходит только потому, что у нас нет расчетов, которые

отражают трудности задач, стоящих перед нами, потому эти трудности не пугают нас." Morris L. Cooke,

«Scientific Management of the Public Business», Am. Pol. Sci. Rev. 9, pp. 448-495 (1915); ср. «The Cost of

Government. City of Detroit», Public Business 80, p. 97, издано Детройтским управлением правительственных

исследований.

10 Lane W. Lancaster, «The Trend in City Expenditures» Annuls 113, pp. 15-22 (1924).

11 National Bureau of Economic Research. Income in the United States, No. 1. p.13 (1921).

12 Сравни: Charles G. Fenwick, «Democracy and Efficient Government - Lessons of the War». Am. Pol. Sci. Rev. 14.

Pp.565-586 (1920).

13 Смотри Frank B. Copley, Frederic W. Taylor, the Father of Scientific Management (1923); Horace B. Drury,

Scientific Management. A History and Criticism (1915); Edward E. Hunt, Scientific Management since Taylor (1924);

General William Crozier, «Scientific Management in Government Establishments» Bulletin of the Taylor Society 1

(1915); C.B. Thompson, «Literature of Scientific Management» Quarterly Journal of Economics 28 pp.506-507

(191314); Henry H. Farquhar «Positive Contributions of Scientific Management». Там же, 33, pp. 466-503 (1918-19),

и «Critical Analysis of Scientific Management». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.16-30 (1924); Frederic A.

Cleveland, «The Application of Scientific Management to the Activities of the State», Tuck School Conference on

Scientific Management, pp.313-335 (192); Morris L. Cooke, «The Influence of Scientific Management upon

Government». Bulletin of the Taylor Society 9, pp.31-38 (1924).

Смотри также William H. Leffingwell, Office Management (1915); Richard H. Lansburhg Industrial

Management (1923).

О значительном изменении в отношении членов профсоюза к менеджменту читай "Labor’s Ideals

Concerning Management" by President William A. Green of the American Federation of Labor, Bulletin of the Taylor

Society 10, pp. 241-253 (1925).

7

Отдача распоряжений

Мари Паркер Фоллетт1

Для некоторых людей отдача распоряжений представляется достаточно простым

делом: они полагают, что могут давать указания, которым будут беспрекословно

подчиняться. С другой стороны, проницательное чувство здравого смысла многих

руководителей подсказало им, что отдача указаний сопряжена со многими трудностями и

что требование беспрекословного подчинения распоряжениям, которые не одобряются и

даже, возможно, не понимаются, является в бизнесе плохой политикой. Психология, так же

как и наши собственные наблюдения, показывает, что мы не только не можем заставить

людей выполнять работу наилучшим образом путем приказаний или увещеваний, но даже

доказательства и убеждение могут быть недостаточными. Даже, «согласие подчиненного» не

сделает все то, что должно быть сделано - это важное замечанием для тех, кто защищает

представительство работников. Потому что, вся наша прошлая жизнь, полученное

образование, приобретенный опыт, все наши эмоции, верования, предрассудки, любые наши

желания сформировали определенный склад ума, который психологи называют моделью

поведения или действия.

Поэтому простое достижение согласия принесет мало пользы: до тех пор, пока вы не

поменяете модель поведения людей, вы не измените самих людей. В процессе управления

хозяйством, организации производства создаются определенные модели поведения людей, то

есть, определенные ментальные отношения. Например, фермер имеет основную склонность

к тому, чтобы «быть самому по себе». Предположим, что данная установка изменена

действиями партнеров фермера, причем, поскольку фермер сам примет участие в смене

данной установки, мы можем сказать, что она будет изменена и его собственными

действиями. Точно также рабочий часто имеет склонность проявлять антагонизм по

отношению к своим работодателям, которую можно сменить не путем споров или

увещеваний, а только путем определенных действий, которые приведут к смене данной

склонности. Один из моих друзей по профсоюзу сказал мне, что, будучи маленьким

мальчиком, он слышал как его отец, работавший в обувном магазине, все время ругал своего

начальника. Так он вырос, веря в то, что рабочий должен по природе вещей испытывать

антагонизм по отношению к своему работодателю. Я знаю многих рабочих, которые имеют

предубеждение против найма на фабрики людей из колледжа. Думаю, вы все можете

привести мне примеры отношения к вам ваших работников, которое вы хотели бы изменить.

Например, хотелось бы сформировать отношение уважения к мнению профессионала.

Продолжая рассматривать этот вопрос, мы увидим, что должны будем сделать три

вещи. Я собираюсь использовать язык психологии:

1) Сформировать определенные установки

2) Обеспечить средства выражения этих установок

3) Увеличить выраженную реакцию по мере того, как она осуществляется

Что это означает на языке бизнеса? Психолог дал нам пример покупки товара.

Продавец сначала формирует вашу установку, то есть стимулирует в вас желание купить его

товар. Затем, в особый психологический момент, он достает бланк контракта, который вы

можете подписать и таким образом выразить эту установку. Затем, в то время, как вы

готовитесь подписать контракт, кто-нибудь входит в комнату и сообщает вам, как он был

доволен покупкой этого изделия, это усиливает вашу реакцию, которая уже была выражена.

Если мы применим это к вопросу распоряжений и подчинения им, то увидим, что люди

могут подчиняться распоряжениям, только если они апеллируют к старым моделям

поведения или к вновь созданным. Когда работодатель обдумывает приказ, он должен

учитывать поведенческие привычки, которые будут гарантировать его выполнение. Мы

должны сначала подвести продавца, торгующего обувью, или клерка, получающего деньги

по чеку, к тому, чтобы он ощутил потребность в необходимости другого метода работы.

Затем правила работы магазина или банка должны быть изменены таким образом, чтобы

сделать принятие этого нового метода продавцом или клерком возможным. На третьем этапе

их готовность использовать новый метод может быть повышена путем убеждения

отдельного индивида, который покажет пример для всех остальных. Обычно вы можете

заранее убедить одного или двух, или трех рядовых членов организации. Вам этот шаг

должно быть хорошо известен из личного опыта как хорошая тактика, это то, что психологи

называют усилением готовящейся к реализации установки. Следует сказать, что показанное

работником отношение как правило не фиксируется в виде привычки, если он выразил его

один раз; требуется много ответных реакций, чтобы это вошло в привычку.

Для нас это положение является важным, ибо успех в бизнесе во многом зависит

именно от того, является ли он достаточно организованным и управляемым, чтобы

способствовать формированию определенных привычек, определенных моделей поведения.

Многим управляющим «по старинке» было тяжело понять, что приказы не могут занять

место обучения. Хочу выделить это курсивом. Неоднократно работодатель сердился из-за

того, что работник не «желал» делать того-то и того-то, когда суть предмета состояла в том,

что работник не мог, на самом деле, не мог делать так, как приказано, потому что он не мог

нарушать сформированные в течение всей своей жизни привычки. Всю эту проблематику

можно рассмотреть в плане образования, поскольку можно было бы привести множество

примеров, когда произвольный авторитет занимал место обучения. Последствия всех

революций в истории показывают результат недостатка образования.

Психология делает важный вклад в изучение путей достижения лучшего восприятия

распоряжений за счет подготовленных заранее моделей поведения, когда она указывает, что,

что одни и те же слова часто вызывают в нас довольно разные реакции в зависимости от

определенного места и определенных обстоятельств. Мальчик может по-разному

отреагировать на один и тот же совет, в одном случае, данный его учителем, а в другом

случае - школьным приятелем. Более того, он может неодинаково отреагировать на один и

тот же совет, данный учителем в классе и данный учителем во время совместной прогулки.

Применительно к отдаче распоряжений мы видим, что место, в котором даются указания,

условия, при которых они отданы, могут иметь огромное значение для получаемой нами

ответной реакции. Отправьте указания долгим путем вниз от президента до менеджера на

производстве, и эффект ослабевает. Кто-то может сказать, что сила благоприятной реакции

на приказ обратно пропорциональна пути, который проходит данный приказ. Однако это не

всегда так, и эффективность производства порой находится в опасности, если приказы с

долгим путем следования меняются на указания, отданные лично. Для этого существует своя

причина, о которой я сейчас расскажу.

Все, что мы сказали... об интеграции и круговом поведении можно применить к

предвосхищению ответной реакции на приказ. Мы говорили тогда о том, что психологи

называют линейным и круговым поведением. Линейное поведение это ситуация, цитируя д-

ра Кэбота, который написал рецензию на мою книгу Creative Experience, когда указание

воспринимается так же пассивно, как сарай, в который загружаются дрова. При круговом

поведении вы имеете «возврат». Известно, что мы сталкиваемся с возвратом каждый день и,

безусловно, должны учитывать его при отдаче приказов... Я должна отметить, что отдача и

получение указаний должны быть сущностью интеграции посредством кругового поведения,

и нам следует искать пути, приводящие к этому.

Психология делает еще один важный вклад в вопрос отдачи распоряжений или отдачи

указаний: перед тем, как сможет осуществиться взаимодействие между отдающим и

принимающим указания, часто должна быть осуществлена интеграция внутри одного или

обоих заинтересованных индивидов. Так как у каждого индивида существует две

разобщенные стороны, то, если вы достаточно сообразительны, чтобы обнаружить их, вы

сможете иногда предупредить фрейдистский конфликт, и сделать так, чтобы интеграция

появилась до того, как он вошел в пиковую стадию.

Чтобы объяснить, что я имею в виду, позвольте мне кратко описать случай с

работницей социальной сферы. После развода родителей маленькую девочку Грэйси отдали

в спокойную, благополучную, но неопрятную семью, состоящую из отца, матери и

одиннадцати детей. Девочке было хорошо в семье, но когда работница социальной сферы

узнала, что условия , в которых живет Грэйси имеют ряд неудобств, она предложила

отправить ее в другое место. Тетя Грэйси, живущая в роскошных условиях, узнав об этом,

захотела, чтобы девочка жила с ней. Девочке эта идея тоже очень понравилась. Работница

социальной сферы поинтересовалась у Грэйси : “Почему же ты переехала к тете? Ведь тебе

хорошо там, где ты живешь ?.” На что девочка ответила:"А разве не может быть и “хорошо”

и ”роскошно”. Как вы видите, Грэйси изъявила два желания. Возможно, что работница

соцсферы предотвратила фрейдистский конфликт , тем , что поселила девочку к тете,

объединив таким образом различные линии поведения. Я не знаю, чем закончилась эта

история, но она иллюстрирует как нам следует общаться с начальниками: пусть им будет и

“хорошо” и “роскошно”.

В управлении бизнесом часто приходиться встречаться с различными линиями

поведения как у отдельных работников так и в группах. Разными отделами разработаны

различные методы управления Мы пока еще едва ли признаем, что это лишь часть методов

работы с подчиненными, однако умелый продавец знает, что, именно, это и есть главная

часть его работы. Потенцеальный покупатель либо хочет купить товар, либо не хочет.

Хороший продавец не станет утаивать негативные черты товара, потому что в противном

случае покупатель пожалеет о покупке, а это вряд ли будет хорошей коммерцией. Если

продавец не сможет четко объяснить покупателю все "за" и "против" совершаемой им

покупки, то будущее его продаж будет под угрозой, и продавец не будет считаться

высококвалифицированным работником.

Заметьте, что вышесказанное выходит за рамки того, что отметил цитируемый мной

психолог в начале главы. Он сказал: "Продавец должен вызвать у вас желание купить товар

". Да, но только если он вызывает это желание, не утаивания недостатков товара.

То же самое применимо и к распоряжениям. Распоряжение должно интегрировать,

объединять в себе различные линии поведения, хотя довольно часто мы наблюдаем

обратное. Суд зачастую принимает решения каким из двух возможных путей идти, не

учитывая возможности объединения обоих, таким образом, оставляя человека наедине со

своим внутренним конфликтом. Судьи и управляющие бизнесом должны предупреждать

появление внутренних конфликтов, как среди отдельных личностей, так и среди групп.

Обсуждая подготовку к отдаче распоряжений, я совсем не упомянула об апеллировании

к определенным инстинктам, которым многие авторы придают большое значение. Например,

одни авторы выделяют инстинкт самонадеянности: он будет задет либо строгим приказом,

либо грубо осуществляемой властью. Другие говорят о существовании инстинкта

подчинения власти. Я не могу сейчас обсуждать это, т.к. в первую очередь надо дать

определение понятию "инстинкт", а на это уйдет много времени . К тому же, повышенный

интерес к инстинктам в последнее временя падает, или, по крайней мере, вытесняется

благодатным интересом к привычкам.

В психологии содержится много информации о формировании привычек и подготовке

к отдаче распоряжений, но я хотела бы поподробнее остановиться на теме " способы отдачи

распоряжений". Возможно, именно, из-за способов, которыми отдавались распоряжения и

возникали производственные проблемы. В отчете Британского правительства "О

забастовках, закрытии предприятий и массовых увольнениях”, причина забастовок

объясняется “сомнительным, деспотичным поведением заместителей начальников ” и

“сомнительным властным поведением должностных лиц”. Однако, принимать тиранию

управляющих за основную причину возникновения забастовок, по крайней мере, странно,

т.к. существует масса других проблем. Требования лучшего отношения к себе очень часто

носят недвусмысленный характер. Например, работники металлургической и

деревообрабатывающей отрасли в авиационной промышленности объявили, что на

неуважительное обращение с подчиненными они будет отвечать остановкой работы. Мы

абсолютно согласны с рабочими, которые говорят, что ”к человеку надо относиться с

должным уважением, угрозы и оскорбления должны быть исключены”.

Что же происходит с человеком, в его душе, когда распоряжения отдаются в

неприятной для него форме? Люди говорят о том, что задета их самооценка, что посягают на

их святыню. Человек теряет самообладание, становится замкнутым. Говоря языком

психологии у него включаются механизмы самозащиты и он начинает задумываться о своих

“правах”. В таком состоянии человек едва ли будет приносить пользу своей организации.

Существует еще один психологический момент: чем больше на вас “давят”, тем более

оппозиционное положение вы принимаете по отношению к начальству.

Оскорбителные обращения и деспотичное отношение начальства - это хорошо

знакомая нам история , но существует и полная противоположность этому. Часто

непосредственные начальники настолько близки с подчиненными, что они совсем забывают

о своих обязанностях. Избегая роли злого начальника, сотрудник решает главную проблему:

как выполнять возложенные на него функции, учитывая, что он стоит над своими

подчиненными. Очевидно, что такие начальники не хотят портить отношения со своими

подчиненными, с которыми они общаются и работают на протяжении всего дня.

Руководитель отдела женской одежды в магазине интересуется: “Скажи, Сэди, у тебя 36

размер, не так ли? Там внизу женщина, она жалуется. Ты вчера ей обещала что-то”. “Нет,

мне это нравится”. “Некоторые из этих женщин и в раю будут жаловаться”. И это все, что

случилось. Конечно, леди стоит успокоить. Но чаще всего то, что произошло, не будет

изучаться с точки зрения полезности для магазина. Я не хочу сказать, что отсутствие связи

между такими инцидентами и улучшением обслуживания в магазине является частым, но

оно безусловно существует и представляет проблему для тех служащих, которые

непосредственно руководят работой начальников отделов. Конечно же, женщина не хочет

вступать в конфликт с работодателем, с которым она разговаривает и встречается каждый

день. Рассмотрите, к примеру, работу главного оператора в телефонной компании, имея в

виду то, что она является членом профсоюза, а управляющий таковым не является.

Так в чем же здесь проблема? Как мы можем избежать этих двух крайностей:

авторитаризм в отдаче распоряжений и фактически отсутствие каких-либо распоряжений. Я

собираюсь спросить, как ВЫ будете избегать этих крайностей? Мое решение -

деперсонализировать отдачу распоряжений, объединить все усилия для изучения ситуации,

открыть закон ситуации и подчиняться ему. Если мы так не будем делать - вряд ли можно

говорить об эффективном управлении бизнесом. Это то, что происходит, что должно

происходить, когда возникают вопросы у людей, обладающих одинаковой властью. Глава

отдела продаж не отдает распоряжений начальнику отдела производства, и наоборот.

Каждый из них изучает рынок, и конечное решение диктуется рыночным спросом. Вот, что в

идеале должно происходить между начальниками и между начальниками и их

подчиненными. Один человек не должен отдавать распоряжения другому, а оба должны

подчиняться законам ситуации.

Если приказы просто вытекают из ситуации, то вопрос, кто отдает, и кто получает

приказы, не возникает. И те, и другие принимают приказы, “отдаваемые” ситуацией.

Работодатели принимают приказы, данные ситуацией; и сотрудники принимают приказы,

данные ситуацией. Это придает несколько другой оттенок управлению бизнесом в рамках

целого завода, не так ли?

Я думаю, один из наиболее значительных вкладов научного менеджмента в том, что, он

стремится обезличить приказы. С одной точки зрения, заслуга научного менеджмента

заключается в попытке найти закон ситуации. Согласно концепции научного менеджмента,

менеджеры получают приказы, также как и работники, и те, и другие должны повиноваться

закону ситуации. Наша задача заключается не в том, как заставить людей выполнять

приказы, а в том, как разработать методы, при помощи которых мы сможем лучше

распознать “приказы” ситуации. Когда они будут разработаны, сотрудники смогут отдавать

приказы начальникам, так же, как и начальники своим сотрудникам. Такое часто случается

просто и естественно. Моя кухарка или стенографистка указывает на закон ситуации, а я,

если я признаю его таковым, принимаю его, даже если он противоречит какому--либо моему

приказу.

Если обезличить приказы на высшем уровне управления, то тогда не будет ни властных

полномочий, с одной стороны, ни этой опасной политики невмешательства (laissez-aller),

которая порождается страхом перед развитием власти. Конечно, мы должны осуществлять

властные полномочия, но только властные полномочия ситуации. Я не говорю, что мы

открыли путь к существованию без трений, до этого еще далеко, но сейчас мы осознаем,

какое место отводим этим трениям. Мы собираемся заставить их работать на нас, как это

делает инженер, когда накидывает на блок приводной ремень. В проповедуемом мной

методе будет столько же, а, возможно, и больше оснований для споров. Ситуация будет

часто рассматриваться и интерпретироваться по-разному. Но мы должны знать, что с ней

делать, и мы должны найти способ, как с ней справиться.

Я называю это обезличиванием, потому что нет времени углубляться в суть дела. Я

думаю, что на самом деле это «переперсонализация». Мы, “личности”, между нами

существуют отношения, но нам следует найти их внутри ситуации. Мы не можем иметь

никаких серьезных отношений друг с другом, как только мы их извлекаем из того контекста,

который придает им ценность и смысл. Такое разделение людей и ситуации причиняет очень

много вреда. Я только что сказала, что научный менеджмент обезличивает; более глубокая

философия научного менеджмента демонстрирует нам личные отношения в контексте того,

частью чего они является.

Часто в психологии, особенно в современной, люди и ситуация разделяются. Я имею

в виду тот пыл, с которым в настоящее время относятся к психологии личности. Когда

возникает какая-то трудность, мы часто слышим слова психолога, чья специальность

изучение личности: “ Изучите психологию этого человека.” И это очень хороший совет, но

только если мы одновременно изучим всю ситуацию. Абстрагирование от ситуации в целом -

настолько распространенная грубая ошибка в исследованиях таких психологов, что она

составляет серьезный недостаток их работы. И поскольку те из вас, кто является

менеджерами по персоналу, больше работают с психологами, которые специализируются в

области психологии личности, чем с какими-либо другими, я бы хотела, чтобы вы

понаблюдали и увидите, как часто вы будете обнаруживатьте, что это ограничение

уменьшает ценность их заключений.

Выше я отметила, что нам следует заменить приказ, отдаленный по времени,

предложением в личной беседе. Я думаю, мы сейчас можем обнаружить более убедительную

причину для этого, чем та, которая была указана ранее. Мы стремимся не к предложению в

личной беседе, к совместному изучению проблемы, и такое совместное изучение может быть

лучше проведено сотрудником и его непосредственным начальником или сотрудником и

специалистом в этом вопросе.

Я начала этот разговор с того, что подчеркнула желательность предварительной

подготовки отношений, необходимых для выполнения приказов так же, как в предыдущей

работе мы рассмотрели подготовку отношений для интеграции; но сейчас рассматривая

совместное исследование ситуаций, и особо подчеркивая соблюдение закона ситуации, мы,

возможно, немного вышли за эти рамки, сейчас мы должны определить, в каком смысле мы

хотим принимать психологическую доктрину о предварительной подготовке отношений.

Само по себе это не завело бы нас далеко, так как каждый в наши дни изучает психологию и

наши сотрудники будут такими же активными, подготавливая нас, как мы, подготавливая

их!. Однажды девушка, работающая на фабрике, сказала мне: “ У нас были курсы по

психологии прошлой зимой, и я теперь поняла, что надо подходить достаточно осторожно к

тому, как подавать информацию менеджерам, если ты хочешь, чтобы они отнеслись

благосклонно к твоим просьбам.” Если эта идея предварительной подготовки представляла

бы все, что о ней думают психологи, то ее нужно было бы издавать как секретную доктрину

Но правда заключается в том, что лучшая подготовка к интеграции в плане приказов или

чего-либо еще - это совместное изучение ситуации. Мы не должны пытаться создать

отношение, которое мы хотим, хотя это обычная фраза, а отношение, требующееся для

совместного изучения и принятия решения. Это также полезно и для продавцов. Мы

отмечали выше, что когда продавцу говорят о необходимости вызвать у будущего

покупателя желание купить товар, ему также должны сказать, что он должен это сделать при

помощи интеграции, нежели при помощи давления. Теперь у нас есть намек на то, как он

должен достичь этой интеграции.

Я говорила о важности некоторого изменения языка деловых отношений с персоналом.

Мы рассмотрели, не вызывают ли слова “обида”, “жалоба” или фордовские “проблемные

специалисты” неправильные модели поведение. Я думаю, слово “приказ” точно вызывает.

Если это слово больше не означает внешней власти, власти произвола, а означает закон

ситуации, тогда нам нужен новый термин для этого понятия. Люди часто обижаются на сам

приказ так же сильно, как и на то, что приказывают. Людям не нравится даже, когда им

отдают приказ взять отпуск. Я часто наблюдала тому примеры. Желание управлять чьей-то

жизнью, конечно, - одно из самых основополагающих чувств каждого человеческого

существа. Назвать это “инстинктом самоутверждения”, “инстинктом инициативы” не значит

отразить его значение в полном объеме. В биографии одного известного американца сказано,

что когда он был ребенком, и его мама сказала: “Пойди и набери ведро воды!”, он перед тем,

как взять ведро и пойти за водой, ответил: “Не пойду”. Это важно, он обиделся на команду,

но пошел и принес воду, не потому, что должен был, а потому, что осознал требование

ситуации. Потому, что он знал, что должен подчиниться, потому, что он хотел

подчиниться. И этот вид подчинения не противоречит желанию самому управлять кем-то, и

то, и другое - это части одного и того же самого главного стремления, лежащего в основе

существования. Мы здесь имеем что-то намного более глубокое, чем “эгоистический

импульс” или “инстинкт самоутверждения”. Мы имеем саму суть человека.

Тема приказов подвела нас к самой сущности вопроса о властных полномочиях и

согласия в целом. Когда мы рассматриваем властные полномочия и согласие как части

включающей их ситуации, не проливаем ли мы свет на этот вопрос? Представленная здесь

точка зрения избавляет от нескольких дилемм, которые, казалось, ставят людей в тупик,

когда они имеют дело с согласием. Чувство нахождения “под” кем-то, чувство

субординации, рабства проявляется снова и снова в действиях продавца в магазине и в

выступлении перед Угольной Комиссией. Один человек сказал перед Угольной Комиссией:

“Работать с кем-то - это нормальный процесс; что неприемлемо, так это отчетливо ощущать,

что работаешь под кем-то”. С - это достаточно хороший предлог, не потому, что он означает

демократию, а потому, что он означает функциональное единство, более глубокое понятие,

чем то, которое обычно обозначают словом “демократия”.

Изучение ситуации предполагает использование предлога “с”. В такой ситуации

работник не оставлен без надзора начальника отдела , но и не обязан полностью ему

подчиняться. Руководитель отдела говорит: “Давайте посмотрим, как лучше поступить в

данной ситуации, и в дальнейшем будем придерживаться выбранной тактики”. Сэди не

находится в подчинении у руководителя отдела, а они оба находятся в подчинении ситуации.

Дважды мне приходилось нанимать домработниц, которые спрашивали меня , будут ли

к ним относиться как к слугам. Когда в первый раз меня об этом спросили, я не поняла, что

имеется в виду. Я подумала, что домработница, возможно, не хочет выполнять самую

грязную работу. Но впоследствии я пришла к выводу, что быть слугой означает находиться в

чьем-либо подчинении без права голоса. Если мы полагаем, что то, что повышает

самоуважение работника, является важнейшим стимулирующим фактором, мы должны это

учитывать.

С этим тесно связан и вопрос о гордости за свою работу. Если распоряжение

руководителя идет вразрез с мнением рабочего или клерка о наилучшем способе выполнения

данного задания, то его нежелание повиноваться этому распоряжению оправдано. Можно ли

преодолеть эту проблему, объединив усилия сторон при исследовании ситуации? Известно,

что охарактеризовать британского рабочего можно используя следующее утверждение: “Я

знаю свою работу, и не надо учить меня , как ее делать.” С особенностями поведения

британского рабочего можно справиться при помощи совместного изучения ситуации, в

котором долю участия самого рабочего нельзя переоценить...

Есть другая дилемма, с которой сталкивается любой, кто занимает руководящую

должность: как можно ожидать от людей беспрекословного исполнения ваших приказов,

предполагая при этом наличие у работников определенного уровня ответственности.

Действительно, исходя из моего опыта , я могу утверждать, что люди, бездумно

подчиняющиеся приказам, пытаются таким образом избавиться от ответственности. Но

принятие на себя ответственности в рамках своих функциональных обязанностей, является

важнейшим моментом в жизни каждого работника, так же, как и распределение

ответственности является важнейшей частью управления.

Однажды мне был задан вопрос молодым членом профсоюза: «В какой степени я могу

себя уважать, будучи простым рабочим?» Он может испытывать огромное чувство

собственного достоинства, если ему будет позволено внести свою лепту в общее дело, взяв

при этом на себя часть ответственности.

Я думаю, самая серьезная проблема заключается в установлении компромисса между

отдачей распоряжения и принятием ответственности. И я думаю, что компромисс может

быть найден при помощи нашей концепции закона ситуации.

Мы рассмотрели тему символов. Очевидно, что приказ- это символ. Например, судья в

игре стоит с часами в руке и говорит: “Марш!” Это приказ, но только как символ. Я могу

сказать работнику: ”Делай так и так”, но я говорю так тогда, когда мы оба, прямо или молча,

согласились, что это наилучший вариант решения вопроса. В данном случае приказ - это

символ. Если в плане философии и психологии верно, что мы подчиняемся только

функциональному единству, вклад в которое мы вносим, то нам следует помнить, что более

точно это можно сформулировать так: наши обязанности способствуют единению, как

процессу.

Это подводит нас еще к одной наиболее серьезной проблеме в вопросе отдачи

распоряжений. Это важно, но мы коснемся ее только вскользь: это то, о чем мы говорили

…как о развивающейся ситуации. Я пытаюсь здесь показать, что приказы должны быть

адекватны ситуации, и именно так их и нужно воспринимать. Мы видели, что ситуация

постоянно развивается. Если ситуация изменчива, то и приказы не должны быть статичны.

Как это сделать - наша задача. Ситуация меняется, пока выполняются приказы… Что нужно

сделать, чтобы успеть за ситуацией? Приказы, идущие извне, таким качеством не обладают,

только те, которые вытекают из самой ситуации.

Более того, если ответственное отношение к опыту предполагает признание

меняющейся ситуации, то сознательное отношение к опыту означает, что мы отмечаем те

изменения, которые развивающаяся ситуация вызывает в нас самих: ситуация не меняется,

не меняя нас.

Суммируя вышесказанное, …объединение является основным законом жизни, приказы

должны быть общим выводом тех, кто их отдает, и тех, кто их получает; более того, они

должны представлять собой объединение людей, вовлеченных в ситуацию, и самой

ситуации, даже более того, это должно быть объединение в условиях меняющейся ситуации.

Если вы согласитесь со следующими моими тремя основополагающими утверждениями:

(1)приказ должен быть законом ситуации; (2)ситуация всегда изменяется; (3)приказы

должны включать в себя круговое, а не линейное поведение, то вы увидите, что наша старая

концепция приказов частично изменилась, и, следовательно, должны быть определенные

изменения в практике ведения бизнеса.

Есть еще одна проблема, тесно связанная с проблемой приказов, которую я хочу

предложить для дальнейшего обсуждения. После того, как мы пришли к определенному

решению в отношении приказов, мы должны рассмотреть, какой контроль необходим или

желателен, чтобы приказы выполнялись. Мы знаем, что многие рабочие негативно относятся

к пристальному надзору за их деятельностью. Что это значит, насколько это оправдано? Как

же избежать конфликта, сохранив при этом необходимый контроль? Я думаю, что в полной

мере этот вопрос не изучен. Когда я спросила одну девушку, в чем, на ее взгляд,

преимущества участия рабочих в распределении прибыли и их представительства в

руководстве фабрики, где она работала, она радостно ответила: “В том, что нам не нужны

больше мастера.” Хотя и забавно, что она полностью игнорировала тот факт, что у мастера

есть и другие обязанности помимо удержания рабочих на их рабочих местах, хотелось бы,

оставив в стороне забавный аспект проблемы, понять, что означает такое негативное

отношение к надзору.

По делу, которое рассматривалось в Шотландии в соответствии с Законом о

минимальной заработной плате, в суд был приглашен инспектор по труду, чтобы дать

показания относительно качества труда работника. Это происходило следующим образом:

Судья: “Разве не является вашей обязанностью в соответствие с Законом о шахтах

обходить все рабочие места два раза в день?”

Инспектор: ”Да”.

Судья: “Разве Вы этого не делаете?”

Инспектор: “Делаю”.

Судья: “Тогда, почему же вы не видели, как он работает?”

Инспектор: “Они всегда прекращали работу, когда видели инспектора, садились и

ждали, пока он уйдет. Иногда они даже закуривали, если в шахте не было газа. Они не

хотели, чтобы кто-то за ними наблюдал”.

Те же самые жесткие стандарты были введены на заводах Клайда на короткий

период во время войны. Однажды утром председателю профсоюза поступила жалоба из

кузнечного цеха: один из кузнецов был в ярости, из-за того, что директор, совершая свой

обычный обход, остановился на пять минут и наблюдал за работой кузнеца. После

общецехового собрания, председатель профсоюза обратился к директору и получил у него

обещание, что такое больше не повторится. На очередном собрании коллектива председатель

рассказал об этом инциденте, и в результате подобное же требование поступило от всех

рабочих, и практически привело к тому, что директор во время своего утреннего обхода не

решался задержаться у рабочего места кузнеца.

Я видела упоминания подобных случаев в литературе. Большинство рабочих считают

невыносимым, когда за ними наблюдают. Что же мы можем здесь сделать? Как

контролировать работника без непосредственного наблюдения за ним, которое он не терпит?

Как найти компромисс? Некоторые говорят: ”Позвольте рабочим самим выбирать

инспекторов”. Я в это не верю.

Есть еще три момента, непосредственно связанных с темой настоящей работы, на

которых я хотела бы кратко остановиться. Во-первых, когда и каким образом следует

обращать внимание рабочих на их ошибки и проступки?

Здесь мы должны руководствоваться единственным принципом: не обвиняйте ради

того, чтобы обвинить, говорите то, что вам нужно сказать, чтобы это привело к

определенному результату; говорите это в такой форме, в такое время и при таких

обстоятельствах, чтобы это стало настоящим уроком для вашего подчиненного. Во-вторых,

поскольку признано, что человек, отдающий приказы, как правило, не очень популярен,

руководство иногда пытается компенсировать это, разрешая человеку, несущему это бремя,

сообщать служащим приятные новости или делать нововведения, которое работники очень

хотят. Один менеджер сказал мне, что он всегда старается делать именно так. Я полагаю, что

с точки зрения психологии это хороший бихевиористский подход, но все же я не уверена,

что с данным методом я полностью согласна. Иначе обстоит дело в том случае, если отдается

неверный приказ; тогда, на мой взгляд, тот, кто допустил ошибку, несомненно, должен ее

исправить, и не потому, что это вопрос стратегии, а потому, что так будет лучше для него.

Для всех нас лучше признавать свои ошибки, и пытаться их исправить. Если начальник

отдела увольняет кого-либо, а потом принимается решение о восстановлении уволенного в

должности, то, как верной тактикой, так и справедливым решением будет предоставить

именно начальнику осуществление принятого решения.

Конечно, тема отдачи приказов охватывает гораздо больше проблем, чем те, которых

мы коснулись, далеко не исчерпав ее, я лишь намекнула на некоторые вопросы. Мне

известно, что артиллеристы в военное время испытывали больший дискомфорт, чем другие.

Это объясняется тем, что их действиями руководят со значительного расстояния. Числовые

комбинации, с помощью которых они фокусировали выстрелы, передавались им по

телефону. Результат их действий также был удаленным. Другими словами, их деятельность

не была достаточно тесно связана с реальной ситуацией и в случае получения приказа, и в

случае его исполнения.

Примечания

1 Источник: Из Scientific Foundations of Business Administration by H.C. Metcalf (ed.). Copyright © 1926 The

Williams & Wilkins Co.