1. Історичні передумови сучасної земельної реформи.

ЗК УСРР було затверджено постановою VII Всеукраїнського з'їзду Рад від 14 грудня 1922 р. Постанова закликала селянство перейти до поліпшених форм землекористування. Уряду було запропоновано надати всебічну допомогу всім починанням се­лянства в галузі землеустрою і в першу чергу тим селянам, які переходять на колективне землекористування. Цією постано­вою, як видно, уряд був зорієнтований на перехід до колективних форм господарювання на селі¹. На розвиток виробничого коопе­рування в різних статутних формах, на організацію зразкових радгоспів були спрямовані постанови V Всеукраїнського з'їзду Рад «Про відбудову сільського господарства» від 5 березня 1921р. та «Про колективізацію сільськогосподарського вироб­ництва» від 6 березня 1921 р².

Важливим земельно-правовим актом зазначеного періоду стала постанова ВУЦВК і РНК УСРР від 18 липня 1928 р. про вилучення і відведення земель для державних і громадських потреб¹. Ці та інші земельно-правові акти визначали націона­лізацію землі, перетворення її у державну власність, яка прого­лошувалася всенародним добром у межах Української СРР. Пе­релічені основоположні законодавчі акти про землю і заходи щодо підготовки кадрів для сільського господарства, як стверд­жує професор П. Д. Індиченко, послужили організаційно-право­вою базою для розвитку науки земельного права в Україні².

Постановою ЦВК і РНК СРСР «Про колективні господарства» від 16 березня 1927 р. було проголошено про закінчення земле­устрою на колгоспник землях, про передачу колгоспам у кори­стування землі із державного фонду, про надання їм пільг⁵. Ці правила стосувалися земель усіх союзних республік. Союз­ний земельний закон «Загальні засади землекористування і зем­леустрою» від 15 грудня 1928 р. встановлював, що правом виключної державної власності на землю визнано право кори­стування землею, право колгоспного двору на невелику приса­дибну ділянку землі.

Оренда землі на загальносоюзному рівні заборонялася поста­новою ЦВК і РНК СРСР «Про заборону здачі в оренду земель сільськогосподарського призначення» (1937 р.)¹. На боротьбу з порушеннями у колгоспному землекористуванні була спрямова­на постанова ЦК ВКП(б) і РНК СРСР «Про заходи охорони гро­мадських земель колгоспів від розбазарювання» від 27 травня 1939 р.²

Після Великої Вітчизняної війни централізація правового ре­гулювання земельних відносин посилювалася. Базою подальшого розвитку земельного права став загальносоюзний Закон «Основи земельного законодавства Союзу PCP і союзних республік», прийнятий Верховною Радою СРСР у 1968 р.³ В Основах (ст. 2) було закріплено, що земельні відносини в СРСР регулюються, крім Основ, ще й земельними кодексами та іншими актами зако­нодавства союзних республік, які повинні видаватися відповідно до Основ. ЗК УРСР було прийнято 8 липня 1970 р.⁴ Стаття З ЗК УРСР підкреслювала, що відповідно до Конституції СРСР і Кон­ституції УРСР земля є державною власністю і надається лише в користування. Дії, які у прямій або прихованій формі порушували право державної власності на землю, заборонялися. Землі в ме­жах території УРСР були складовою єдиного земельного фонду СРСР. Отже, компетенція органів державної влади УРСР в галузі регулювання земельних відносин встановлювалася в межах со­юзного земельного законодавства. ЗК УРСР лише деталізував по­ложення союзних Основ. Згідно зі ст. 7 ЗК УРСР до відання УРСР в галузі земельних відносин належали розпорядження в межах республіки єдиним державним фондом Союзу PCP, встановлення порядку користування землею та організації землевпорядкуван­ня, а також регулювання земельних відносин з інших питань, якщо вони не віднесені до компетенції СРСР.

Основи законодавства Союзу PCP і союзних республік про землю в новій редакції були прийняті 28 лютого 1990 р.¹ Стат­тею 3 Основ земля проголошувалася надбанням народів, що про­живають на цій території.

Кожний громадянин СРСР мав право на земельну ділянку, умови та порядок надання якої визначалися цими Основами, за­конодавством союзних і автономних республік.

Новелою Основ стало введення нового виду земельних пра­вовідносин — права довічного успадковуваного володіння зем­лею. Згідно зі ст. 5 Основ у довічне успадковуване володіння зем­ля надавалася громадянам СРСР для ведення селянського госпо­дарства, особистого підсобного господарства, будівництва та обслуговування жилого будинку, садівництва і тваринництва, дачного будівництва, традиційних народних промислів у випад­ку одержання у спадщину чи придбання будинку. Основами була встановлена компетенція в галузі регулювання земельних відно­син місцевих рад, союзних і автономних республік, Союзу PCP.

ЗК УРСР був прийнятий Верховною Радою УРСР 18 грудня 1990 р. відповідно до Основ законодавства Союзу PCP і союзних республік про землю, але з урахуванням Декларації про дер­жавний суверенітет України, прийнятої Верховною Радою УРСР 16 липня 1990 р. Згідно з розділом VI «Економічна са­мостійність» Декларації земля, її надра, повітряний простір, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах Української PCP, проголошувалися власністю народу України, ставали матеріальною основою суверенітету Республіки і по­винні використовуватися з метою забезпечення матеріальних і духовних потреб її громадян.

2. Економічні, соціальні та правові передумови реформування зе­мельних відносин в Україні.

Передумови земельної реформи, на думку О. І. Заєць, що спеціально досліджувала правові аспекти земельної реформи в Україні - це історичні, соціально-економічні, соціально-екологічні і соціально-правові обставини, із настанням яких виникає об'єктивна необхідність проведення земельної реформи як специфічного процесу якісних, докорінних змін земельних правовідносин.

О. І. Заєць виділяє такі передумови земельної реформи:

1) соціально-економічні (монополізація державою власності на землю, відсутність плати за землю, нераціональне розміщення галузей народного господарства на території України),

2) соціально-екологічні (техногенне забруднення земель, деградація земель, екстенсивність ведення с/г і як наслідок - надзвичайна (57 %) розораність земель в Україні, випуск с/г продукції з порушенням гранично допустимого вмісту (ГДВ) певних речовин у продуктах харчування),

3) соціально-психологічні (відсутність стимулів до інтенсивної праці на землі, відсутність дбайливого відношення до неї, пропаганда споживацького способу життя, що має руйнівні наслідки відносно формування екологічно орієнтованої правосвідомості населення, соціально-психологічні наслідки викорінення за часів радянської влади справжнього господаря на землі),

4) соціально-правові (законодавче закріплення права виключної державної власності на землю, закріплення можливості громадян лише щодо права користування землею із забороною одержання нетрудових доходів), законодавче закріплення безоплатного користування землею, неефективність державного контролю і нагляду за раціональним використанням і охороною земель, непослідовність, невиваженість і як наслідок - неефективність державних заходів у сфері розподілу-перерозподілу, використання, збереження, відновлення і поліпшення стану земель в Україні).

Крім того, До суб'єктивних передумов реформування земельних відносин належить діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування, які реалізують свої функції і повноваження у сфері земельних відносин в межах, визначених Конституцією та іншими законами України. Державне і самоврядне регулювання земельних реформаційних правовідносин є складовою частиною зміни і утвердження нового земельного ладу.

Серед суб'єктивних чинників, які безпосередньо впливають на проведення земельної реформи, важливого значення набуває юридична база, яка має бути адекватною конкретним історичним та іншим умовам розвитку суспільства в Україні. Саме через призму законів можна проаналізувати основні тенденції, перешкоди і перспективи реформування земельних відносин у кожній країні.(характеристика законодавства-у питанні №3)

3. Характеристика законодавства у сфері земельної реформи.

Характеристика законодавства у сфері земельної реформи за чотирьма основними напрямами реформування показує, що воно, маючи в собі деякі раціональні ідеї, потребує серйозного вдосконалення, а саме концептуального забезпечення земельної реформи, систематизацiї нормативної бази реформування земельних вiдносин, усунення рiзного роду протирiч i колiзiй мiж нормами та нормативними актами рiзного рiвня, уникнення декларативних положень, реалiзацiя яких практично неможлива.

З метою вдосконалення механізму правового регулювання земельної реформи дисертант підтримує пропозицію прийняття єдиного кодифікованого акту земельного законодавства - Кодексу законів про землю1, у якому необхідно передбачити розділ, який регулював би питання переходу країни до якісно нових земельних правовідносин, тобто питання сучасної земельної реформи.

Це з автореферату Заєць Олени Іванівни “Правові аспекти земельної реформи в

Україні”

А ось це з самої монографії:

Правові норми інституту правового забезпечення земельної ре­ форми, віддзеркалюючи політичне, соціальне, економічне життя держави і суспільства, знаходять своє вираження в нормативних

актах різного рівня. Останні складають інститут законодавства у

17 сфері земельної реформи.

З часу офіційного початку сучасної земельної реформи (Постано­ ва Верховної Ради України "Про земельну реформу" оголосила зе­ мельну реформу з 15 березня 1991 р.) було прийнято і вступило в законну силу понад два десятки різних за юридичною силою норма­ тивних актів, покликаних регулювати відносини, пов'язані з викорис­ танням землі. Але не слід весь цей нормативний матеріал автомати­ чно відносити до сфери земельно-реформаційного законодавства лише тому, що він виданий після їІ початку. Критерієм для розмежу­ вання законодавства у сфері земельної реформи та інших інститутів земельного законодавства повинен стати зміст правових приписів, які складаютr, той чи інший нормативний акт.

Інститут законодавства у сфері земельної реформи є комплекс­ ним, так як в сучасних умовах до його складу, крім суто земельно­ реформаційних нормативних актів, треба включити нормативні акти, що регулюють нормотворчість, оскільки спеціальних нормативних актів щодо цього у сфері земельної реформи немає.

(Отже, при аналізі сучасного законодавства у сфері земельної ре­ форми треба враховувати, що воно включає: 1) нормативні акти, у яких закріплена мета і завдання сучасної земельної реформи, які держава визначила як такі і закріпила у законодавстві (тобто у таких актах мова йде безпосередньо про земельну реформу); 2) нормативні акти, що об'єктивно належать до сфери земельної реформи (хоча прямо про це законодавство не говорить), оскільки регулюють відносини, що належать до сфери земельної реформи.

Зазначені передумови сучасного етапу земельної реформи дають підстави стверджувати, що заходи по їх відверненню повинні охоп­ лювати всі загальні напрями земельної реформи. Тому передбачені Розділом З основні напрями державно·і політики у сфері регулювання земельних відносин можна згрупувати (звичайно, з певною долею умовності, оскільки всі заходи земельної реформи взаємопов'язані між собою) у визначені нами вище основні правові форми (напрями) реалізації земельної реформи на сучасному етапі:

1. Економіко-правові форми: забезпечення дальшого розвитку від­ носин власності на землю; удосконалення земельних відносин у сіль­ ськогосподарському виробництві; дальше реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах; розвиток ринку землі; розвиток кредитування під заставу землі, в тому числі іпотечного кре­ дитування; удосконалення порядку справдяння плати за землю.

2. Еколого-правові форми: удосконалення системи моніторингу земель; здійснення програм поліпшення якості та охорони земель за рахунок коштів, які надходять від земельного податку.

3. Інституційно-функціональні форми: підвищення ефективності державного управління у галузі використання та охорони земельних ресурсів; удосконалення nорядку ведення державного земельного кадастру та оцінки земель; землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи; поліпшення організації контролю за викорис­ танням та охороною земель.

4. Правотворчі форми: удосконалення нормативно-правової та методичної бази розвитку земельних відносин.

Підсумовуючи все вищевикладене, слід відмітити, що:

• не дивлячись на тривалий період здійснення земельна рефор­ ма в Україні на сучасному етапі залишається комплексним суспіль­

ним процесом ;

• спостерігаються позитивні зміни законодавства у сфері земе­

льної реформи з точки зору комплексного підходу до визначення правових форм їІ реалізації;

• законодавство сучасного етапу реформування практично не приділяє уваги екологічному напряму земельної реформи та його правовому забезпеченню;

• на часі постає питання вдосконалення процесуально­ правового забезпечення окреслених вище напрямів земельної ре­ форми як основної гарантії їх втілення в життя і, зрештою, досягнен­ ня мети земельної реформи - відновлення ефективного використан­ ня земельних ресурсів України.)

З метою вдосконалення механізму правового регулювання земе­ льної реформи підтримую пропозицію щодо прийняття єдиного ко­ дифікованого акту земельного законодавства - Кодексу законів про землю. Поряд з іншими у Кодексі необхідно передбачити розділ, у якому були б врегульовані питання переходу України до нових земе­ льних правовідносин, тобто питання сучасно'! земельної реформи. Розділ "Перехідні положення", як і інші розділи Кодексу, повинен містити норми, які б мали пряму дію, "а не "обростали" різними підза­ конними актами типу "положень" та інструкцій" [42, с. 37]. Він має систематизувати та кодифікувати діюче законодавство у сфері земе­ льно'! реформи з точки зору дотримання та відновлення законодавчо і практично порушених прав громадян, передбачити відповідальність за конкретні правопорушення у цій сфері.

Вперше на загальнодержавному рівні необхідність реально'! ко­ дифікації земельного законодавства визнано у Рекомендаціях пар­ ламентських слухань "Сучасний стан та перспективи розвитку земе­ льних відносин в Україні" від 22 вересня 2005 р. (п. 3.15). В розрізі цього питання даний документ об'єктивно висвітлив ті величезні про­ блеми сучасного етапу земельної реформи в Україні, які, на мою думку, ще більше віддалили Україну від досягнення основної мети земельно-правового реформування.

Якщо передбачені у Рекомендаціях парламентських слухань по­ ложення будуть реалізовані, ми зможемо казати про початок нового третього етапу сучасної земельної реформи в Україні.

Законодавство:

Постанова Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18 грудня 1990 року

Постанова Верховної Ради України від 1З березня 1992 р. "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі”

Закону України від ЗО січня 1992 р. "Про форми власності на землю"

ЗКУ

Укази Президента України від 1О листопада 1994 р. "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва", від 8 серпня 1995 р. "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" (п.п. 1-5), Постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1995 р. N2 801 (228], Методичні рекомендацїІ щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям, затверджені Наказом Держкомзему України від 20 лютого 1996 р. N2 11 [248]);п. 4 Указу Президента України від 1О листопада 1994 р., п. 6, 7 Указу Президента України від 8 серпня 1995 р., Методичні рекомендації щодо порядку передачі земельної часrки (паю) в натурі із земель колективної власності членам колективних сільськогосподарських підприємств і організацій, затверджені Наказом Держкомзему України, Мінсільгоспроду України, Української академії аграрних наук від 4 червня 1996 р. N2 47/172148

Про категорію "роздержавлення землі" на сучасному етапі земе­ льної реформи згадали у Постанові Верховної Ради України від 22 вересня 2005 р. "Про Рекомендації парламентських слухань "Сучас­ ний стан та перспективи розвитку земельної відносин в Україні"

Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. "Про приватизацію земельних ділянок"

Укази Президента України від 29 грудня 199З р. "Про приватизацію автозаправних ста­ нцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населен­ ню" [205], від 12 липня 1995 р. "Про приватизацію та оренду земель­ них ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності" [208] та від 28 травня 1999 р. "Про особ­ ливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва"

розділ 3 Положення про nорядок встановлення та закріплення меж nрибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у сnільне користування або у сnільну сумісну вла­ сність земельних ділянок для сnорудження житлових будинків, за­ твердженого Наказом Держкомзему Укра'іни, Держкоммістобудуван­ ня Укра'іни, Держжитлокомунгосnу Укра'іни та Фонду державного майна Укра'іни від 5 квітня 1996 р. NQ 31/30/53/396

Нове земельне законо­ давство поповнив Закон України від З липня 1992 р. "Про плату за землю" в редакції Закону України від 19 вересня 1996 р.

Процесуальні питання грошово'! оцінки земель всіх категорій вре­ гульовані Порядком грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженим Наказом Держком­ зему України, Мінсільгосппроду України, Держкоммістобудування Укра'іни та Української Академії Аграрних Наук в редакції від 27 листопада 1995 р. NQ 76/230/325/150 (із змінами від 15 квітня 1997 р. NQ 46/131/63/З4)

а Порядком грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунк­ тів), затвердженим Наказом Держкомзему України, Держкомбудархі­ тектури України, Держкомводгоспу України , Мінагропрому України , Держкомлісгоспу України та Української Академії Аграрних Наук від 29 серпня 1997 р. NQ 86/19/148/86/76/88

Розпорядження Президента України від 17 лютого 1996 р. "Про Національну програму охорони земель на 1996-2005 р.р."

"У системі організаційно-правового забезпечення раціонального використання земель... чільне місце посідають норми законодавства про екологічну, в тому числі радіаційну, безпеку [5, с. 86]" (Закон України від 27 лютого 1991 р. "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської ката­ строфи" (із наступними змінами) (16З], Закон України від 2 березня 1995 р. "Про пестициди та агрохімікати" (178], Закон України від ЗО червня 1993 р. "Про карантин рослин" (із змінами від 18 червня

1997 р.) [173], інші акти спеціального законодавства).

Необхідно згадати також Наказ Держкомзему України від 11 березня 1997 р. NQ 39 "Про затвердження Положення про здійс­ нення державної землевпорядної експертизи" [251], яким регламен­ товано започатковане п. 14 Положення про Держкомзем України (Указ Президента України від 13 травня 1996 р. [212]) проведення

державної землевпорядної експертизи програм, схем і проектів щодо здійснення земельно·! реформи, землеустрою та охорони земель. І лише згодом на підставі ЗКУ від 25 жовтня 2001 р. було прийнято Закон України від 17 червня 2004 р. "Про державну експертизу зем­ левпорядної документації" [192].

Постанова Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2005 р. N2 773 "Про затвердження Порядку використання коштів державного бюджету на здешевлення кредитів для здійснення природоохоронних заходів"

Положення про моніторинг зе­ мель, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 1993 р.

Рекомен­ дації парламентських слухань "Сучасний стан та перспективи розви­ тку земельних відносин в Україні", схвалені Постановою Верховної Ради України від 22 вересня 2005 р.

Постанова Кабінету Міністрів України від 27 липня 2005 р. NQ 659 "Про порядок використання коштів державного бюджету, які виділя­ ються для проведення земельної реформи, збереження, відтворення та забезпечення раціонального використання земельних ресурсів"

Указ Президента України від 19 серпня 2002 року "Про вдоскона­ лення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням та охороною"

Постанова Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 р. N2 1958 "Про утворення Державної інспекції з контролю за викорис­ танням і охороною земель"

Не залишено без уваги і локальний рівень інституційно­ функціонального напряму реформування. Керуючись п.д) ч. 4 Прикі­ нцевих положень ЗКУ від 25 жовтня 2001 р. в ряді міст України у складі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів створено державні відділи (управління) земельних ресурсів. Так, у м. Києві Рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 р. N2 182/З42 затверджено Положення про Головне управління земель­ них ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської держав­ ної адміністрації) [260]. Функції цього органу практично повністю спів­ падають з основними напрямами діяльності територіального органу Держкомзему України у м. Києві. Започаткована на теренах нового ЗКУ така ситуація навряд чи є нормальною.

Зрештою чільне місце на сучасному етаnі земельної реформи в Україні займає правотворчий напрям. Розроблено і прийнято такі нормативно-правові акти як Закон України "Про особисте селянське господарство" [195], Закон Україн~ від 19 червня 2003 р. "Про держа­ вний контроль за використанням та охороною земель" [196], Закон України від 19 червня 200З р. "Про фермерське господарство" (197], Закон України від 19 червня 200З р. "Про охорону земель [198]", За­ кон України від 19 червня 200З р. "Про землеустрій" [199], Закон України від 5 червня 2003 р. "Про іпотеку [200]", Наказ Держкомзему України від 17 жовтня 2002 р. "Про Порядок консервації земель" (256] та інші. Не вдаючись до аналізу змісту комплексу наведених норма­ тивно-nравових актів, відзначимо, що з точки зору реформування земельного законодавства їх прийняття є певним зрушенням у регу­ люванні земельних правовідносин . Чинний ЗКУ носить бланкетний характер і конче nотребує нормативно-правової конкретизації.