1. Когда суд имеет право выбора (дискреционное право)?

Статья 234(2) ДОЕС гласит, что любой судебный орган "может обратиться в Суд Европейского Сооб­щества с просьбой о вынесении соответствующего определения, если с его точки зрения такое опреде­ление является необходимым условием разрешения конкретного дела". СЕС истолковал это положение следующим образом: если какой-либо орган право­судия уполномочен выносить решения на основании правовых норм Сообщества, то такой орган также

имеет право обращаться в СЕС с запросом (Sim-menthal). В то же время следует отметить, что в слу­чаях, когда вопрос касается юридической силы вто­ричного законодательства, национальный суд теря­ет право выбора (если он считает законодательный акт Сообщества неправомерным). Это объясняется тем, что признание таких актов недействительными является исключительной прерогативой СЕС (дело № 314/85, Foto-Frost).

2. В каких случаях суд обязан обращаться в сес?

Согласно ст. 234(2) ДОЕС национальные суды или другие органы правосудия "должны обращаться в СЕС, если возможность обжалования их решений национальным законодательством не предусматри­вается". Иными словами, любой суд, на решение ко­торого нельзя подать апелляцию, обязан обращаться в СЕС в случае, если предмет дела относится к сфере действия права Сообщества. Следует также отме­тить, что единого мнения по вопросу, на какие кон­кретно суды распространяется данная норма, не су­ществует.

Согласно так называемой абстрактной теории, в СЕС обязаны обращаться только суды, решения ко­торых не подлежат обжалованию (к примеру, по мне­нию лорда Деннинга (Великобритания), высказанно­му в связи с делом Bulmer и Bollinger (1974), един­ственным судом, который относится к данной кате­гории, является Палата лордов). В то же время, со­гласно "конкретной теории", национальный суд дол­жен обращаться в СЕС и в том случае, если стороны

не имеют автоматического права апелляции. Ука­занная теория кажется наиболее убедительной, бо­лее того, она была подтверждена Судом в ходе про­цесса по делу Costa v EN EL.

Следует отметить, что СЕС специально предусмо­трел три обстоятельства, которые освобождают нацио­нальный суд от обязанности обращаться с запросом. Эти обстоятельства были отражены в материалах дела № 283/81, CILFIT, и могут быть сформулиро­ваны следующим образом:

• если действие правовых норм Европейского Сообщества не распространяется на обстоятельства дела, рассматриваемого национальным судом;

• если ранее СЕС уже выносил определение по поводу соответствующих норм права Сообщества (этот принцип появился во время рассмотрения дела Da Costa). Тем не менее, как уже упоминалось, СЕС не обязан следовать собственным решениям, поэто­му национальным судам необходимо учитывать воз­можность того, что Суд может изменить свое перво­начальное определение; об этом также нужно по­мнить, принимая решение о целесообразности обра­щения в СЕС;

• если верное толкование является настолько очевидным, что не должно вызывать никаких сомне­ний (французская правовая система содержит поня­тие acte clair).

Необходимо подчеркнуть, что вышеуказанные обстоятельства не являются препятствием для обра­щения в СЕС, они просто освобождают национальные суды от такой обязанности.

Может ли СЕС отказаться выносить определение?

Как уже подчеркивалось, национальные суды обладают неоспоримым правом самостоятельно при­нимать решение о том, следует ли им обращаться в СЕС. Тем не менее случается, что Суд отклоняет просьбу о вынесении определения.

Мы уже упоминали случаи, когда СЕС отказы­вался выносить определение в связи с тем, что на­циональный орган не принадлежит к системе орга­нов правосудия соответствующего государства-члена. Кроме того, в отношении дел № 104/79 и № 244/88, Foglia v Novella (Nos 1 and 2), СЕС указал, что в его компетенцию не входит разрешение споров, кото­рые были "сфабрикованы" сторонами, т. к. он не уполномочен выносить абстрактные или рекомен­дательные решения. В связи с делом .№ С-83/91, Meilicke, Суд также подчеркнул, что рассмотрение гипотетических вопросов не входит в перечень его функций.

СЕС также отказывался высказывать свое мнение по делам, рассмотрение которых в национальном суде уже завершилось (дело № 338/85, Pardini), а также если, по мнению СЕС, предоставленная инфор­мация является неполной, а сам вопрос — слишком неопределенным (свои рекомендации по этой теме Суд изложил в "Руководстве по вопросам преюдици­ального толкования" (1977) 1 CMLR 78).

Анализ норм прецедентного права показал, что СЕС имеет право отказаться выносить определение при условии, что подобные действия могут повлечь нарушение процедуры преюдициального толкования.

Порядок направления запроса

Если национальный суд приходит к заключению о целесообразности обращения в СЕС, он должен надле­жащим образом сформулировать свой вопрос или во­просы. (В прошлом в случае ненадлежащей формули­ровки СЕС старался вносить в нее изменения с тем, что­бы оказать наиболее полное содействие национальным судам, хотя в последнее время Суд делает это все реже, вероятно, в связи с возросшим объемом работы.)

Национальный суд должен указать все обстоя­тельства дела, предоставить информацию о нормах национального права, регулирующих указанные вопросы, а также приостановить судопроизводство до тех пор, пока из СЕС не поступит соответствую­щее решение. Если запрос представляет интерес и для других структур, то он переводится на все офи­циальные языки Сообщества, доводится до сведения государств-членов и органов Сообщества и публику­ется в "Официальном вестнике". Заинтересованные лица и органы, а также государства-члены могут на­правлять свои письменные замечания; кроме того, им будет предоставлена возможность выступить в Суде с кратким устным заявлением (на языке того государства, на территории которого находится суд,

обратившийся в СЕС). Далее вопрос ставится на об­суждение Суда, генеральный адвокат дает свое за­ключение, и после этого большинством голосов СЕС выносит свое решение (оно направляется в суд, об­ратившийся с запросом, а также публикуется в Сбор­нике судебных решений).

Необходимо еще раз подчеркнуть, что хотя СЕС имеет право выносить определения по поводу юри­дической силы вторичного законодательства и тол­ковать положения Договора, Суд не уполномочен принимать решения по конкретным делам (эта фун­кция возлагается на национальные суды).

Правовые последствия процедуры преюдициального толкования

Трудно переоценить значение процедуры преюди­циального толкования (рис. 6.2).

Во-первых, она способствует укреплению взаимо­действия между национальными правовыми систе­мами и правовой системой Сообщества. Если бы на­циональным судам не была предоставлена возмож­ность обращаться в СЕС, эти органы были бы изоли­рованы друг от друга. Во-вторых, национальные суды имеют возможность ознакомиться с системой правосудия Сообщества.

Большое значение также имеют методы, исполь­зуемые Судом в целях развития общеевропейского

законодательства и конституционализации Догово­ров. СЕС сформулировал такие важные положения, как принцип прямого действия и принцип верховенст­ва, и тем самым внес ясность в вопрос о сфере действия права Сообщества (дела Van Gend и Costa (см. гл. 5)). Кроме того, преюдициальные определения сыграли важную роль в развитии основных принципов евро­пейского права (они упоминались в гл. 4).

Ст. 10 ДОЕС предоставила Суду возможность значительно расширить сферу действия права Со­общества, а также повысить его эффективность (в частности, СЕС сформулировал понятия "обязатель­ного толкования"(Уоп Colson) и "ущерба, нанесенно­го государством"(.Ргагасо1лс/г)). Кроме того. Суд пре­доставил дополнительные гарантии защиты прав физических лиц, указав, что средства судебной за­щиты права, предусмотренного законодательством Сообщества, должны быть достаточно эффектив­ны (см. дело Marshall ( № 2)), и доступны для ши­рокого круга лиц (см., в частности, дело Hoekstra, гл. 8).

6.3. Иски против государств-членов

Ст. 10 ДОЕС гласит, что государства-члены дол­жны придерживаться определенных обязательств, предусмотренных как Договором, так и производны­ми актами Сообщества. Указанная норма также воз­лагает на государства обязанность воздерживаться от любых действий, которые могут поставить под угро-

Рис. 6.2. Процедура преюдициального толкования

зу достижение целей Сообщества. Соответственно, нам следует проанализировать, какие средства пра­вовой защиты предусматривает Договор в случае не­исполнения государством-членом своих обяза­тельств перед Сообществом.

Меры, предпринимаемые Комиссией (ст.226ДОЕС)

Если государство-член нарушает законодатель­ство ЕС и тем самым наносит ущерб какому-либо лицу, согласно доктрине прямого действия (см. гл. 5), данное лицо, несомненно, имеет право возбу­дить против государства-нарушителя судебный про­цесс. В то же время Договор предусматривает спе­циальные меры, обеспечивающие исполнение госу­дарствами-членами своих обязательств.

Ст. 211 ДОЕС предоставляет Комиссии полномо­чия в сфере обеспечения надлежащего функциони­рования и развития общего рынка. Ст. 226 ДОЕС кон­кретизирует эту задачу, наделяя Комиссию правом проводить необходимые разбирательства, а если по­требуется, обращаться в СЕС с иском против государ­ства-члена, которое, по мнению Комиссии, не выпол­няет своих обязательств, предусмотренных Догово­ром. Следует отметить, что указанные полномочия являются дискреционными, и Комиссия не обязана принимать меры против соответствующего государ­ства (дело № 48/65, Lutticke), хотя согласно ст. 195 ДОЕС действия самой Комиссии могут быть обжало­ваны (рассмотрением подобных апелляций занима­ется европейский Омбудсмен).

Иск против государства-члена может предъявить любое физическое или юридическое лицо, что не ме­шает Комиссии, в свою очередь, инициировать па­раллельный судебный процесс. Данный принцип подтверждается на примере серии дел Factortame, а также дела № C-246/89R, Commission v UK. Предме­том тщательного разбирательства могут стать как акты, так и действия указанного государства (Com­mission и France).

В соответствии со ст. 226 ДОЕС, Комиссия имеет право начать разбирательство либо по собственной инициативе, либо на основании жалобы (следует от­метить, что для дальнейшего разбирательства эта жалоба не имеет никакого значения, т. к. его целью не является возмещение ущерба, нанесенного граж­данам). Процесс, как правило, включает две ста­дии — административного к судебного разбиратель­ства. Стадия административного разбирательства подразумевает как официальные, так и неофициаль­ные процедуры.

Порядок разбирательства

Если Комиссия придет к заключению, что госу­дарство-член не выполняет своих обязательств перед Сообществом, она вступает в переговоры (неофици­альные) с властями данного государства. Указанный момент имеет очень важное значение, т. к. большин­ство вопросов, связанных с инкриминируемыми на­рушениями, разрешается именно на этой стадии и необходимость в дальнейшем вмешательстве Комис­сии отпадает. (Часто выясняется, что причина не-

правомерных действии со стороны государства кро­ется в неосведомленности либо неверной трактовке норм права, и в подобных случаях оно, как правило, сразу же принимает меры, направленные на устра­нение нарушения.)

Если неправомерное поведение на начальной ста­дии пресечь не удается. Комиссия может направить официальное предупреждение, указывающее, какое именно правонарушение инкриминируется государ­ству, а также содержащее требование предоставить свои объяснения в течение разумного срока (как пра­вило, он составляет два месяца). Если по истечении указанного периода ситуация не меняется, государ­ству направляется "аргументированное заключе­ние", в котором излагается мнение Комиссии по по­воду правонарушения, а также устанавливаются ра­зумные сроки для его устранения (как и в предыду­щем случае, чаще всего этот период составляет два месяца, хотя все зависит от конкретных обстоя­тельств). Аргументированное заключение имеет большое значение, т. к. оно не только определяет объем правонарушения, но также содержит юриди­ческое обоснование претензий Комиссии. Если в дальнейшем Комиссия попытается представить но­вые аргументы, они будут отклонены Судом.

Порядок судопроизводства

Если по истечении установленного срока государ­ство не принимает надлежащих мер к устранению нарушения. Комиссия переходит к стадии судебного разбирательства и передает дело на рассмотрение

СЕС. Но даже на этой стадии (до момента вынесения судебного решения) все еще существует возможность урегулировать вопрос без вмешательства Суда. Сле­дует отметить, что лишь одно из десяти решений выносится в пользу государства. И это неудивитель­но, т. к. Комиссия не стала бы возбуждать заведомо проигрышные дела. Кроме того, как правило, Суд не особо склонен прислушиваться к доводам, которые приводятся государствами в свое оправдание.

В качестве примера можно упомянуть дело № 128/78, Commission v UK (Tachograph), когда Соединенное Королевство ссылалось на определенные "фактиче­ские препятствия", а именно протесты профсоюзов против установления тахографов в кабинах грузови­ков; показательны также дела № 227-30/85, Commis­sion v Belgium, когда было заявлено, что причиной правонарушения стали действия региональной, а не центральной власти (Суд не принял во внимание ни один из этих аргументов). Согласно материалам дела № 101/84, Commission v Italy, Италия не предоста­вила требуемые Сообществом статистические дан­ные, т. к. центр обработки данных пострадал от взры­ва и необходимые данные были уничтожены. Италия ссылалась на форс-мажорные обстоятельства, но Суд снова оставил их без внимания (в то же время СЕС допускает, что при определенных условиях подобные обстоятельства могут рассматриваться в качестве оправдания).

Приведение в исполнение решений Суда

Если СЕС приходит к заключению, что государ­ство-член не исполняет свои обязательства перед Со­обществом, он издает предписание о незамедлитель­ном устранении нарушения. До появления новой ре­дакции ДЕС решения СЕС имели чисто декларатив­ное значение; единственной гарантией их исполне­ния служила возможность возбуждения нового про­цесса со стороны Комиссии.

В соответствии с новой редакцией ст. 228, Комис­сии было предоставлено право требовать (после предъявления иска в Суд) принятия против государ­ства-нарушителя соответствующих мер финансово­го характера (наложения штрафа). В результате по­явилось необходимое и довольно эффективное сред­ство обеспечения исполнения судебных решений, хотя еще не совсем ясно, что следует делать в том случае, если государство откажется платить такой штраф. Этот вопрос стал предметом многочисленных научных споров, при этом наибольшей поддержкой пользуется предложение о лишении государства-на­рушителя права голоса в Комиссии (хотя ради спра­ведливости необходимо отметить, что до сих пор ни одно государство не отказывалось платить).

Иски, предъявляемые другими государствами-членами

Согласно ст. 227 ДОЕС государства-члены могут предъявлять иски против других государств-членов в случае, если, по их мнению, последние не исполня­ют свои обязательства перед Сообществом. Прежде всего, в соответствии с процессуальными нормами, указанный вопрос передается на рассмотрение Ко­миссии. Дальнейшее разбирательство осуществляет­ся в соответствии со ст. 226; единственное исключе­ние состоит в том, что в соответствии с требованием Комиссии свои объяснения предоставляют оба госу­дарства.

На протяжении трех месяцев с момента переда­чи вопроса на рассмотрение Комиссии она должна представить свое аргументированное заключение. Если по истечении установленного срока Комиссия не представит соответствующее заключение, госу­дарство может обратиться в СЕС. Если Суд призна­ет, что указанное нарушение имело место, производ­ство по делу продолжается в порядке, описанном выше.

Следует отметить, что подобные дела являются большой редкостью — единственное решение такого рода было вынесено по делу № 141/78, France v UK. И это вполне объяснимо, т.к. обращение с неофици­альной жалобой в Комиссию считается более пред­почтительным вариантом разрешения споров меж-

ду государствами, чем инициирование процесса (ст. 227), чреватого политическими последствиями.

Эффективность средств правовой защиты

Данных, характеризующих степень эффективно­сти неофициальных мер, принимаемых на начальной стадии процесса разбирательства, нам обнаружить не удалось; что касается стадии административного разбирательства в целом, то здесь ситуация с разре­шением споров выглядит вполне оптимистично, о чем свидетельствуют следующие показатели:

Год	Количество официальных предупреждений	Количество аргументированных заключений	Количество исков, поступивших в СЕС
1999	1075	460	178
2001	1317	460	172
2002	1050	569	162

Приведенные данные наглядно демонстрируют, что большинство вопросов разрешается без вмеша­тельства СЕС. Это свидетельствует о высокой степе­ни эффективности административного разбиратель­ства, т. к. Комиссия имеет возможность оказывать на государства необходимое влияние, а также разъя­снять смысл обязательств, возложенных на них Со­обществом.

В то же время следует принимать во внимание способность (или, скорее, неспособность) Комиссии

выявлять факты нарушений. Комиссия не имеет в своем распоряжении структур, которые могли бы оказать ей содействие в выявлении подобных право­нарушений, и можно с уверенностью сказать, что многие из них остаются незамеченными. Сознавая это. Комиссия заручилась поддержкой информаци­онных технологий и обратилась ко всем заинтересо­ванным лицам и структурам с призывом присылать сообщения о возможных правонарушениях на спе­циальный веб-сайт.

Кроме того. Комиссия признает, что очень часто нарушения становятся следствием ненадлежащего выполнения директив со стороны государств-членов. По мнению Комиссии, чтобы изменить сложившую­ся ситуацию, все директивы следует публиковать в "Официальном вестнике", а государства должны со­общать об их инкорпорации в систему национально­го права.

Итак, можно сделать вывод, что средства право­вой защиты, в частности применяемые на стадии ад­министративного разбирательства (предусмотрен­ные ст. 226 ДОЕС), играют большую роль в обеспе­чении достижения целей Сообщества, а также еди­нообразного применения европейского права.

Рис. 6.3. Средства правовой защиты

6.4. Иски против органов Сообщества: пересмотр законодательства

Договор наделяет органы Сообщества рядом прав и обязанностей. По аналогии со всеми развитыми правовыми системами в данном случае также был предусмотрен соответствующий механизм, позволя­ющий изменить способ исполнения таких полномо­чий (рис. 6.3).

"Пересмотр законодательства" — это термин, обычно используемый для обозначения всего много­образия исков о признании конкретных актов и ре­шений органов Сообщества недействительными. Сюда можно отнести иски об отмене актов (ст. 230 ДОЕС), а также жалобы на бездеятельность (ст. 232 ДОЕС). Понятие "пересмотр законодательства" так­же включает промежуточные меры, связанные с дру­гими судебными процедурами (ст. 243 ДОЕС). Ука­занные процедуры, являются частью системы "сдер­живаний и противовесов", которая служит гаран­тией того, что деятельность органов Сообщества осуществляется в рамках полномочий, предостав­ленных им договорами.

Иски об отмене актов Сообщества (ст.230ДОЕС)

Ст. 230 является основной нормой, регулирую­щей порядок опротестования актов Сообщества. Если подобный протест будет признан обоснованным, со­ответствующий акт объявляется Судом недействи­тельным (ст. 231 ДОЕС).

Акты каких органов могут быть опротестованы?

Действие ст. 230 распространяется на "все акты, утвержденные Парламентом совместно с Советом, а также акты Совета, Комиссии, ЕЦБ и Европарламен-та, которые могут иметь правовые последствия для третьих лиц". До того, как в ДОЕС были внесены со­ответствующие изменения, данный перечень вклю­чал лишь акты, утвержденные Советом и Комисси­ей. В то же время еще ранее СЕС постановил, что акты Европейского парламента (ЕП) также могут стать предметом пересмотра (см. дело № 294/83, Parti Ecologiste 'Les Verts' v European Parliament — такое решение Суда, а также последующие поправки к Договору свидетельствуют о признании возросшей роли Парламента в системе органов Сообщества).

Какие акты могут быть опротестованы?

Анализ текста ст. 230 ДОЕС свидетельствует о том, что все акты (регламенты, решения и директи­вы), кроме рекомендаций и заключений, могут быть оспорены в судебном порядке. СЕС расширил содер­жание этой нормы, распространив ее действие на все акты, порождающие правовые последствия (см. дело № 22/70, Commission v Council, дело ERTA).

Основания для опротестования

В Договоре приводится перечень оснований для пересмотра законодательных актов:

• превышение полномочий — имеет место в слу­чае, если деятельность какого-либо органа Сообще­ства выходит за рамки компетенции, предусмотрен­ной Договором;

• нарушение основных процедурных требова­ний — к примеру, несоблюдение Советом нормы о проведении обязательных консультаций с Парламен­том (дело № 138/79, Roquette Freres v Council);

• нарушение положений Договора или какой-либо нормы права, регулирующей вопросы, связанные с его при­менением, — данный принцип часто дублирует содержа­ние других оснований. СЕС разъяснил, что здесь имеет­ся в виду нарушение одного из основных принципов пра­ва Сообщества — см. дело № 4/73, Nold v Commission;

• злоупотребление властью — имеет место, если какой-либо орган Сообщества использует свои пол­номочия не по назначению.

Кто имеет право обращаться в Суд с иском?

Несмотря на то, что этот вопрос до сих пор остается спорным, он часто выносится на экзамен. Всех потен­циальных истцов можно разделить на две группы — тех, которые имеют автоматическое право иска (locus standi), и тех, которым необходимо доказать, что в дан­ном случае затрагиваются их основные интересы. Зая­вители, входящие во вторую группу, в свою очередь, могут быть классифицированы следующим образом:

Привилегированные заявители

Согласно Договору, автоматическим правом иска наделяются государства-члены. Совет Европейского Союза, Комиссия, а также, в соответствии с измене­ниями, внесенными НД, Европарламент. (Этот факт еще раз подтверждает возрастание влияния ЕП. Как уже упоминалось, после подписания ДЕС роль Евро-парламента в судебном процессе претерпела значи­тельные изменения. Хотя СЕС и раньше признавал право Парламента обращаться с иском в Суд (см. дело № С-70/88 European Parliament v Council (дело Chernobyl)), официальное подтверждение было полу­чено только после того, как ДЕС вступил в силу.)

Условно привилегированные заявители

Договором предусматривается право Палаты аудиторов (ПА), а также Европейского центрально­го банка (ЕЦБ) обращаться в СЕС при условии, что вопрос непосредственно связан с прерогативами ука­занных органов (правами или интересами).

Непривилегированные заявители

Согласно положениям Договора, любые физиче­ские или юридические лица (как граждане, так и компании) имеют право обращаться в Суд в случае, если соответствующее решение адресовано именно им, а также при условии, что указанные лица могут доказать свою процессуальную правосубъектность.

В то же время Договор предусматривает, что если соответствующее решение адресовано третьему лицу либо является регламентом, который в определенной ситуации может приравниваться к решению, то пра­во иска возникает при условии, что указанный акт прямо затрагивает личные интересы истца (следует напомнить, что ни физические, ни юридические лица не имеют права опротестовывать директивы).

Следовательно, когда речь заходит о решениях или регламентах, необходимо принимать во внима­ние то, как трактуется Судом понятие "прямая связь с личными интересами".

1. Личные интересы

Когда соответствующее решение адресовано тре­тьему лицу, в действие вступают специальные прин­ципы, разработанные Судом в ходе рассмотрения дела № 25/62, Plaumann v Commission.

Согласно материалам дела, истец (Плауман) яв­лялся импортером цитрусовых. Он требовал при­знать незаконным решение, адресованное правитель-

ству Германии, так как этот акт предоставлял вла­стям возможность изменять размер пошлины на ци­трусовые, ввозимые из-за пределов Сообщества. СЕС постановил, что для подтверждения наличия связи с "личными интересами" истец должен доказать существование родовых различий между ним и дру­гими лицами (определяемые конкретными свойства­ми и условиями) — иными словами, подтвердить свою принадлежность к определенной "изолирован­ной группе". Более того, истец должен доказать, что благодаря упомянутым свойствам и условиям он мо­жет приравниваться к адресату.

Плауману не удалось выиграть процесс, т. к. Суд указал, что любое другое лицо также может осуще­ствлять подобную коммерческую деятельность и, следовательно, истец не может быть признан членом "изолированной группы".

Критики неоднократно указывали, что этот прин­цип является чрезмерно ограничительным, тем не менее дело Плаумана и сегодня служит ориентиром в данной сфере, несмотря на непрекращающиеся дискуссии среди юристов (как практиков, так и тео­ретиков). В марте 2002 г. генеральный адвокат Якобе предоставил свое заключение по делу № С-50/ООР, Union de Pequenos Agricultures v Council (дело UPA), в котором предлагалось отказаться от подобного под­хода к толкованию понятия "личных интересов". Некоторое время спустя эта идея получила поддерж­ку СПИ (дело .№ Т-177/01, Jego-Que reu Comwissiora), который заявил, что критерий, предложенный СЕС в ходе рассмотрения дела Плаумана, является слиш-

ком узким — его следует расширить и сделать менее жестким. Тем не менее, в деле UPA Суд продемонст­рировал свое несогласие с генеральным адвокатом и СПИ, мотивируя это тем, что разрешение вопросов, связанных с правом иска, не входит в его компетен­цию, т. к. они являются объектом законодательного регулирования.

Многим подобная позиция СЕС кажется достаточ­но странной, особенно если учесть его недавнюю го­товность приложить все усилия к тому, чтобы обес­печить гражданам ЕС реальные возможности в обла­сти защиты их прав, а также намерение Суда расши­рить сферу действия ст. 230 ДОЕС (см. дела ERTA, Les Verts, Chernobyl).

В случаях, когда в качестве оспариваемого акта выступал регламент. Суд, по крайней мере на протя­жении последних лет, придерживался уже известно­го нам принципа "изолированной группы", впервые сформулированного в рамках дела Плаумана. Анало­гичный подход был использован Судом в отношении дел№ С-309/189, Cordoniu v Council, № 789 и 790/79, Calpak; основная причина, согласно СЕС, заключа­лась в его стремлении не ограничиваться анализом формы соответствующего акта, а определить глубин­ную суть и, соответственно, истинную природу пра­вового инструмента. Такой подход является гаранти­ей того, что органы Сообщества не смогут ограничить право заинтересованных лиц оспаривать конкретные акты, а именно, облечь свое решение в такую форму, которая не дает права физическим лицам обращать­ся в Суд с иском о признании акта недействительным.

Рис. 6.4. Судебный пересмотр актов органов Сообщества

2. "Прямая связь" с интересами истца

Если истцу удается доказать наличие "личной заинтересованности", то следующим шагом являет­ся подтверждение того, что акт затрагивает его ин­тересы именно "прямым образом".

СЕС указал, что соответствующая мера может прямо затрагивать интересы лица только в том слу­чае, если государства-члены не имеют дискрецион­ных полномочий в вопросах имплементации указан­ного акта (см. дела № 10 и 18/68, Eridania v Commis­sion, — в данном случае Решение Комиссии по во­просам предоставления помощи не было признано актом, прямо затрагивающим интересы истца, т. к. государствам были предоставлены полномочия в сфе­ре распределения такой помощи).

О прямой связи можно говорить также с точки зрения последствий упомянутой меры. Суд указал, что соответствующая мера будет иметь прямую связь с интересами истца, если она оказывает непосред­ственное влияние на его правовое положение, т. е. в этом случае необходимо наличие прямой причинно-следственной связи между действием акта и насту­пившими правовыми последствиями (например, дело International Fruit Co v Commission).

Сроки

Договором предусматривается, что иск может быть предъявлен в течение двух месяцев со дня его опубликования либо получения истцом соответству­ющего уведомления. Кроме того, отсчет может вес­тись с момента, когда истец узнал или должен был узнать о существовании подобного акта.

Последствия отмены акта

Согласно ст. 231 ДОЕС, если Суд придет к выво­ду, что требование об отмене соответствующего ре­шения является обоснованным, такой акт признает­ся недействительным. Как правило, подобные ре­шения имеют обратную силу, хотя при определенных обстоятельствах Суд склонен ограничивать их дей­ствие во времени, особенно в тех случаях, когда мо­жет пострадать добросовестная сторона (см. дело № 81/72, Commission v Council).

Ст. 233 ДОЕС возлагает на органы Сообщества обязанность по неукоснительному соблюдению реше­ний СЕС. Хотя Договором и не предусмотрены ника­кие санкции, которые могут применяться в отноше­нии органов Сообщества (в отличие от государств-на­рушителей), согласно ст. 288 ДОЕС, в случае неис­полнения требования Суда против такого органа мо­жет быть возбуждено дело о возмещении ущерба (бо­лее подробно этот вопрос будет обсуждаться ниже).

Жалобы на бездействие (ст. 232 ДОЕС)

Жалобы, подаваемые в соответствии со ст. 232, можно рассматривать в качестве обратной стороны исков, возбуждаемых согласно ст. 230 ДОЕС. Если последняя норма предусматривает возможность от­мены решений органов Сообщества, то действие пер­вой направлено на обеспечение принудительного ис­полнения обязательств, возложенных на них законо­дательством Сообщества. Следовательно, процесс может быть инициирован только в том случае, если истец имеет доказательства того, что такое обязатель­ство действительно существует (рис. 6.5).

Против каких органов может предъявляться иск?

Ст. 232 ДОЕС гласит: "Если Европарламент, Со­вет или Комиссия не исполняют обязательств, воз­ложенных на них Договором", в рамках СЕС может быть инициирован судебный процесс. Кроме того, согласно ст. 232 (4), иск может быть предъявлен и против ЕЦБ.

Кто имеет право обращаться в Суд?

В соответствии с Договором автоматическое пра­во иска предоставляется государствам-членам и всем органам ЕС. ЕЦБ также имеет право обратиться в СЕС при условии, что соответствующий вопрос отно­сится к "сфере компетенции" Банка. Физические и

юридические лица, как и в предыдущем случае, об­ладают лишь ограниченной процессуальной право-субъектностью; следовательно, такие лица могут предъявлять иск только в том случае, если какой-либо орган Сообщества обязан издать в их отноше­нии соответствующий акт (не являющийся заключе­нием либо рекомендацией). Указанное лицо должно также подтвердить наличие прямой связи послед­ствий бездействия с их личными интересами, после этого Суд определяет, соответствует ли требование истца критериям, ограничивающим сферу деятель­ности ст. 230 ДОЕС (дело № С-107/91, ENU v Co­mmission).

Процедурные требования (ст. 232)

Иск может предъявляться только в том случае, если ранее истец обращался в соответствующие структуры с требованием о совершении необходимых действий, тем самым предоставляя указанному орга­ну возможность устранить нарушение законодатель­ства.

В течение определенного срока (двух месяцев со дня предъявления требования) орган обязан предо­ставить свои объяснения, после чего производство по делу прекращается (дело № 48/65, Alfons Lutticke и Commission), хотя в соответствии со ст. 231 ДОЕС в некоторых случаях СЕС может принять к производ­ству жалобу по поводу необоснованности объясне­ний, предоставленных органом ЕС (дело № 191/82, Seed Crushers and Oil Producers Association и Com­mission).

В случае, если в указанный срок орган не предо­ставляет необходимых объяснений, заинтересован­ное лицо имеет полное право на протяжении двух ме­сяцев обратиться в СЕС (рис. 6.5).

Рис. 6.5. Жалобы на бездействие

Возможные последствия иска

Ст. 233 ДОЕС гласит, что решения СЕС, приня­тые на основании ст. 232 ДОЕС, имеют обязательную юридическую силу для всех органов ЕС.

другие виды исков

Вполне очевидно, что возбудить иск на основа­нии ст. 230 или 232 ДОЕС довольно проблематично как для физических, так и юридических лиц, т. к. они не всегда могут подтвердить свое право иска. Более того, ни одна статья не предусматривает воз­можности взыскания нанесенного ущерба. В связи с этим необходимо проанализировать все альтерна­тивные варианты.

Ниже приводится краткое описание возможных действий.

Преюдициальное определение

Как уже указывалось, право национальных судов обращаться в СЕС с просьбой о вынесении преюди­циального определения, предусмотренное ст. 234 ДОЕС, предполагает возможность опротестования законодательных актов Сообщества. Хотя указанная процедура и не дает физическим и юридическим ли­цам права обращаться в СЕС с прямыми исками, тем не менее следует иметь в виду, что она предоставля­ет возможность косвенного обжалования.

Опротестование противоправных действий (ст. 241 ДОЕС)

Ст. 241 ДОЕС предусматривает возможность ко­свенного обжалования регламентов ЕС, хотя, как мы уже знаем. Суд не ограничивается определением фор­мы документа, он, как правило, склонен анализиро­вать правовую суть акта (дело № 92/78, Simmenthal).

Требование о признании конкретных действий противоправными не является самостоятельным ис­ком (дело .№ 31 и 33/62, Wohrmann and Lutticke v Commission). Оно может выдвигаться истцом в каче­стве защитной меры. в случае совершения против него каких-либо процессуальных действий; Суд разъяснил, что благодаря этому указанное лицо по­лучает возможность не допустить применения про­тивозаконного регламента. Что касается оснований предъявления подобного требования, то в данном случае также действуют процессуальные нормы, предусмотренные ст. 230 ДОЕС.

В случае признания протеста обоснованным Суд выносит решение о неприменимости соответствую­щего регламента в данном конкретном случае, в то же время сам акт остается в силе. Любые меры, вы­текающие из положений подобного регламента, ав­томатически признаются противоправными; анало­гично все последующие меры также могут быть опро­тестованы (рис. 6.6).

Рис. 6.6. Опротестование противоправных действий

Иски о возмещении ущерба (ст. 288 ДОЕС)

Договорные обязательства

Статья 288 (1) ДОЕС гласит, что "все опросы, свя­занные с договорной ответственностью, регулируют­ся законодательными нормами, применимыми к со­ответствующему контракту". Если какое-либо лицо желает потребовать от органа Сообщества возмеще­ния ущерба, связанного с неисполнением контрак­та, в таком случае иск предъявляется в националь­ный суд в порядке, предусмотренном законодатель­ством соответствующего государства-члена.

Внедоговорные обязательства

Вопросы внедоговорной ответственности явля­ются объектом правового регулирования ст. 288 (2) ДОЕС. Полномочия, предусмотренные ст. 235ДОЕС, позволяют Суду принимать к производству иски про­тив Сообщества о возмещении ущерба, нанесенного либо органами ЕС и ЕЦБ (fautes de service), либо их должностными лицами (fautes personnelles) в процес­се исполнения служебных обязанностей.

Иски, вытекающие из ст. 288, выделяются в от­дельное производство; более того, никаких ограни­чений относительно того, кто может выступать в качестве истца, не существует (Lutticke). Единствен­ным ограничением является требование о соблюде­нии сроков предъявления иска — на протяжении пяти лет со дня причинения ущерба либо момента, когда пострадавший должен был узнать о нем. Кро­ме того, необходимо доказать вину ответчика, факт нанесения ущерба и наличие причинно-следственной связи между ними; соответственно, можно сказать, что положения ст. 288 во многом соответствуют тео­рии деликта, существующей в рамках правовой си­стемы Великобритании.

Что касается "ущерба, нанесенного должностны­ми лицами в процессе исполнения служебных обя­занностей", то Сообщество и его органы могут быть признаны виновными согласно концепции субсти-тутивной ответственности (vicarious liability). В праве Сообщества данный принцип имеет довольно

узкое значение (по сравнению с его традиционным смыслом в праве Великобритании), соответственно, перечень действий должностных лиц, ответствен­ность за которые может быть возложена на Сообще­ство, также ограничен (см. дело .№ 9/69, Sayag v Leduc).

По своей природе противоправные акты могут быть как административными, так и законодательными;

мы рассмотрим их по отдельности с учетом необходи­мости доказательства "вины".

1. Административные акты

Если предметом иска является порядок примене­ния правовых норм ЕС либо ненадлежащее исполне­ние должностными лицами своих обязанностей. Со­общество в лице соответствующих органов и долж­ностных лиц может нести ответственность не только за противоправные действия, но и бездействие.

"Проступок" (или "противоправное действие") может заключаться в небрежном отношении к слу­жебным обязанностям, отказе принять во внимание соответствующие факты, уклонении от предоставле­ния надлежащих процессуальных прав физическим или юридическим лицам, недостаточном контроле за деятельностью органов, которым были делегирова­ны определенные полномочия, и т. д.; важным во­просом является также степень тяжести совершен­ного проступка (см. дело № 145/83, Ada ms v Commis­sion).

2. Законодательные акты

На тот случай, если по своей природе оспаривае­мый акт является законодательным (еще раз напом­ним, что решающее значение имеет сущность, а не форма правового инструмента), Суд разработал спе­циальную "формулу", определяющую условия при­влечения виновных к ответственности. Эта формула получила название "правила Шопенштедта" (Schop-penstedt formula) по названию дела .№5/71, Schop-penstedt v Commission, и предусматривает необходи­мость ответить на следующие вопросы:

Предоставляет ли законодательный акт органам власти Сообщества возможность выбора (дискреци­онное право) основных направлений экономическо­го развития?

Если да, то имело ли место нарушение первично­го законодательства, регулирующего вопросы защи­ты прав соответствующих лиц?

Если да, то является ли такое нарушение доста­точно серьезным?

К "первичному законодательству" могут также причисляться общие принципы права Сообщества, в частности недопустимость дискриминации или до­ступность средств правовой защиты. При разрешении вопроса о степени тяжести правонарушения (можно ли его считать "явным и грубым") необходимо учиты­вать ряд факторов, а именно, является ли смысл на­рушенной нормы однозначным, была ли предоставле­на органам управления достаточная свобода действий,

имеются ли смягчающие обстоятельства, является ли нарушение умышленным или намеренным.

Кроме того, истец должен доказать не только вину ответчика, но и факт нанесения ущерба, а также на­личие причинно-следственной связи между ними. Что касается последнего, то здесь необходимо под­твердить наличие двух факторов:

• убыток/ущерб был следствием действий Сооб­щества;

• причинно-следственная связь не была нарушена.

В отношении второго элемента можно сказать, что причинно-следственная связь может быть нарушена вследствие действий, совершенных государством-членом, и в таком случае именно оно, а не Сообще­ство, должно взять на себя ответственность за соот­ветствующее правонарушение, при условии, что Со­общество не будет признано виновным в небрежном отношении к осуществлению контроля за деятельно­стью государства-члена (Lutticke). Если в соверше­нии проступка есть доля вины как Сообщества, так и государства-члена, то ответственность возлагается в первую очередь на государство, т. е. иск должен предъявляться в соответствующий национальный суд. В свою очередь, небрежность истца может послу­жить поводом к отклонению иска или, по крайней мере, уменьшению размера компенсации (Adams) (рис. 6.7).

Согласно ст. 288 ДОЕС, Сообщество обязано воз­мещать "все убытки", причиненные его органами

Рис. б. 7. Иски о возмещении ущерба, нанесенного органами Сооб­щества

либо должностными лицами. Смысл этой нормы был подвергнут ограничительному толкованию — СЕС постановил, что нанесенный ущерб должен быть фак­тическим, явным и реальным (см. дело № 26/74, Societe Roquette Freres v Commission), следователь­но, шансы получить компенсацию за потерю пред­полагаемой прибыли довольно-таки призрачны.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что порядок возмещения ущерба, нанесенного физиче­ским и юридическим лицам противоправными дей­ствиями одного или нескольких органов Сообще­ства, аналогичен принципам применения санкций против государств-членов, виновных в причинении ущерба (см. гл. 5).

В заключение следует отметить, что требование о возмещении ущерба может быть как самостоятель­ным иском, так и дополнением к любому другому иску, вытекающему из ст. 230 и 232.

Выводы

Законодательством Сообщества определяются ос­новные права и обязанности физических и юридиче­ских лиц, государств-членов, а также органов Сооб­щества. В то же время эффективность общеевропей­ских правовых норм обусловлена наличием дей­ственного механизма правовой защиты; в связи с этим в рамках правовой системы Сообщества преду­смотрен широкий спектр средств, способных гаран­тировать соблюдение законодательства ЕС.

В случае несоблюдения требований правовых норм Сообщества со стороны физического или юри­дического лица нарушитель должен помнить о том, что его действия могут быть опротестованы в соот­ветствующем национальном суде (согласно доктри­не о нормах прямого действия), при этом местный суд имеет право обратиться в СЕС за "помощью", то есть с просьбой вынести преюдициальное определение или предоставить преюдициальное толкование. (Тем не менее следует напомнить, что СЕС не уполномо­чен рассматривать подобные дела, и в таких слу­чаях его функция ограничивается толкованием пра­вовых норм Сообщества и/или вынесением решения о законности или незаконности законодательных актов, утвержденных органами ЕС.)

Договор предусматривает, что в случае, если за­конодательство ЕС нарушается государством-чле­ном, Комиссия или другое государство-член имеют право обратиться в СЕС с требованием о принудитель­ном исполнении соответствующих обязательств. Кроме того, государство-член может выступить в роли ответчика в рамках национального судопроиз­водства в соответствии с доктриной прямого верти­кального действия и/или принципом "ответственно­сти государства за нанесенный ущерб" (если истец предъявляет иск о возмещении ущерба) (Francovich). Нередко против государства-члена предъявляется два параллельных иска — один из них со стороны физического или юридического лица в нацио­нальный суд, второй процесс инициируется Комис­сией или другим государством-членом.

Рис. 6.8. Средства правовой защиты в ЕС

Если нарушителями законодательства ЕС явля­ются органы Сообщества, то такие дела рассматри­ваются СЕС при условии, что иск не связан с дого­ворными обязательствами. Любой иск о признании недействительным действующего акта, как правило, предъявляется в соответствии со ст. 230 ДОЕС (про­цедура судебного пересмотра), хотя, как мы уже упо­минали, физические и юридические лица сталкива­ются с определенными затруднениями, связанными с необходимостью подтвердить свое право иска, по­этому в качестве альтернативы они могут использо­вать процедуру преюдициального определения, опро­тестовать противоправные действия и/или предъя­вить иск о возмещении ущерба. В то же время следу­ет обратить внимание на то, что перечисленные дей­ствия могут порождать различные правовые послед­ствия.