Современное регулирование банкротства в России[править | править исходный текст]
В настоящее время общая процедура банкротства граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц регламентируется и критерии несостоятельности определяются федеральным законом от 26 октября 2002 года N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»[6][18].
Согласно Приказу N 54 от 15 февраля 2010 г. «Об утверждении Порядка проведения открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, Требований к электронным площадкам и операторам электронных площадок при проведении открытых торгов в электронной форме при продаже имущества (предприятия) должников в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, а также Порядка подтверждения соответствия электронных площадок и операторов электронных площадок установленным Требованиям» все процедуры по реализации имуществ должников по банкротству обязаны осуществляться в электронной форме на электронных торговых площадках (ЭТП).
Возможность банкротства граждан (физических лиц) предусмотрена действующим законодательством, но в связи с отсутствием нормативно определённой процедуры реально не применяется[19].
Для возбуждения дела о банкротстве необходимо, чтобы должник (юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель) обладал признаками банкрота. Для предпринимателя такими признаками является неудовлетворение указанных в законе требований кредиторов в течение трёх месяцев со дня, когда он должен был их удовлетворить, при этом сумма его обязательств должна превышать стоимость принадлежащего ему имущества и должна быть более 10 000 рублей. Для юридических лиц таким признаком является только неудовлетворение своих обязательств в течение трёх месяцев. При этом сумма обязательств должна быть более 100 000 рублей.
Процесс банкротства начинается с подачи в арбитражный суд заявления о признании должника банкротом. Заявление может быть подано кредитором, уполномоченным органом или самим должником.
В отношении должника может быть введена одна из предусмотренных законом процедур:
наблюдение (продолжительность — не более семи месяцев);
финансовое оздоровление (продолжительность — не более двух лет);
внешнее управление (продолжительность — не более 18 месяцев; возможно продление не более чем на шесть месяцев);
конкурсное производство (продолжительность — шесть месяцев с принятия решения о признании должника банкротом; может неоднократно продлеваться на срок до шести месяцев);
мировое соглашение.
Для контроля за проведением процедуры банкротства создается собрание кредиторов и, при определённых условиях, комитет кредиторов, назначается арбитражный управляющий. Составляется реестр требований кредиторов должника.
Процесс банкротства завершается либо ликвидацией должника-юридического лица, либо удовлетворением требований кредиторов.
Преднамеренное банкротство и фиктивное банкротство в Российской Федерации являются преступлениями.
Основные источники законодательства о несостоятельности. Роль ГК РФ, УК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, ФЗ и иных нормативно-правовых актов в регулировании несостоятельности (банкротства).
Действующее российское законодательство о несостоятельности (банкротстве) представляет собой сложную систему правовых норм, основанием которой, безусловно, являются положения ГК РФ. Данные положения можно разделить на три группы:
- нормы ГК РФ, непосредственно регулирующие несостоятельность (банкротство) индивидуальных предпринимателей (ст. 25) и юридических лиц (ст. 65);
- нормы ГК РФ, содержащие специальные указания по применению положений о несостоятельности (банкротстве) - ст. 64 (об очередности удовлетворения требований кредиторов), 56, 105 (о субсидиарной ответственности лиц, которые имеют право давать обязательные для должника - юридического лица указания либо иным образом определять его действия, за доведение должника до банкротства) и др.;
- нормы ГК РФ, непосредственно не затрагивающие отношения несостоятельности (банкротства), но имеющие определяющее значение для решения вопросов, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) юридических лиц (например, положения, регулирующие организационно-правовые формы юридических лиц, вопросы ответственности за нарушение обязательств и т.д.).
Центральное место в системе правового регулирования несостоятельности (банкротства) занимает Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", задачами которого являются, с одной стороны, исключение из гражданского оборота неплатежеспособных субъектов, а с другой - предоставление возможности добросовестным предпринимателям улучшить свои дела под контролем арбитражного суда и кредиторов и вновь достичь финансовой стабильности. В этом смысле институт банкротства служит гарантией социальной справедливости в условиях рынка, одним из основных элементов которого является конкуренция.
Кроме того, в систему законодательства, регулирующего несостоятельность (банкротство), входят: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (с изменениями и дополнениями), Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ "Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса", а также иные нормативные акты. К числу последних, в частности, следует отнести постановление Правительства РФ от 3 февраля 2005 г. № 52 "О регулирующем органе, осуществляющем контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих", постановление Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 "Об обеспечении интересов Российской Федерации как кредитора в делах о банкротстве и в процедурах банкротства" (с изменениями и дополнениями), постановление Правительства РФ от 19 сентября 2003 г. № 586 "О требованиях к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации" и др. Вопросам несостоятельности посвящены также и некоторые судебные акты - Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 15 августа 2003 г. № 74 "Об отдельных особенностях рассмотрения дел о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", постановление Пленума ВАС РФ от 8 апреля 2003 г. № 4 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", постановление Пленума ВАС РФ от 15 декабря 2004 г. № 29 "О некоторых вопросах практики применения Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и др.
Анализ действующего законодательства о банкротстве позволил сформулировать следующие принципиальные положения:
1) институт банкротства не может быть отнесен только к одной отрасли права, поскольку является комплексным институтом права, сочетающим нормы различных его отраслей. В рамках гражданско-правового регулирования банкротство служит лишь одним из оснований ликвидации юридического лица, остальные же отношения (например, судебный и внесудебный порядок) урегулированы нормами других отраслей права1.
Таким образом, законодательство о несостоятельности, носящее комплексный характер, находится на стыке публичного и частного права. Поэтому не случаен тот факт, что Закон о банкротстве 2002 г., как и Закон о банкротстве 1998 г., наряду с материально-правовыми нормами содержит достаточно большое количество норм процессуального характера (основная часть таких норм, регламентирующих порядок разрешения дел о банкротстве, содержится в гл. III Закона о банкротстве 2002 г.; кроме этого, часть норм процессуального характера включена в главы, касающиеся особенностей применения процедур банкротства в отношении отдельных участников имущественного оборота);
2) основной тенденцией законодательства о несостоятельности (банкротстве) является развитие его по схеме: общий закон - специальный закон - другие нормативные акты.
К числу общих законов прежде всего следует отнести ГК РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ). В соответствии со ст. 223 АПК РФ дела о несостоятельности (банкротстве) рассматриваются арбитражным судом по правилам, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными федеральными законами, регулирующими вопросы несостоятельности (банкротства). Это означает, что во всех случаях, если иное не установлено специальными законами о банкротстве, применяются положения АПК РФ.
Специальные законы - это Закон о банкротстве 2002 г., Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", Федеральный закон "Об особенностях несостоятельности (банкротстве) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса"1.
Необходимо отметить, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) должно включать в себя не только акты федерального уровня, но и акты субъектов РФ, принимаемые по отдельным вопросам с учетом особенностей экономического развития отдельных субъектов РФ, специфики государственного управления в регионах;
3) одним из направлений реформирования современного законодательства о несостоятельности (банкротстве) является внесение в него изменений и дополнений (порой лишь механическое). Такой путь зачастую сопровождается поспешными выводами, облекаемыми в форму различных законопроектов. Между тем в настоящее время важен концептуальный подход. В связи с этим в литературе обоснованно отмечается, что "наиболее актуальной задачей в деле совершенствования законодательства о несостоятельности (банкротстве) является выработка единой концепции его реформирования, предполагающей поиск основных направлений изменения указанного законодательства с ясным представлением о целях, которые должны быть достигнуты, а также о системных последствиях внесения соответствующих изменений"2.
Значение судебной практики в применении и развитии законодательства о несостоятельности.
Роль органов государственной власти в правоотношениях, возникающих в связи с несостоятельностью (банкротством) хозяйствующих субъектов.
Наверное, эта роль не может быть однозначна, т.к. значительная часть предприятий принадлежит непосредственно государству, в других же оно является собственником акций; отдельную позицию необходимо выработать по отношению к социально и экономически значимым предприятиям, независимо от их форм собственности, а также к предприятиям оборонного типа.
Представляется, что государство не должно быть равнодушным к предприятиям, не перечисленным выше, но во всех случаях, оно должно законодательно обеспечивать чистоту, прозрачность и объективность проведения процедуры банкротства. Во многих процедурах банкротства государство выступает в качестве кредитора, причем при банкротстве промышленных предприятий задолженности перед бюджетом и ресурсовладеющими предприятиями, в которых государство имеет контрольный пакет акций, составляют от 50 до 70 % общей задолженности. Кроме того, государство в некоторых процедурах банкротства правомочно выступает и как должник, и как кредитор, а иногда даже назначает арбитражными управляющими государственных служащих (последнее – исключительно «в государственных интересах»), пренебрегая нормами Конституции – закона прямого действия, нормами Гражданского кодекса РФ, Федеральными законами о лицензировании и банкротстве. Анализ действующего законодательства о банкротстве и проекта Закона показывает, что до настоящего времени государством не сформулированы приоритеты как по отношению к государственной собственности, так и к предприятиям других форм собственности. Знакомясь с выступлениями представителей законодательной и исполнительной власти, приходится слышать только о криминальном переделе собственности, надзоре и контроле за арбитражными управляющими, необходимостью восстанавливать предприятия и т.д. Совершенно ясно, что эту позицию нельзя назвать осознанной. Появляются ощущения, что говорящие забыли, что Государство – это cовокупность органов власти, и что первые два посыла – это прерогатива МВД и Прокуратуры, и нет необходимости ФСФО брать на себя прокурорские функции, и что ущерб можно взыскивать в гражданско-правовом и уголовно-правовом порядке, для этого и существует судебная власть. И эту роль государство давно выполняет. Может быть касательно института банкротств не хватает практики, тогда необходимо ее приобретать. Давайте спросим у пугающих общество криминальным переделом, сколько раз они возбуждали уголовные дела, сколько этих дел получали судебную перспективу? Какие материалы они предоставляли суду и следствию для создания прецедента? Обстоятельного ответа не будет. Поэтому не надо сотрясать воздух и пугать общество – во всех этих заявлениях прослеживается только шкурные интересы. Что касается фраз о необходимости восстановления предприятия в процедуре банкротств, произнесенных на заседании в Думе почти всеми руководителями государственных ведомств, то это приводит в изумление. Основной задачей института банкротств является исключение из делового оборота неплатежеспособного предприятия. Действительно, восстановление платежеспособности предприятия является одним из таких путей. Но может ли Общество это себе позволить? Нужно ли это для конкретного предприятия или даже отрасли? Например, экономически могучая Япония отказалась от целой отрасли по строительству крупнейших танкеров из-за их невысокой рентабельности. Если верить прессе, приводящей различные экономические выкладки, то около 80% предприятий имеют устаревший станочный парк и технологию, а продукция неконкурентноспособна. Нужно ли все это восстанавливать? Может быть, что-то и нужно, но захотят ли инвесторы вкладывать средства, не поменяв не справившийся менеджмент и не убрав нерадивого собственника? Будет ли инвестор вкладывать средства в неподчиняющийся ему менеджмент и производство, если в настоящее время кредитор пятой очереди (инвестор) получает 1,5 копейки с рубля задолженности перед ним? Роль государства в деле оздоровления промышленного бизнеса может иметь большое значение задолго до возбуждения дела о банкротстве, когда предприятие только начинает испытывать первые трудности, попав в нелегкое положение. Кроме того, восстановление платежеспособности возможно и во время процедуры внешнего управления. ФСФО ввело понятие мониторинга для создания необходимых условий для реализации государственной политики, направленной на предупреждение банкротств. Таким образом, с апреля 1999 г. проводится систематический анализ (мониторинг) финансового состояния экономически и социально значимых предприятий. Непонятно, почему мониторинг до сих пор не расширен до анализа всех государственных предприятий. Именно на этом этапе требуется антикризисное управление, именно на этом этапе при фактическом отсутствии собственника начинается передел собственности, иногда и с криминальными оттенками. Не арбитражный управляющий, а директора, понимающие, что предприятие им не принадлежит, бесконтрольно владеющие предприятием много лет, доводят его до банкротства, накачивают задолженности, имеют поддержку местной администрации, банков, знают и поставщиков энергоресурсов, сырья, и заказчиков продукции. Именно таким образом задолго до объявления банкротства формируется портфель кредиторской задолженности. Местный представитель ФСФО – слуга двух господ – в большей мере зависит от местной администрации, чем от Федерального руководства. Именно на этом этапе нужен государственный контроль за чистотой и прозрачностью отношений вокруг конкретного предприятия. Здесь трудно согласится с озвученной на конференции позицией бывшего руководителя ФСФО г-на Г.К.Таля, сказавшего, что кредитор должен участвовать в процедурах банкротства дважды – на первом собрании кредиторов и при получении задолженности. Кредиторы могут и должны участвовать в процедурах банкротства, это их средства расходуются на проведение процедур, а оставшееся распределяется между ними пропорционально задолженности. Государство должно обратить свое внимание на кредиторов, т.к. некоторые из них сговариваются с арбитражным управляющим или заставляют управляющего работать только в их интересах, используя его зависимость от процедуры голосования. Особенно это относится к кредиторам, имеющим контрольный пакет при голосовании. Возможно, настало время разработать и законодательно закрепить меры ответственности кредиторов за противоправные действия. Как ранее указывалось, в промышленном бизнесе контрольный пакет кредиторской задолженности находится у государства или зависит от его влияния (ресурсораспределяющие предприятия). Таким образом, ФСФО как специально созданный орган государства имеет возможность как выполнять значительные работы по мониторингу предприятий, разработке антикризисных программ, так и представлять интересы государства в качестве кредитора. В этой связи установление контроля арбитражного управляющего или организаций арбитражных управляющих есть элемент злоупотребления властью, что должно оспариваться и ограничиваться законодательно. Следует признать, что государство не справилось с основными целями лицензирующего органа – недопущением непрофессионалов на рынок и надзором за деятельностью арбитражных управляющих. На рынке оказались тысячи случайных, плохо подготовленных людей. Не справилось государство и с надзорными функциями, хотя они были заменены на незаконные карательные в отношении Арбитражных управляющих. Контролировать арбитражных управляющих могут только профессионалы, а это другие арбитражные управляющие, а также лица, участвующие в деле о банкротстве, и суд. Появление саморегулируемых организаций является следствием нескольких причин, основная из которых – это, конечно, необходимость либерализации экономики и построения рыночных отношений, вторая причина – замена дорогостоящего государственного регулирования на более профессиональный и действенный контроль самими членами СРО, третья – установление дополнительных механизмов имущественной ответственности арбитражного управляющего и дополнительных способов компенсации возможных убытков от действий арбитражных управляющих. В настоящее время делаются попытки создать и утвердить государственные стандарты деятельности члена СРО. Убежден, что в такой сложной и многоплановой деятельности как антикризисное управление невозможно создать единый стандарт. Государство должно ограничиться формулировкой требований и стандартов, а выработка стандартов и контроль за их выполнением – дело СРО. Что бесспорно, так это то, что государство должно предусмотреть защиту прав арбитражных управляющих-членов СРО от неправомерных действий руководителей самой саморегулируемой организации. В этом смысле необходим надзор государственного органа. Надзор как реакция на возможную внештатную ситуацию, а не контроль в виде отчетностей, регулярных или выборочных проверок. Иначе это будет шаг назад от рыночной экономики, опять появится возможность манипуляции в процедурах банкротств со стороны чиновников под видом особых «государственных интересов». Кроме того, появится соблазн для чиновников получить «благодарность» в размере многолетнего должностного оклада. Государство должно стремиться к тому, чтобы банкротство стало прозрачной процедурой урегулирования спора между должником и кредиторами, чем оно и является в цивилизованных странах. Многолетняя практика работы в качестве арбитражного управляющего, консультирование других арбитражных управляющих при проведении всех процедур банкротства, преподавание в центрах подготовки и переподготовки арбитражных управляющих, а также анализ публикаций о банкротстве позволяет утверждать, что основной ролью, а скорее – основным долгом государства перед обществом должно являться уменьшение возможностей для различных манипуляций предприятиями со стороны чиновников. Для этого необходимо исключить вмешательство государства в процедуру банкротства. Роль государства в мерах по предупреждению банкротств должна быть усилена. Текущий контроль должен проводиться не только за экономическими и социальными объектами, а за всеми предприятиями, имеющими отношение к государственной собственности. Мониторинг должен своевременно выявить предприятие, попавшее в трудное финансовое состояние. Государство должно определиться, какую роль оно передает своим органам – роль должника или кредитора. Если должника, то тогда разрабатываются программы антикризисного управления. Если государство по различным причинам не может или не в состоянии выполнять функции собственника, то при наличии признаков банкротства оно формирует свои позиции в качестве кредитора. Банкротство должно стать частным делом урегулирования отношений между должником и кредитором, в котором государство является полноправным участником делового оборота.
Э.К. Ребгун Председатель Палаты Антикризисных Управляющих кандидат юридических наук