6.9. Управление муниципальными финансами Муниципальная финансовая политика

Муниципальное образование заинтересовано в эффективном использовании своих финансовых ресурсов, разумном, не подавляющем деловую активность увеличении доходов бюджета и экономном расходовании бюджетных средств.

Совокупность целей и методов эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования в интересах населения составляет суть муниципальной финансовой политики.

Цели и основные инструменты муниципальной финансовой политики представлены на рис. 6.9.1.

┌─────────────────────────┐

│ Цели и инструменты │

│муниципальной финансовой │

│ политики │

└────┬────────────────┬───┘

┌───────────────────────────┴────┐ ┌────────┴──────────────────────────┐

│ Цели │ │ Инструменты │

└┬───────────────────────────────┘ └┬──────────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐

│ │Обеспечение текущих расходов│ │ │Совершенствование бюджетного│

│ │бюджета для достижения│ ├─┤процесса │

│ │качества жизни населения на│ │ └────────────────────────────────┘

│ │уровне не ниже минимальных│ │ ┌────────────────────────────────┐

│ │социальных стандартов │ ├─┤Казначейское исполнение бюджета │

│ └─────────────────────────────┘ │ └────────────────────────────────┘

│ ┌─────────────────────────────┐ │ ┌────────────────────────────────┐

├─┤Обеспечение формирования│ ├─┤Встраивание в бюджетный процесс│

│ │бюджета развития для решения│ │ │системы муниципального заказа │

│ │перспективных задач │ │ └────────────────────────────────┘

│ └─────────────────────────────┘ │ ┌────────────────────────────────┐

│ ┌─────────────────────────────┐ ├─┤Муниципальный кредит │

│ │Обеспечение финансирования│ │ └────────────────────────────────┘

├─┤(от субъекта РФ) возложенных│ │ ┌────────────────────────────────┐

│ │государственных полномочий │ │ │Разработка сводного финансового│

│ └─────────────────────────────┘ └─┤баланса территории │

│ ┌─────────────────────────────┐ └────────────────────────────────┘

└─┤Обеспечение │

│сбалансированности бюджета │

└─────────────────────────────┘

Рис. 6.9.1. Цели и инструменты муниципальной финансовой политики

Система целей муниципальной финансовой политики логически вытекает из общей задачи обеспечения финансовыми средствами исполнения собственных полномочий муниципального образования, его комплексного и устойчивого социально-экономического развития, а также исполнения государственных полномочий, возложенных на данное муниципальное образование.

Ниже рассматриваются отдельные методы и инструменты достижения этих целей.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании - это деятельность органов местного самоуправления по составлению и рассмотрению проекта муниципального бюджета, его утверждению, исполнению и контролю исполнения.

Эффективная организация бюджетного процесса на всех его стадиях позволяет привлекать в бюджет дополнительные источники доходов и обеспечивать экономное расходование бюджетных средств.

Бюджетный процесс регламентируется нормами Бюджетного кодекса РФ и осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно.

Обычно в муниципальном образовании принимается местный нормативный акт - положение о бюджетном процессе, регламентирующее порядок и сроки разработки, утверждения, исполнения, контроля и отчетности об исполнении бюджета.

Проект местного бюджета разрабатывается администрацией муниципального образования. Для разработки проекта бюджета необходим ряд исходных данных, показанных на рис. 6.9.2.

┌─────────────────────────┐ ┌────────────────────┐ ┌────────────────────┐

│Прогноз │ │План развития│ │Прогноз налоговых и│

│социально-экономического │ │муниципального │ │неналоговых │

│развития муниципального│ │сектора экономики │ │поступлений │

│образования │ │ │ │ │

└─────────────┬───────────┘ └────────┬───────────┘ └────────┬───────────┘

└──────────────┐ │ ┌────────────────┘

┌─────────────────────┐ │ │ │ ┌─────────────────────┐

│Оценка потерь бюджета│ │ │ │ │Основные направления│

│от предоставления│ ┌┴───────┴─────┴─┐ │бюджетной и налоговой│

│налоговых льгот ├─────│Исходные данные ├────┤политики │

└─────────────────────┘ │ для разработки │ └─────────────────────┘

┌─────────────────────┐ │проекта местного│ ┌─────────────────────┐

│Проекты муниципальных├─────┤ бюджета ├────┤Прогноз финансового│

│целевых программ на│ └┬───────┬─────┬─┘ │баланса территории │

│очередной финансовый│ │ │ │ └─────────────────────┘

│год │ │ │ │

└─────────────────────┘ │ │ │ ┌────────────────────────┐

┌─────────────────────┐ │ │ │ │Перечень местных│

│Структура ├──────┘ │ └───┤нормативных актов или их│

│муниципального долга│ │ │частей, действие которых│

│и программа│ ┌───────────┴──────┐ │должно быть│

│муниципальных │ │Оценка ожидаемого│ │приостановлено на│

│заимствований на│ │исполнения за│ │очередной финансовый год│

│очередной финансовый│ │текущий финансовый│ │в связи с нехваткой│

│год │ │год │ │средств │

└─────────────────────┘ └──────────────────┘ └────────────────────────┘

Рис. 6.9.2. Исходные данные для разработки проекта местного бюджета

на очередной финансовый год

Для составления проекта местного бюджета необходимы также сведения о нормативах отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и сборов, о критериальном (пороговом) значении уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя по данному субъекту РФ и типу муниципального образования на очередной финансовый год, формуле расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней, в том числе в рамках региональных фондов муниципального развития и софинансирования социальных расходов, о дефляторах (ценовых коэффициентах роста финансовых затрат по сравнению с текущим годом). Эти сведения, если они не содержатся в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, должны быть заблаговременно получены от финансового органа субъекта РФ.

Разработанный проект местного бюджета вносится главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган муниципального образования. К проекту бюджета прилагается специальный документ - бюджетное послание, в котором глава администрации обосновывает объемы доходов и направления расходования бюджетных средств с учетом целей и задач жизнеобеспечения и социально-экономического развития муниципального образования.

Рассмотрение бюджета в представительном органе обычно происходит в два или три этапа (чтения).

На первом этапе проект бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа, где заслушивается послание главы администрации. После этого бюджет принимается в первом чтении, т.е. согласовываются его основные параметры. Для рассмотрения возможных разногласий по проекту между администрацией и представительным органом создается согласительная комиссия. Проект бюджета, принятый в первом чтении, публикуется в средствах массовой информации для всенародного обсуждения жителями муниципального образования.

На втором этапе собираются и анализируются мнения и предложения населения и общественных организаций, проводятся публичные слушания по проекту бюджета и работает согласительная комиссия. По итогам ее работы администрация корректирует проект бюджета и повторно вносит его в представительный орган. Если разногласия удалось преодолеть, бюджет утверждается представительным органом во втором чтении.

Третий этап требуется, если голосование во втором чтении не дало результата. Продолжается работа согласительной комиссии, после чего бюджет утверждается в третьем, окончательном чтении.

Если к началу финансового года бюджет не будет утвержден, то финансирование бюджетных расходов осуществляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов бюджета предыдущего года. Поскольку этот порядок существенно осложняет процесс финансирования, администрация и представительный орган заинтересованы в том, чтобы преодолеть разногласия и утвердить бюджет к началу финансового года.

Исполнение утвержденного бюджета осуществляется администрацией в строгом соответствии с бюджетной росписью по статьям расходов, которая доводится до сведения всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость в перераспределении средств по статьям расходов. В положении о бюджетном процессе должно быть указано, в каких пределах администрация имеет право производить такое перераспределение самостоятельно. В случае превышения этого предела администрация должна внести на утверждение представительного органа предложения о внесении изменений в утвержденный бюджет. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение ожидаемого объема поступлений не более чем на 10%, администрация вправе ввести режим сокращения расходов бюджета (секвестр). Если снижение доходов составляет более 10% от утвержденной суммы, администрация вносит в представительный орган предложения о внесении изменений в бюджет.

Не реже чем один раз в квартал администрация представляет на рассмотрение представительного органа информацию о ходе исполнения бюджета. Контроль исполнения бюджета осуществляет контрольный орган муниципального образования, который информирует представительный орган о выявленных нарушениях.

Годовой отчет об исполнении бюджета представляется администрацией на утверждение представительного органа в сроки, установленные положением о бюджетном процессе. До начала рассмотрения отчета представительным органом проводится внешняя проверка силами муниципального контрольного органа. Представительный орган может также привлечь для внешней проверки независимую аудиторскую организацию. При обнаружении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметрам представительный орган имеет право не утверждать отчет и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств нарушения бюджета и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.